II GSK 1483/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Bk 109/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B., po rozpoznaniu skargi A. Z. M., uchylił decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] marca 2012 r., stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

A. M. (dalej skarżący) w dniu [...] września 2010 r. złożył wniosek o przyznanie renty strukturalnej w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w W. M.. Weryfikując wniosek, Kierownik Biura ustalił, iż skarżący spełnia wstępne warunki do otrzymania renty strukturalnej natomiast wskazany we wniosku przejmujący gospodarstwo rolne – M. M. nie posiada odpowiednich kwalifikacji zawodowych wymaganych przez Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty Strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 109, poz. 750 ze zm.; dalej rozporządzenie MRiRW).

W związku z powyższym, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. M. w dniu [...] grudnia 2010 r. wydał postanowienie o spełnieniu wstępnych warunków wymaganych do uzyskania renty strukturalnej przez skarżącego, w którym zawarł informację, iż wskazany we wniosku przejmujący gospodarstwo rolne nie posiada wymaganych przez ww. rozporządzenie kwalifikacji zawodowych.

Po przedstawieniu przez skarżącego zaświadczenia wydanego M. M. przez Uniwersytet W. w O. wraz z opinią prawną sporządzoną przez r. pr. R. J. na okoliczność, że wskazany we wniosku przejmujący gospodarstwo rolne posiada kwalifikacje zawodowe wymagane rozporządzeniem, Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w W. M. informacją z dnia [...] kwietnia 2011 r. poinformował skarżącego, iż wskazany we wniosku o przyznanie renty strukturalnej przejmujący gospodarstwo rolne M. M. posiada wymagane przez rozporządzenie kwalifikacje zawodowe.

W dniu [...] maja 2011 r. skarżący przekazał gospodarstwo rolne M. M., o czym poinformował Kierownika Biura Powałowego ARMiR w W. M. w dniu [...] września 2011 r., składając jednocześnie oświadczenie o zaprzestaniu prowadzenia działalności rolniczej.

Organ I instancji, po uzyskaniu informacji z Departamentu Działań Społecznych i Środowiskowych ARiMR, iż ukończone przez pana M. M. studia podyplomowe w zakresie "[...]" nie są studiami podyplomowymi związanymi z rolnictwem, informacją z dnia [...] sierpnia 2011 r., poinformował skarżącego, iż przejmujący gospodarstwo rolne – M. M., nie posiada wymaganych kwalifikacji zawodowych dla przyjęcia gospodarstwa rolnego, w zamian za rentę strukturalną.

Powyższe okoliczności stanowiły przyczynę odmowy przyznania skarżącemu renty strukturalnej.

Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor P. Oddziału ARMiR w Ł. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu I Instancji. Organ wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na przyjęcie, że studia podyplomowe "[...]" nie są studiami w zakresie związanym z rolnictwem, których program obejmowałby zagadnienie – organizacja lub technologia produkcji rolniczej lub inne, o których mowa w załączniku do rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych. Zaznaczył, że przedłożone przez skarżącego zaświadczenie nie jest dokumentem wskazanym w załączniku do rozporządzenia potwierdzającym posiadanie kwalifikacji zawodowych przydatnych do prowadzenia działalności rolniczej. Skoro przyjmujący posiada wykształcenie wyższe inne niż rolnicze, aby spełniał przesłankę kwalifikacji zawodowych musiałby wykazać 3 letni staż pracy w rolnictwie, jednakże takiego stażu przejmujący nie posiada.

Odnosząc się do informacji z dnia [...] kwietnia 2011 r., w której organ poinformował skarżącego, że przyjmujący posiada wymagane kwalifikacje zawodowe, organ odwoławczy stwierdził, że nie mogła mieć ona wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy. Obowiązujące przepisy nie pozwalają na zmianę postanowienia, o którym mowa w § 19b rozporządzenia MRiRW, zaś uprawnienie do otrzymania renty przyznaje się w drodze decyzji, a nie postanowienia.

WSA w B., uwzględniając skargę, wskazał, że w okoliczności sprawy nie może budzić wątpliwości, iż skarżący dokonując przekazania gospodarstwa rolnego w dniu [...] maja 2011 r., działał w przeświadczeniu, potwierdzonym urzędową informacją z dnia [...] kwietnia 2011 r., iż M. M. posiada wymagane przepisami prawa kwalifikacje zawodowe, a w konsekwencji, że po spełnieniu dodatkowych warunków (poinformowania organu we właściwym terminie oraz złożeniu oświadczenia o zaprzestaniu prowadzenia działalności rolniczej) otrzyma rentę strukturalną. Podejmując zatem czynność prawną przekazania gospodarstwa rolnego, A. M. działał w uzasadnionym przekonaniu, że organy administracji publicznej, wywiążą się ze złożonej "obietnicy" i przyznają mu rentę strukturalną, jednak organy obu instancji odmawiając przyznania skarżącemu renty strukturalnej, wycofały się z udzielonej informacji, stwierdzając, że przejmujący nie posiada wymaganych kwalifikacji zawodowych.

