Kontrola instytucjonalna
Kontrola instytucjonalną – sprawowana w formach przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, dzieli się na: * kontrolę bezpośrednią – obejmuje te wszystkie instytucje prawne, które pozwalają osobie fizycznej działającej samodzielnie bądź wraz z innymi osobami(jednak nie z trwałym zrzeszeniem) odnosić się do działalności podmiotów administrujących takich jak urzędy, organy przez oceny, opinie, wnioski, postulaty tudzież żądania kierowane do określonych przez prawo podmiotów; inaczej - możność bycia samodzielnym kontrolerem administracji publicznej[1] . Narzędziami sprawowania tej kontroli są: - petycje, - skargi, - wnioski obywatelskie. Prawo ich stosowania przewiduje Konstytucja RP w art. 63. Art. 225§2 kpa stanowi natomiast, iż „Organy państwowe, organy jednostek samorządu terytorialnego, organy organizacji społecznych mają obowiązek przeciwdziałać jakimkolwiek przejawom hamowania krytyki i innym działaniom ograniczającym prawo do składania skarg i wniosków lub dostarczania informacji - do publikacji - o znamionach skargi lub wniosku”.
Według J. Langa „(...) przez skargi i wnioski należy rozumieć konstytucyjnie zagwarantowane prawo określonej osoby względnie grupy osób zwrócenia się do organów państwowych ze skargami lub wnioskami w indywidualnym lub ogólnym interesie we wszystkich sprawach, o ile nie są one w inny sposób chronione”[2]. Uważa się, że skarga lub wniosek są ułomnymi środkami kontroli, gdyż konsekwencją prawną ich wniesienia jest zaledwie obowiązek ustosunkowania się właściwego organu wobec owego instrumentu.
Art. 227 kpa stanowi, iż „Przedmiotem skargi jest w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw”.
W art. 241 kpa określone jest, że „Przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności”. Skargi i wnioski nie są ograniczone pod względem przedmiotowym; dotyczyć mogą wszelkich spraw wywołujących krytykę, niezadowolenie bądź nasuwających propozycję poprawy. Również ustawodawca nie określił zakresu podmiotowego – nadawcą lub adresatem skargi lub wniosku może być niemal każdy. Środki te nie wymagają żadnej szczególnej formy. Mogą być składane w każdym czasie w postaci pisemnej, ustnej do protokołu, telegraficznie. Organy administracji publicznej są obowiązane przyjmować obywateli w sprawach skarg i wniosków codziennie w oznaczonych godzinach pracy, kierownicy lub upoważnieni przez nich z-cy są zobowiązani przyjmować obywateli co najmniej raz w tygodniu w ustalonych dniach i godzinach. Zgodnie z art., 229 kpa „Organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności: 1) rady gminy, rady powiatu i sejmiku województwa - wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba
obrachunkowa, 2) organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej - wojewoda, 3) wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 - rada gminy, 4) zarządu powiatu oraz starosty, a także kierowników powiatowych służb, inspekcji, straży i innych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 - rada powiatu, 5) zarządu i marszałka województwa, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 - sejmik województwa,
6) wojewody w sprawach podlegających rozpatrzeniu według kodeksu - właściwy minister, a w innych sprawach - Prezes Rady Ministrów,
7) innego organu administracji rządowej, organu przedsiębiorstwa państwowego lub innej państwowej jednostki organizacyjnej - organ wyższego stopnia lub sprawujący bezpośredni nadzór,
8) ministra - Prezes Rady Ministrów,
9) organu centralnego i jego kierownika - organ, któremu podlega”.
Wnioski składa się do organów właściwych ze względu na przedmiot wniosku. Jeżeli organ, który otrzymał wniosek, nie jest właściwy do jego rozpatrzenia, obowiązany jest w ciągu siedmiu dni przekazać go właściwemu organowi, zawiadamiając jednocześnie o tym skarżącego tudzież wskazać mu właściwy organ(art. 242§1 i art. 243 kpa).
Innym narzędziem kontroli społecznej bezpośredniej jest skarga konstytucyjna. Przewiduje ją art. 79 ust. 1 Konstytucji RP: „Każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji”.
