III SA/Kr 660/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] Prezydenta Miasta działając na podstawie art. 3, art. 4, art. 5, art. 8, art. 14, art. 23, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2011 r. Nr 298, poz. 1769) odmówił B. W. przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłków rodzinnych na okres zasiłkowy od 1 listopada 2012 r. do 31 października 2013 r. na dzieci: K. W. i A. W.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji powołał obowiązujące przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz podniósł, że w toku postępowania ustalono, że dochód rodziny skarżącej uzyskany w 2011 r. w przeliczeniu na osobę wynosi 737,36 zł miesięcznie, co stanowi kwotę powyżej kryterium dochodowego uprawniającego (539 zł) do przyznania świadczeń oraz przekracza wysokość tego kryterium powiększony o kwotę równą najniższemu zasiłkowi rodzinnemu (616 zł).

W odwołaniu B. W. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i przyznania jej zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na dzieci K. i A. Zarzuciła, że organ wliczył do dochodu rodziny kwotę 816,32 zł, którą uzyskała jednorazowo za staż odbyty w miesiącu styczniu 2013 r. Zdaniem skarżącej powyższa kwota powinna być zaliczona przez urząd do dochodów utraconych. Nadto skarżąca podniosła, że w 2009 r. straciła pracę i nie pracuje do chwili obecnej, (z wyjątkiem 4-miesięcznego stażu) natomiast jej mąż stracił pracę w 2011 r. z nową podjął dopiero w lipcu 2012 r., co powoduje, że utrzymanie rodziny było w tamtym okresie bardzo trudne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 11 marca 2013 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. W. działając na podstawie art. 3, art. 4, art. 5, art. 8, art. 14, art. 23, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy przypomniał, że warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń regulują przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych i przytoczył treść art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 1 i 3 oraz art. 3 pkt 1 lit.c i pkt 2a powołanej ustawy.

Wskazano, że w przypadku rodziny skarżącej miesięczna kwota dochodu uprawniająca do otrzymania wnioskowanych świadczeń wynosi 2 464 zł. Podkreślono, że organ I instancji słusznie wskazał jako dochód utracony, dochód B. W. z tytułu utraty zatrudnienia w łącznej kwocie 30 854,65 zł. Zatem dochód rodziny skarżącej, po odliczeniu dochodu utraconego wyniósł w 2011 r. kwotę 1664,50 zł.

Organ odwoławczy wskazał również, że mając na uwadze art. 3 ust. 24 ustawy, organ I instancji słusznie uwzględnił uzyskany przez skarżącą dochód w wysokości 816,32 zł oraz uzyskany przez jej męża dochód w kwocie 1 994,39.

Dokonując stosownych obliczeń stwierdzono, że miesięczny dochód czteroosobowej rodziny skarżącej w 2011 r. to kwota 2 949,42 zł. Zatem miesięczny dochód na osobę w rodzinie stanowiła kwota w wysokości 737,36 zł. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że organ I instancji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie, gdyż prawidłowo wyliczył dochód rodziny skarżącej i wskazał na okoliczności, które stanowiły postawę do odmowy przyznania żądanego świadczenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. W., ponownie zarzuciła, że nie otrzymała wyjaśnień dlaczego do dochodu jej rodziny jest wliczone stypendium w kwocie 816,32 zł za staż odbyty w GUP. Podniosła, że jest to dla niej niezrozumiałe, gdyż w jej przypadku był to jedynie krótkotrwały zarobek trwający od 11 września 2012 r. do 31 stycznia 2013 r., a staż ten miał na celu pomoc w znalezieniu pracy, jak i nowych umiejętności dlatego według skarżącej kwota ta powinna być zaliczona przez Urząd do dochodów utraconych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) dalej jako p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

W wyniku przeprowadzonej kontroli pod względem zgodności z prawem Sąd stwierdził, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a wobec tego skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie wymagającą rozstrzygnięcia jest to, czy dochód osiągnięty przez skarżącą w październiku 2012 r. w kwocie 816,32 zł powinien zostać zaliczony przez organy do dochodów utraconych jak tego chce skarżąca, czy też do dochodów uzyskanych, jak to uczyniły organy. W konsekwencji również ustalenie, czy organy prawidłowo odmówiły B. W. przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłków rodzinnych na okres zasiłkowy od 1 listopada 2012 r. do 31 października 2013 r. na dzieci: K. i A. W., zgodnie z przepisami ustawy z dnia z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.).

