Istota Samorządu Terytorialnego
Ustrój władz lokalnych oparty na zasadzie dualizmu – podział zadań pomiędzy samorząd terytorialny a administrację rządową → zasada decentralizacji;
– samorząd to wydzielenie z zakresu władzy państwowej pewnej dziedziny spraw i powierzenie ich samodzielnego rozwiązywania grupie społecznej, której sprawy te przede wszystkim dotyczą, czyli to administracja sprawowana przez odrębne w stosunku do państwa osoby prawne (korporacje) → 3 cechy samorządu: * to wyodrębniona grupa społeczna określona przez prawo, której członkostwo powstaje z mocy prawa; * powołany do wykonywania zadań adm. publ. w sposób samodzielny i w formach właściwych dla adm.; * posiada własną organizację zbudowaną wokół zasady przedstawicielstwa; – formy samorządu: * samorząd specjalny – zawodowy (adwokacki, lekarski), gospodarczy (izby gospodarcze, organizacje samorządu rzemieślniczego), wyznaniowy, narodowościowy; * samorząd terytorialny – gdy wyodrębnienie następuje na zasadzie terytorialnej i polega na powierzeniu wyłonionym przez mieszkańców danego terenu organom bezpośredniego zarządzania sprawami tego terenu; SAMORZĄD TERYTORIALNY – samorząd terytorialny (korporacja komunalna) ma charakter uniwersalny, tzn. że dot. całego terytorium państwa i obejmuje wszystkich jego mieszkańców; – samodzielność (niezależność od administracji rządowej) umożliwia realizowanie swoich zadań, znajduje wyraz min w: * wyłączność realizowania określonych zadań (tzw. zadania własne); * odrębna struktura organizacyjna; * nadanie osobowości prawnej i przyznanie im prawa własności lokalnych składników majątku publicznego; * samodzielność budżetowo-finansowa; * ograniczenie ingerencji władzy centralnej do nadzoru; * zapewnienie sądowej ochrony praw i interesów podmiotów samorządowych; → nie ma charakteru absolutnego, ale ograniczenia mogą być nakładane tylko w drodze ustawy i muszą spełniać wymogi materialne (TK – nie mogą być nadmierne i muszą być uzasadnione celami i wartościami konstytucyjnymi; podtrzymał aktualność rozumienia zasady samodzielności na tle Małej Konstytucji); – historia uregulowań dot. samorządu: * okres międzywojenny – TAK; * okres PRL – zastąpiony systemem rad narodowych, co nie zapewniło samorządności lokalnej; * nowela marcowa z 1990 r. (oraz inne akty: o samorządzie terytorialnym, o pracownikach samorządowych, o podziale zadań
i kompetencji ... (tzw. I ustawa kompetencyjna), o referendum gminnym) – przywrócenie samorządu terytorialnego tylko na szczeblu gminnym; * prace nad Konstytucją – przedmiot licznych kontrowersji (szczególnie powiaty), w efekcie wprowadzono jedynie gminę jako podstawą jednostkę samorządu terytorialnego i ustanowiono na jej rzecz domniemanie kompetencyjne w systemie samorządu terytorialnego, a uregulowania konstytucyjne odnoszą się generalnie do jednostek samorządu terytorialnego, więc wprowadzone przez ustawodawcę inne szczeble muszą odpowiadać wymogom z art. 165-172; * 1998 r. – wprowadzono trójszczeblowy podział terytorialny i ustanowiono samorząd na wszystkich szczeblach; → uregulowania to ustawy samorządowe, owst, II ustawa kompetencyjna, o referendum lokalnym, ale wciąż brak ustawy o dochodach tych jednostek i co roku jest to regulowane ustawami epizodycznymi; → najsilniejsze kontrowersje – liczba województw (rząd: 12, sejm: 15; skuteczne weto prezydenta doprowadziło do 16); → szczebel województwa ma charakter mieszany; – WOJEWÓDZTWO: * tworzone ustawą (w niej nazwa i terytorium oraz siedziba władz); * ustrój dualistyczny – jako jednostka samorządu terytorialnego i jako jednostka administracji rządowej, w związku z tym istnieją 2 piony administracji – rządowa i samorządowa, które odpowiedzialne są za realizację zadań określonych w ustawie; * wojewoda – terenowy organ adm. rząd. i przedstawiciel RM w województwie, powoływany i odwoływany przez premiera na wniosek MSWiA, a jego zastępcami są wicewojewodowie powoływani i odwoływani na wniosek wojewody przez premiera; → aparat urzędniczy zorganizowany w urząd wojewódzki, który dzieli się na wyspecjalizowane wydziały; → wojewoda