Skierowana jest zawsze przeciwko określonej normie, stanowić ma w aspekcie subiektywnym ochronę przed skutkami zastosowania przepisów prawnych godzących w konstytucyjnie nadane prawa i wolności człowieka. W aspekcie obiektywnym „przyczynia się” do eliminowania niekonstytucyjnych aktów normatywnych stanowionych także przez administrację publiczną[3].
Kolejny instrument owej kontroli stanowi skarga powszechna do sądu administracyjnego. Uprawnionym do skorzystania z niej jest każdy czyj interes prawny bądź uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organu gminy, uchwałą organu
powiatu, przepisami aktów prawa miejscowego wydanymi z zakresu administracji publicznej. Skargi te za zgodą konkretnych osób mogą być składane w interesie grupowym.
Sporną kwestią jest zakwalifikowanie do narzędzi bezpośredniej kontroli społecznej skargi do sądu administracyjnego na bezczynność administracji; chroni ona indywidualne interesy i prawa podmiotowe osoby zainteresowanej przez co przyjmuje się, że jest ona instrumentem kontroli sądowej.
* kontrolę pośrednią – obejmuje kontrolę wykonywana przez trwałe, sformalizowane zrzeszenia osób czy też za pośrednictwem innych określonych podmiotów[4].
Jej formę stanowić może kontrola dokonywana przez gminną, powiatową oraz wojewódzką wspólnotę nad samorządowymi organami przedstawicielskimi. Mieszkańcy poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego mają uprawnienia do wyboru rad gmin, powiatów czy sejmików wojewódzkich. Także posiadają kompetencję do odwołania tych organów przed upływem kadencji w drodze referendum, o ile w ich ocenie dany organ przedstawicielski nie spełnił ich oczekiwań.
Do wszystkich organizacji społecznych zastosowanie ma uprawnienie do udziału na prawach strony w sformalizowanym postępowaniu administracyjnym. Według art. 31§1 kpa „Organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:
1) wszczęcia postępowania,
2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny”.
Działając w interesie społecznym, organizacja społeczna niebiorąca udziału w postępowaniu może ponadto, za zgodą organu prowadzącego postępowanie, przedstawić swój pogląd w sprawie(art. 31§5 kpa).
Organizacja społeczna ma także uprawnienia w zakresie jej działalności statutowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób.[5]
Do instytucjonalnej kontroli administracji publicznej zaliczane jest również opiniowanie przez organizacje społeczne projektów aktów normatywnych stanowionych przez administrację publiczną, np. na rada gminy zobligowana jest kierować założenia tudzież projekty aktów wykonawczych do ustaw do odpowiednich władz statutowych związku zawodowego, w celu zasięgnięcia jego opinii[6].
Znaczącą rolę odgrywają środki masowego przekazu jako nośniki kontroli obywatelskiej. Przejawia się ona na dwóch płaszczyznach:
1. obejmującej sytuacje, w których na podstawie określonych przepisów prawnych, środki masowego przekazu występują wyraźnie jako podmioty służące przekazywaniu ocen, uwag, roszczeń obywateli wobec administracji, 2. zawierającej pogląd, iż masmedia pełnią funkcję „wyrazicieli” przekonań, uwag itp. osób w stosunku do działalności administracji publicznej.
W aspekcie prawnym uregulowane to zostało w Ustawie z 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji.
[1] por. J. Jagielski, „Kontrola administracji publicznej”, Warszawa 2007
[2] J. Lang, „Przedmiot skarg i wniosków w prawie administracyjnym PRL(próba definicji)”, Wrocław 1969
[3] por. J. Jagielski, „Kontrola administracji publicznej”, Warszawa 2007
[4] por. J. Jagielski, „Kontrola administracji publicznej”, Warszawa 2007
[5] por. J. Jagielski, „Kontrola administracji publicznej”, Warszawa 2007
[6] por. Z. Duniewska, B. Jaworska-Dębska, R. Michalska-Badziak, E. Olejniczak-Szałowska, M. Stahl (red.), „Prawo administracyjne, pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie”, Warszawa 2004