W myśl art. 4 powołanej ustawy zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka i przyznawany jest m. in. rodzicom lub jednemu z rodziców. Podkreślić należy, że ustawa o świadczeniach rodzinnych ustanawia ścisłe kryteria przyznawania zasiłku rodzinnego, które uzależnione są od dochodu wnioskodawcy. W art. 5 ust. 1 powołanej ustawy w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji postanowiono, że zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 539 zł (§ 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2012 r. poz. 959). W art. 5 ust. 3 ustawa dopuszcza możliwość przyznania zasiłku rodzinnego osobom o dochodach przekraczających wskazane kryterium dochodowe. Zgodnie z przywołanym przepisem w przypadku, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu (tj. 77,00 zł) przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje.

Wyjaśnienia także wymaga pojęcie dochodu w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, który określony został ww. ustawie bardzo szeroko. Są nim bowiem przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne (art. 3 pkt 1 lit. a ustawy) a także deklarowany w oświadczeniu dochód z działalności polegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, pomniejszony o należny zryczałtowany podatek dochodowy i składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne. W definicji dochodu mieszczą się także inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, wymienione w art. 3 pkt 1 lit. c cytowanej ustawy.

Zgodnie z art. 3 ust. 23 ustawy, za utratę dochodu uznaje się utratę dochodu spowodowaną: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego, f) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej.

Natomiast zgodnie z ust. 24 uzyskanie dochodu oznacza uzyskanie dochodu spowodowane: a) zakończeniem urlopu wychowawczego, b) uzyskaniem prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, d) uzyskaniem zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego, f) rozpoczęciem pozarolniczej działalności gospodarczej.

W art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazano, że dochód rodziny stanowi suma dochodów członków rodziny. Natomiast (ust. 2a) dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b.

W art. 5 ust. 4 ustawodawca wskazał, że przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego, natomiast w ust. 4a ustawy wskazano, że w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, ustalając dochód członka rodziny, osoby uczącej się lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, uzyskany w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych.

Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 4b ustawy, w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych.

Podkreślić należy, że art. 6 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do działania na podstawie prawa. Statuuje zatem zasadę praworządności. Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje po pierwsze ustalenie przez organ swojej zdolności do prowadzenia postepowania w danej sprawie, po drugie zastosowanie przepisów prawa materialnego i procesowego.

Stosowanie prawa złożone jest z kilku etapów: 1) ustalenia jaka norma prawna obowiązuje, 2) uznania za udowodniony fakt na podstawie określonych dowodów, 3) subsumpcji faktu uznanego za udowodniony pod stosowną normę prawną, 4) ustalenia wiążącej kwalifikacji faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy prawnej.

W realiach tej sprawy niespornym jest, że skarżąca pobrała stypendium - staż za wrzesień 2012 r. w kwocie 567,40 zł oraz za październik 2012 r. w kwocie 816,32 zł. Przy czym kwotę 816,32 zł organ I instancji uznał za dochód uzyskany i dodał go do ustalonego uprzednio miesięcznego dochodu rodziny skarżącej (138,71 zł) oraz dochodu jej męża w kwocie 1994,39 zł co dało kwotę 2 949,42 zł, czyli 737,36 zł w przeliczeniu na jednego członka rodziny.

Nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie organy ograniczyły się jedynie do zacytowania niektórych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zarówno organ I instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przedstawiły swojego rozumowania w tym wykładni przepisów, a co najważniejsze prawnych konsekwencji uznanych za udowodnionych faktów na podstawie konkretnej normy, wynikających z określonych przepisów ustawy. Organy nie tylko nie przytoczyły wszystkich przepisów, ale i nie wyjaśniły dlaczego uzyskany przez skarżącą "dochód w stosunku do 2011 r." w wysokości 816.32 zł powinien być zaliczony do dochodu rodziny skarżącej, podobnie jak dochód jej męża w wysokości 1994,39 zł. Nie wiadomo też z jakich powodów organy nie uwzględniły kwoty 567,40 zł uzyskanej przez skarżącą w tym samym roku co powyżej wymienione dochody rodziny skarżącej.