i wicewojewodowie to polityczne kierownictwo, a reszta urzędu w. wraz z jego dyrektorem powinna mieć charakter stały (zasada neutralności i apolityczności); → wojewoda wypełnia wszystkie zadania adm. rząd. (administracja ogólna), które nie zostały przekazane do właściwości innych organów (administracji niezespolonej); * w systemie samorządu – sejmik województwa, a organami wykonawczymi jest marszałek oraz zarząd województwa, a podlegają im wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne i aparat urzędniczy = urząd marszałkowski; – POWIAT: * rodzaje: → składa się z graniczących ze sobą gmin (powiat ziemski); → obejmuje miasto na prawach powiatu (powiat grodzki – z mocy prawa, gdy 100.000 mieszkańców lub gdy stanowiło siedzibę wojewody przez likwidacją danego województwa, też Warszawa ale w ustawie); * tworzone i określane terytorium rozporządzeniem RM; * tylko jako jednostka samorządu terytorialnego, choć mogą istnieć organy adm. rząd. niezespolonej, o ile stanowi tak ustawa; * organy powiatu – rada powiatu oraz organy wykonawcze – starosta i zarząd powiatu; – GMINA – czysto samorządowy charakter, a organami są: rada gminy, a organem wykonawczym jest wójt (gminy wiejskie), burmistrz lub prezydent miasta (gdy miasto liczy ponad 100.000 i nie jest odrębnym powiatem);
USTRÓJ JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO – ORGANY STANOWIĄCE (przedstawicielskie) pochodzące z wyborów 4-roprzymiotnikowych, a kadencje ich wynoszą 4 lata; * system wyborczy – proporcjonalny do powiatów i województw (5% progi), a gminy do 20.000 większości względnej, a gminy powyżej 20.000 proporcjonalny, ale bez progów; * o ważności wyborów (w razie złożenia protestów) decydują sądy okręgowe, * uzupełnienie składu – wybory uzupełniające lub wstąpienie kolejnego z listy; * skrócenie kadencji: → odwołanie w referendum lokalnym; → rozwiązanie przez Sejm; → niedokonanie wyboru zarządu w wymaganym terminie; * wybiera ze swego grona przewodniczącego i wiceprzewodniczących, powołuje stałe i doraźne komisje (też osoby niebędące radnymi) oraz komisję rewizyjną (do kontroli budżetu); * do zadań należy w szczególności: → wybiera i odwołuje organy wykonawcze (bez szczebla gminnego); → uchwala budżet, rozpatruje sprawozdanie z jego wykonania i podejmuje uchwałę ws. absolutorium; → uchwala miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego i programy gospodarcze; → uchwały w sprawie podatków i opłat (w granicach określonych w ustawach); → uchwały w najważniejszych sprawach majątkowych; → kontroluje działalność zarządu i samorządowych jednostek organizacyjnych; → uchwala statut (wewnętrzna organizacja i tryb pracy organów); → wydaje przepisy lokalne (akty prawa miejscowego); – ORGANY WYKONAWCZE → wykonuje uchwały rady/sejmiku i realizuje zadania swojej jednostki samorządu, określone w przepisach, w tym przygotowuje projekty uchwał, wykonuje budżet i inne uchwały, gospodaruje mieniem komunalnym, zatrudnia i zwalnia kierowników lokalnych jednostek organizacyjnych, wykonuje zadania zlecone, może wydawać lokalne przepisy prawne, w tym porządkowe, a w ramach gmin może tworzyć jednostki pomocnicze (sołectwa – zebranie wiejskie i sołtys, dzielnice i osiedla) * województwa i powiaty – wybierany marszałek/starosta bezwzględna większością przez radę/sejmik, a następnie na jego wniosek pozostali członkowie zarządu w terminie 3 miesięcy → inaczej rozwiązanie rady/sejmiku z mocy prawa; → zarząd i jego przewodniczący ponoszą odpowiedzialność przed radą/sejmikiem: Ä raz w roku rada wypowiada się w przedmiocie udzielenia absolutorium, w razie jego nie udzielenia ma 14 dni na podjęcie decyzji o odwołaniu zarządu; Ä w każdym momencie mogą ich odwołać, ale konieczne 3/5 za,
* gmina – wójt (burmistrz, prezydent miasta) wybierani w wyborach powszechnych, równych, bezpośrednich i w głosowaniu tajnym (większość bezwzględna za), a ich kadencja połączona z kadencją rad gmin, a rada nie może go odwołać, a jedyna forma odwołania to referendum gminne, możliwe w 3 przypadkach: → w razie odmowy udzielenia absolutorium nie wcześniej niż 14 dni od odmowy rada podejmuje uchwałę o przeprowadzeniu referendum (bezwzględna większość); → z innego powodu niż absolutorium, w w/w procedurze, ale konieczne ¾ ustawowego składu za; → z inicjatywy mieszkańców wg zasad ogólnych;
