II SA/Ol 932/13

Uzasadnienie

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławczego utrzymało w mocy decyzję z dnia "[...]" Burmistrza Miasta o cofnięciu spółce A (dalej zwanej Spółką) zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, zawierających do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, to jest w i., przy ul. ‘[...]" (dalej zwanego lokalem Spółki). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana po uprzednim uchyleniu przez Kolegium poprzedniego rozstrzygnięcia tego organu w przedmiocie cofnięcia Spółce zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w tym lokalu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przyjął, że stosownie do zaleceń wynikających z decyzji kasacyjnej, organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy w sprawie i prawidłowo ustalił, że w niniejszej sprawie spełniona została przesłanka, wynikająca z art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, do cofnięcia Spółce wymienionego zezwolenia.

Po rozpoznaniu skargi Spółki, wyrokiem z dnia 13 listopada 2012r., sygn. akt II SA/Ol 1197/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu tego wyroku stwierdził zaś, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem procedury, to jest art. 7 i 77 k.p.a. - poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, a także art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez brak prawidłowego uzasadnienia faktycznego decyzji, pozwalającego na stwierdzenie prawidłowości motywów rozstrzygnięcia. Podkreślił, że w świetle art. art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, organ może cofnąć przedsiębiorcy udzielone mu wcześniej zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych wyłącznie w sytuacji, gdy zostaną spełnione łącznie wszystkie przesłanki w nim wymienione, tj.: określone w tym przepisie zachowania muszą się powtarzać co najmniej dwukrotnie w ciągu 6 miesięcy, zakłócanie porządku publicznego musi zajść w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy, a także musi być związane ze sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży. Dodał, że podstawa do cofnięcia zezwolenia przy zaistnieniu powyższych przesłanek powstaje wyłącznie wtedy, gdy przedsiębiorca prowadzący dany punkt sprzedaży napojów alkoholowych nie powiadamia organów powołanych do ochrony porządku publicznego o wskazanych wyżej zakłóceniach. Skonstatował więc, że zebrany w sprawie materiał dowodowy powinien jednoznacznie i prawidłowo wskazywać, iż co najmniej w dwóch przypadkach, w okresie 6 miesięcy, doszło do zakłócenia porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt, a osobą powiadamiającą o tych naruszeniach nie był przedsiębiorca posiadający zezwolenie. W ocenie Sądu, organy obu instancji uznały, że w sprawie zaistniały wszystkie przesłanki z art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Wskazał przy tym na liczne nieścisłości w materiale dowodowym, do których w żaden sposób nie odniósł się organ odwoławczy. Uznał, że stwierdzenie istnienia, bądź nie, związku przyczynowego pomiędzy sprzedażą napojów alkoholowych w lokalu Spółki a dwukrotnym – w okresie 6 miesięcy - zakłócaniem porządku publicznego, będzie możliwe do oceny po dokonaniu wskazanych przez Sąd ustaleń. Jednocześnie ocenił, że nie ma przesłanek do uchylenia decyzji organu I instancji, gdyż wyjaśnienie i ustalenie okoliczności, na które Sąd zwrócił uwagę w swoim orzeczeniu, pozwoli organowi odwoławczemu na wydanie prawidłowej decyzji w tej sprawie. Przyjął bowiem, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy może być dokonany przez organ II instancji.

Decyzją z dnia "[...]", "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze– powołując art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję organu I instancji z dnia ‘[...]" o cofnięciu Spółce zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, to jest lokalu Spółki. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że część faktów przywołanych przez organ I instancji i będących podstawą do podjęcia zaskarżonej decyzji została potwierdzona w treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 listopada 2012r., sygn. akt II SA/Ol 1197/12. Uznał jednak, że zakres niezbędnego uzupełnienia dowodów przekracza granice postępowania dozwolonego organowi odwoławczemu w myśl art. 136 k.p.a. Powołując stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu powołanego wyroku, sformułował wskazówki dla organu I instancji dotyczące okoliczności, które należy ustalić w toku postępowania dowodowego.

Skargę na powyższą decyzję do tutejszego Sądu wniósł Prokurator Rejonowy, żądając jej uchylenia w całości z powodu rażącego naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 153 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie się do zasady związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 listopada 2012r., sygn. akt II SA/Ol 1197/12;

- art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 k.p.a., poprzez naruszenie obowiązku wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie i niezasadne skorzystanie z uprawnień kontrolnych bez wskazania, jakie uchybienia w postępowaniu dowodowym organu I instancji uniemożliwiły organowi odwoławczemu wydanie decyzji merytorycznej;

- art. 107 § 3 w zw. z art. 9 i art. 11 k.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w szczególności przez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek uchylenia decyzji organu I instancji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., oraz przyczyn odstąpienia od możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, że niezbędny do przeprowadzenia zakres postępowania dowodowego w niniejszej sprawie wykracza poza uprawnienia organu odwoławczego wynikające z art. 136 k.p.a. Dodało, że brak istotnych dla rozstrzygnięcia dowodów, których nie przeprowadził organ I instancji, w tym dowodu z oględzin – narusza przepisy o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na treść podjętej przez ten organ decyzji. Podkreśliło, że wbrew zarzutom strony skarżącej, z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 listopada 2012r., sygn. akt II SA/Ol 1197/12, nie wynika, że konieczność zebrania dodatkowych dowodów oraz ich ocena spoczywa wyłącznie na organie odwoławczym. Podniosło, że w tym zakresie organ odwoławczy musi kierować się własną oceną sprawy i uwzględnić, że nadużycie art. 136 k.p.a. może doprowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Zauważyło bowiem, że strona ma prawo do tego, aby ocena już zebranych dowodów oraz dowodów dodatkowych, takich jak np. dowód z oględzin, była poddana dwóm różnym organom a nie wyczerpała się już na etapie odwoławczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, w której przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", "[...]", o uchyleniu decyzji Burmistrza Miasta z dnia "[...]" w sprawie cofnięcia Spółce zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, zawierających do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, to jest lokalu Spółki – i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Podkreślenia wymaga bowiem, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 listopada 2012r., sygn. akt II SA/Ol 1197/12, mocą którego, uchylono poprzednią decyzję organu odwoławczego wydaną w tej sprawie o utrzymaniu w mocy oznaczonej powyżej decyzji organu I instancji. W tych okolicznościach, stosownie do art. 153 p.p.s.a., organ odwoławczy zobowiązany był do uwzględnienia przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w powołanym orzeczeniu sądu. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, organ odwoławczy nie wywiązał się z tego obowiązku, czym naruszył art. 153 p.p.s.a.