W ocenie Sądu błędny jest pogląd Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARMiR w Ł., że przepisy nie pozwalały na zmianę postanowienia, o którym mowa w § 19b ust. 1 rozporządzenia MRiRW. Z treści § 19b ust. 2 rozporządzenia wynika, że na wydane postanowienie nie przysługuje zażalenie, ale możliwe jest jego zaskarżenie na podstawie art. 77 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej k.p.a.) w razie zmiany okoliczności sprawy.

WSA wskazał, że stanowisko organów obu instancji stoi w sprzeczności z czynnościami podejmowanymi przez organy. Wydana w dniu [...] kwietnia 2011 r. "Informacja o możliwości przekazania gospodarstwa rolnego przejmującemu podanemu we wniosku o przyznanie renty strukturalnej" była zmianą postanowienia z dnia [...] grudnia 2010 r., co znajduje odzwierciedlenie w jej treści. Sąd zaznaczył, że z § 19b ust. 3 rozporządzenia MRiRW wynika, że informacja o posiadaniu odpowiednich kwalifikacji zawodowych przez przejmującego jest koniecznym elementem postanowienia z § 19b ust. 1 rozporządzenia, a zatem każdą jej zmianę, należy traktować jako zmianę samego postanowienia. Tym samym za zasadne uznano zarzuty naruszenia art. 77 § 2 k.p.a. w zw. z § 19b rozporządzenia MRiRW.

W świetle powyższych rozważań Sąd uznał za zasadne zarzuty dotyczące naruszenia przez organy administracji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) w powiązaniu z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Skoro skarżący, przekazując gospodarstwo rolne działał w uzasadnionym przekonaniu potwierdzonym postanowieniem organu administracji, że po przeniesieniu własności gospodarstwa i zaprzestaniu działalności rolniczej przyznana mu zostanie renta strukturalna, mógł zasadnie oczekiwać, że renta taka zostanie mu przyznana. Tym samym, późniejsza zmiana stanowiska organu w przedmiocie kompetencji zawodowych przejmującego, nie może wywoływać negatywnych konsekwencji w sferze prawnej skarżącego.

Sąd uznał zarzut dotyczący braku podstaw do zakwestionowania wydanego przez Uniwersytet W. w O. zaświadczenia w przedmiocie kwalifikacji zawodowych za niezasadny. W ocenie WSA ukończone przez przejmującego studia podyplomowe, pod rządami rozporządzenia MRiRW, nie mogą stanowić potwierdzenia posiadania kwalifikacji zawodowych przydatnych do prowadzenia działalności rolniczej. Konkludując, Sąd stwierdził, że organy, pomimo, iż dwukrotnie zmieniały stanowisko w tym zakresie, ostatecznie zasadnie przyjęły, że przejmujący – M. M., nie posiadał wymaganych kwalifikacji zawodowych przydatnych do prowadzenia działalności rolniczej. Tym niemniej, zważywszy na fakt, iż organy w drodze administracyjnej poinformowały skarżącego, że przejmujący M. M. posiada wymagane przepisami prawa kwalifikacje zawodowe, zaś skarżący w dacie przekazania gospodarstwa rolnego, działał w usprawiedliwionym przeświadczeniu spełnienia wszystkich wymogów dla przyznania renty strukturalnej, należało przyjąć, że brak było podstaw do odmowy przyznania renty, z powodu braku wymaganych kwalifikacji zawodowych przejmującego. Takie postępowanie organów niewątpliwie naruszało zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego.

Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez niepełne, niejasne i nie dość precyzyjne uzasadnienie wyroku, zwłaszcza odnoszące się do wskazań sądu do dalszego postępowania;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie § 4 i § 7 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia MRiRW poprzez uznanie, że ekspektatywy przyznania renty strukturalnej powoduje, że możliwe jest przyznanie renty strukturalnej, pomimo niewypełnienia przez beneficjenta określonych rozporządzeniem warunków.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach, więc podlega oddaleniu.

Istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy możliwe jest przyznanie renty strukturalnej rolnikowi, który przekazał gospodarstwo osobie nieposadającej kwalifikacji do jego przejęcia, będąc w błędnym przekonaniu, wywołanym przez organ, że przejmujący posiada odpowiednie kwalifikacje.

Co do zasady, gdy w skardze kasacyjnej zarzucane jest zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania, należy rozpocząć ich rozpoznanie od kontroli wyroku pod względem zgodności z przepisami postępowania, jednak w rozpoznawanej sprawie należy uczynić odwrotnie. Zarzucane naruszenie przepisów postępowania (art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a.) może bowiem wynikać z niewłaściwego ustalenia treści prawa materialnego.

Wobec tego należy stwierdzić, że tło sprawy stanowią przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania “Renty Strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 109, poz. 750 ze zm.), z którego wynika procedura przyznawania rent strukturalnych.