ZAKRES DZIAŁANIA I ZADANIA JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO – zakres działań samorządu → w Konstytucja wytyczna, by była to istotna część zadań publicznych oraz ustanowienie domniemania kompetencyjnego na rzecz samorządu terytorialnego → ważne 2 płaszczyzny: * rozdział zadań między samorząd a administrację rządową; * rozdział zadań pomiędzy poszczególnymi jednostkami samorządu terytorialnego; – zadania z zakresu administracji publicznej dzielą się na: * zadania zastrzeżone – w całości pozostawione organom adm. rząd.; * zadania wykonywane przez samorząd terytorialny; → zadania własne → to zadania przynależne samorządowi (aspekt przedmiotowy) i przez niego wykonywane (aspekt podmiotowy). Wykonywane we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, kontrola dokonywana przez organy rządowe ograniczona do kryterium legalności, a finansowane ze środków własnych i subwencji. Wg Konstytucji są to zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej, a dopiero ustawy samorządowe doprecyzowują ich zakres, podając przykładowe katalogi, np. w usg można podzielić je na 4 grupy: · infrastruktura techniczna (drogi, wodociągi, komunikacja publiczna); · infrastruktura społeczna (szkolnictwo podstawowe, ochrona zdrowia, opieka społeczna); · porządek i bezpieczeństwo publiczne (ochrona przeciwpożarowa, sanitarna); · ład przestrzenny i ekologiczny (gospodarka terenowa i ochrona środowiska); Ä to tylko wyliczenie przykładowe, a dokładnego rozdziału zadań pomiędzy gminy a rząd dokonała I ustawa kompetencyjna, a pomiędzy województwo i powiat a rząd II ustawa kompetencyjna; Ä Konstytucja nakazuje, by każda ustawowa zmiana kompetencji i zadań pociągała za sobą zmiany w zakresie podziału dochodów publicznych; → zadania zlecone → to zadania przynależne administracji rządowej, ale wykonywane przez samorząd i poddane innym rygorom prawnym: Ä sposób określenia zadań zleconych – zakres wyznaczony przez ustawy kompetencyjne, ale możliwe też zawieranie porozumień między samorządem a adm. rząd., choć Konstytucja pozwala na to, tylko jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa; Ä sposób finansowania – samorząd musi otrzymać środki na realizację zadania;
Ä określenie środków nadzoru i weryfikacji aktów i decyzji adm. podjętych w ramach tych zadań; – rozdział pomiędzy jednostkami samorządowymi → najważniejsze znaczenie ma art. 164 stanowiący, iż gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego i dający jej domniemanie kompetencyjne, więc utworzenie województw i powiatów uszczupliło zadania i kompetencje adm. rządowej, a nie odebrało je gminom; – samorząd realizuje swoje zadania w formach właściwych dla administracji, ale zaspokajanie potrzeb mieszkańców musi być wykonywane również przy pomocy innych instrumentów niż adm. → rozróżnienie na sferę: * sfera cywilnoprawna – istnienie jednostki samorządu w tej sferze wynika przede wszystkim z przyznania jej osobowości prawnej i uprawnień właścicielskich i majątkowych, dlatego jednostka występuje jako podmiot prawa cywilnego i działa na zasadach prawa cywilnego (zasada swobody dysponowania majątkiem i ochrony prawnej poprzez sądy powszechne); * sfera administracyjnoprawna – gdy wykonuje zadania własne lub zlecone, także tutaj przysługuje jej cecha samodzielności i ochrony sądowej sądów administracyjnych; – system finansowy samorządu → podstawą gospodarki finansowej jest budżet, a Konstytucja wyróżnia 3 rodzaje dochodów samorządów: * dochody własne – gdy ustawa przyznaje samorządowi prawo ich pobierania, są to: podatki, opłaty lokalne, dochody z majątku samorządowego, dochody z samoopodatkowania → swoboda dysponowania nimi; * subwencje – środki przekazane z budżetu centralnego i funduszy pozabudżetowych, a mechanizm ich wyliczania i rozdzielania jest jasny i jednostka wie ile jej się