Należy zwrócić uwagę, że w odwołaniu skarżąca domagała się zaliczenia spornego dochodu w kwocie 816,32 zł jako dochodu utraconego, wywodząc, że staż miała przyznany tylko na cztery miesiące, a poza tym okresem nie pracowała, gdyż od 2009 r., odkąd straciła pracę pozostawała bez pracy. Pomimo jednoznacznego żądania skarżącej o zaliczenie spornego dochodu jako dochodu utraconego, organ odwoławczy nie ustosunkował się do tego żądania, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że organ pierwszej instancji słusznie uwzględnił uzyskany przez skarżącą dochód w kwocie 816,32 zł. Organ ten w żaden sposób też nie wytłumaczył skarżącej dlaczego uznał przedmiotowy dochód skarżącej za dochód uzyskany, a odmówił jej uznania tego dochodu za dochód utracony.

Tymczasem w uzasadnieniu każdego władczego rozstrzygnięcia organu powinny być zawarte motywy jego działania, tj. kontekst faktyczny i prawny. Wynika to bezpośrednio z treści art. 107 [pic] 3 k.p.a., gdzie jest mowa o niezbędnych elementach uzasadnienia decyzji – faktycznym i prawnym. Nie jest więc wystarczające w ocenie sądu ograniczenie się jedynie do przytoczenia treści niektórych przepisów i wskazania końcowego wyniku ustaleń dochodu rodziny skarżącej, nawet wskazując poszczególne jego elementy bez powiązania tego z konkretna treścią określonego przepisu, który pozwoliłby uznać dany element za składnik dochodu rodziny skarżącej w rozumieniu ustawy. Sąd sprawując sądową kontrole prawa nie może domyślać się pewnych działań organu, ani tym bardziej sam kwalifikować elementów stanu faktycznego pod określone przepisy, gdyż uprawniony jest jedynie do kontroli działań administracji publicznej, a nie do orzekania merytorycznego.

Podkreślić należy, że ustawa o świadczeniach rodzinnych, przyznająca uprawnienia osobom i rodzinom zmuszonym z uwagi na sytuację materialną i rodzinną do korzystania z pomocy Państwa – nie należy do aktów prawnych prostych i czytelnych. Ustawa ta była wielokrotnie nowelizowana i poddawana kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Wymaga ona nie tylko starannego stosowania ale także wyjaśnienia treści niektórych definicji w sposób, który umożliwia wnioskodawcy zrozumienie jej uregulowań. Brak zrozumienia przepisów stosowanych w rozstrzyganej sprawie jest wyraźny, skoro skarżąca od początku domaga się zaliczenia spornego dochodu do dochodów utraconych a w konsekwencji sprzeciwia się zaliczenia spornej kwoty do miesięcznego dochodu rodziny, który łącznie wyniósł 2949,42 zł (138,71 zł +816,32 zł+1994,39 zł), co w przeliczeniu na jedna osobę w rodzinie daje kwotę 737,36 zł.

Obowiązkiem organów obu instancji było należyte odniesienie się do tej kwestii. W szczególności organ odwoławczy miał obowiązek ustosunkować się do żądań skarżącej wskazanych w odwołaniu. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się w jakikolwiek sposób do tej kwestii w uzasadnieniu swoich decyzji. Organ nawet nie wyjaśnił skarżącej pojęcia dochód utracony czy uzyskany w myśl przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Ze wskazanych względów należy uznać, że organy obu instancji naruszyły nie tylko wspomniane przepisy prawa materialnego, a także przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., gdyż nie rozważyły należycie opisanej wyżej, istotnej dla sprawy okoliczności. W świetle bowiem tych przepisów postępowania na organach administracji ciąży obowiązek wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy oraz wyczerpującego wyjaśnienie wszystkich motywów podjętego przez te organy rozstrzygnięcia.

Mając na względzie powyższe uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych wykazała bowiem, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem nie mogą one pozostać w obrocie prawnym. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.