Pierwszym krokiem do uzyskania renty strukturalnej jest otrzymanie przez rolnika postanowienia o spełnieniu wstępnych warunków przyznania renty, stosownie do § 19b ust. 1 rozporządzenia. Następnie – w terminie 9 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia o spełnieniu wstępnych warunków – wnioskodawca powinien przekazać gospodarstwo rolne oraz zaprzestać prowadzenia działalności rolniczej. Po poinformowaniu organu o przekazaniu gospodarstwa rolnego i zaprzestaniu działalności rolniczej organ wydaje decyzję o przyznaniu renty.

W postanowieniu o spełnianiu wstępnych warunków wymieniony jest następca prawny rolnika (przejmujący) oraz rozstrzyga się, czy posiada on kwalifikacje zawodowe wymagane przez rozporządzenie MRiRW. Wskutek wydania postanowienia, w którym stwierdzono spełnianie wymagań w odniesieniu do przekazującego oraz posiadanie kwalifikacji zawodowych przez przejmującego grunty rolnik nabywa ekspektatywę wydania decyzji przyznającej rentę strukturalną, jeżeli w przewidzianym prawem terminie przekaże grunty.

Jak prawidłowo uznał Sąd I instancji z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.) wynika obowiązek organów orzekania w zgodzie z "obietnicami" udzielonymi stronie postępowania.

Skoro więc A. M. został poinformowany postanowieniem z [...] grudnia 2010 r. o tym, że spełnia on warunki niezbędne do uzyskania renty strukturalnej, a pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. został poinformowany, że "wskazany we wniosku o przyznanie renty strukturalnej przejmujący gospodarstwo rolne M. M. posiada wymagane przez w/w rozporządzenie kwalifikacje zawodowe" i – działając w uzasadnionym przekonaniu o prawidłowości tego stwierdzenia – przekazał gospodarstwo rolne M. M. dnia [...] maja 2011 r. (por. k. 100 akt administracyjnych), to niezależnie od prawidłowości informacji z [...] kwietnia 2011 r., organ zobowiązany był, zgodnie z zasadami wynikającym z art. 2 Konstytucji i art. 8 k.p.a., działać tak, aby zmiana stanowiska organu w kwestii kwalifikacji przejmującego nie wywołała negatywnych konsekwencji po stronie skarżącego. Wobec tego zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się być nieuzasadniony.

Podkreślić przy tym należy, że formułując oparty na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) zarzut naruszenia § 4 i § 7 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia MRiRW, kasator nawet nie nawiązał do określonych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a przesłanek i nie wskazał, czy zarzuca Sądowi I instancji błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie tych przepisów. Natomiast w lakonicznym, by nie rzec szczątkowym, uzasadnieniu skargi kasacyjnej ograniczył się wyłącznie do przytoczenia treści § 4 oraz § 7 rozporządzenia (łącznie z treścią ust. 2 § 7, który nawet nie został powołany w petitum skargi kasacyjnej), bez jakiegokolwiek komentarza i bez jasnego wskazania, na czym, jego zdaniem, miało polegać naruszenie przez Sąd tych przepisów.

W związku z tym należy przypomnieć, że stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a więc w tych granicach, jakie sama strona wnosząca ten środek odwoławczy nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Jak już wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny, wyrażona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują całkowicie zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie może ani "zgadywać", ani też "dopowiadać" za kasatora, jakie ew. zarzuty (wady wyroku) mógł on mieć na myśli tak, a nie inaczej formułując zarzuty w ramach określonych podstaw kasacyjnych.

Z powyższych względów, sformułowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. § 4 i § 7 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia MRiRW, należało uznać za całkowicie nieuzasadniony.

Przechodząc do rozpoznania sformułowanego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez niepełne, niejasne i nie dość precyzyjne uzasadnienie wyroku, zwłaszcza odnoszące się do wskazań sądu do dalszego postępowania, w pierwszym rzędzie należy przypomnieć, że stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut taki może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w powyższym przepisie. Z kolei, stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, do którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Tak więc, wbrew stwierdzeniu autora skargi kasacyjnej, z art. 153 p.p.s.a. wcale nie wynika, że "uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego i podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie" (vide str. 3 u góry skargi kasacyjnej), gdyż o tym stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a., a nie art. 153 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie należy stwierdzić, że uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymagane przez art. 141 § 4 p.p.s.a. – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej uzasadnienie jest wystarczająco jasne, zawiera też jasne wskazania co do dalszego postępowania, na które składa się całe uzasadnienie, a nie tylko przytoczone przez organ w skardze kasacyjnej stwierdzenie, że "organ uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię obowiązujących przepisów, w tym rangi konstytucyjnej, z uwzględnieniem specyficznej sytuacji procesowej, jak zaistniała w niniejszym postępowaniu". Wobec tego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania, również należało uznać za nieusprawiedliwione.

Pobocznie należy też zauważyć, że w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie tylko nie wykazano, że w ogóle doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a., ale też że owo naruszenie mogło mieć (choćby hipotetycznie) jakikolwiek wpływ na wynik sprawy – co jest nieodzowne, aby oparty na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) zarzut mógł okazać się skuteczny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego też, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.