należy, np. dla gmin subwencja ogólna, w ramach której najwięcej dostaje na oświatę; * dotacje – środki przekazane z budżetu centralnego i funduszy pozabudżetowych na zadania zlecone oraz (duży stopień uznawalności) na inne cele i mogą być zużywane tylko na cele, na które zostały przyznane; – gwarancją konstytucyjną jest zapewnienie samorządowi odpowiednich dochodów: * gwarancja formalna – źródła dochodów ustalane w ustawie, a wg TK regulacje dot. źródeł finansowania muszą odpowiadać wymogom przyzwoitej legislacji, czyli nie mogą mieć działania wstecznego i muszą mieć odpowiednie vacatio legis; * gwarancja materialna: → nakaz, by udział w dochodach odpowiadał zakresowi przyznanych zadań (bogate orzecznictwo TK w tej sprawie, szczególnie dot. gmin); → nakaz dokonywania zmian w podziale dochodów publicznych wraz z dokonywaniem zmian w zadaniach samorządu; → prawo do ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych, w zakresie określonym ustawą;
NADZÓR NAD DZIAŁALNOŚCIĄ SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO – wyłączenie zasady hierarchicznego podporządkowania w stosunku do samorządu terytorialnego, a zastąpienie jej procedurami nadzorczymi; – nadzór to szczególna relacja pomiędzy podmiotami w adm. publ., w ramach której: * organ nadzorujący ma pewne środki władczego oddziaływania na postępowanie i sytuację organu nadzorowanego; * środki te są określone przez prawo i mogą być stosowane tylko w zakresie przez prawo przewidzianym; * stosowanie tych środków nie może prowadzić do wyręczania organu nadzorowanego w jego działalności;
→ czyli nadzór to przyznanie organowi nadzorowanemu ścisłej sumy środków oddziaływania na organ nadzorowany, przy jednoczesnym pozostawieniu organowi nadzorowanemu możliwości samodzielnego działania; → typowe środki nadzoru (weryfikacyjne i represyjne) to: kontrola, wyrażanie opinii czy zgody na pewne akty/działania, uchylenie decyzji/aktów, rozwiązanie organu czy zawieszenie jego członków; – wg Konstytucji cała działalność samorządu poddana jest nadzorowi, ale tylko z punktu widzenia legalności, a nie celowości, gospodarności i rzetelności i nie ma znaczenia czy chodzi o zadania własne czy zlecone; – organy nadzorcze to organy adm. rząd., ale nie ma powiązania pomiędzy jednostkami samorządu różnych szczebli (głównie ze względu na określenie gminy jako podstawowej jednostki samorządu) → premier i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych przez regionalne izby obrachunkowe; – do NAJWAŻNIEJSZYCH ŚRODKÓW NADZORU zalicza się: * prawo żądania informacji i sprawozdań oraz prawo wizytowania; * stwierdzenie nieważności uchwały, w razie niegodności z prawem jest nieważna z mocy prawa, a organ nadzorujący jedynie to stwierdza (odwołanie do sądu adm.); * wstrzymanie wykonania uchwały w momencie stwierdzenia jej nieważności; * zawieszenie organów i ustanowienie zarządu komisarycznego na okres do 2 lat/do wyborów, tylko przez premiera w tylko w razie nierokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego sie braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych; * rozwiązanie zarządu w razie powtarzającego się naruszania Konstytucji i ustaw przez wojewodę (powiat) lub premiera (województwo i gmina); – wszystkie środki nadzoru podlegają zaskarżeniu do sądów adm. tylko pod zarzutem niezgodności z prawem; – inne specyficzne środki oddziaływania, niebędące środkami nadzoru: * jest rozwiązanie rady/sejmiku przez Sejm na wniosek premiera w razie, gdy rażąco narusza Konstytucję i ustawy → wg TK nie jest to środek nadzorczy sensu stricto, a jedynie środek represyjny i dyscyplinujący, więc nie przysługuje odwołanie do sąd. adm.; * indywidualna skarga na uchwałę wnoszona przez każdego, kogo interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą; analogicznie na bezczynność; * instancyjna kontrola decyzji indywidualnych w sprawach z zakresu adm. publ. – stosuje się kpa, wg którego II inst. jest wojewoda (sprawy zlecone) lub samorządowe kolegium odwoławcze (sprawy własne), a od decyzji ostatecznej przysługuje skarga do sądu administracyjnego;