Zauważyć przede wszystkim należy, że w powołanym wyroku tutejszego Sądu dokonano już oceny, który z organów właściwych do rozpatrywania sprawy ma przeprowadzić konieczne do wyjaśnienia sprawy postępowanie dowodowe. Jak wynika bowiem z uzasadnienia tego wyroku (s. 13), Sąd uznał wówczas, że "należało uchylić wyłącznie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (...). Nie było przesłanek do uchylenia decyzji organu I instancji, bowiem wyjaśnienie i ustalenie powyższych okoliczności, pozwoli organowi II instancji na wydanie prawidłowych decyzji w tych sprawach. Konieczny bowiem do wyjaśnienia zakres spraw może być dokonany przez organ II instancji". Wbrew zatem twierdzeniom organu odwoławczego, sformułowanym w odpowiedzi na skargę, tutejszy Sąd nie pozostawił temu organowi swobody w ocenie, której instancji organ ma podjąć stosowne czynności dowodowe w celu wyjaśnienia okoliczności uznanych przez sąd za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Czynności te, jak wynika z uzasadnienia wyroku, miał podjąć organ odwoławczy, a podstawa prawna do takiego działania wynika z art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 267 – dalej jako k.p.a.). W tych okolicznościach za niedopuszczalne należy uznać skorzystanie przez organ odwoławczy z uprawnień kasacyjnych, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Dodać przy tym należy, że po wydaniu wyroku z dnia 13 listopada 2012r. nie zaistniały żadne okoliczności, które uprawniałaby organ odwoławczy do odstąpienia od sformułowanej w art. 153 p.p.s.a. zasady związania organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu. W niniejszej sprawie nie doszło bowiem do zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także do wzruszenia wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 1197/12.

Za nieuprawnione należy natomiast uznać obawy organu odwoławczego co do możliwości naruszenia przy wykonaniu tego wyroku (co związane byłoby z ewentualnym nadużyciem art. 136 k.p.a.) zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jak słusznie bowiem podnosi Z. Kmieciak (Postępowanie wstępne i wyjaśniające przed organem drugiej instancji, (w:) Odwołania w postępowaniu administracyjnym, Oficyna 2011, Lex-el), "dwuinstancyjność postępowania administracyjnego nie jest celem samym w sobie. Stanowi ona raczej rodzaj systemowej gwarancji poszanowania jego rzetelności, podporządkowanej w ostatecznym rachunku idei prawidłowego załatwienia sprawy w sposób najmniej uciążliwy dla strony i bez uzasadnionej zwłoki. Znaczenie zawartego w przepisach art. 136 k.p.a. słowa "dodatkowe" trzeba zaś oceniać mając na uwadze konkretny stan faktyczny i prawny oraz skalę potencjalnych czynności wyjaśniających. Nawet w sytuacji ewidentnych zaniedbań organu I instancji, kwalifikowanych jako brak rozpoznania sprawy, błąd ten można naprawić w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uzupełnienie dowodów i materiału dowodowego w sprawie sprowadzałoby się do prostych, niewymagających większego wysiłku działań organu odwoławczego, a okoliczności sprawy wskazywałyby na zasadność odwołania. Za wnioskiem tym zdaje się przemawiać redakcja przepisu art. 138 § 2 k.p.a., w którym użyto zwrotu "organ odwoławczy może uchylić", a nie "organ odwoławczy uchyli". Formułując w ten sposób upoważnienie do podjęcia decyzji kasacyjnej, przyznano organowi odwoławczemu określoną swobodę w wyborze trybu działania. Natomiast, ryzyko utraty przez stronę jednej instancji administracyjnej w razie wydania decyzji merytoryczno-reformatoryjnej łagodzi obecnie perspektywa skorzystania przez nią z prawa do wyczerpania dwóch instancji w postępowaniu sądowoadministracyjnym".

Nie sposób także nie dostrzec, że uprawnienia orzecznicze organu odwoławczego, określone w art. 138 k.p.a., przesądzają o tym, że organ odwoławczy powinien dążyć do ostatecznego i definitywnego załatwienia sprawy na forum administracyjnym. W tej sytuacji uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji winno być wyjątkiem, a organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien wskazać przyczyny nieskorzystania z uprawnienia do uzupełnienia materiału dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 14 stycznia 2010r., sygn. akt II OSK 66/09 oraz wyrok WSA w Warszawie z 22 stycznia 2013r., sygn. akt I SA/Wa 1547/12, dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Za niewystarczające w tym zakresie uznać jednak należy gołosłowne powołanie się przez organ odwoławczy, tak jak w niniejszej sprawie, że "zakres niezbędnego uzupełnienia dowodów przekracza granice postępowania dozwolonego organowi odwoławczemu w myśl art. 136 k.p.a." Takie działanie organu odwoławczego zasadnym czyni zatem sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 9 i art. 11 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 p.p.s.a.