VII SA/Wa 1400/13

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. l.dz. [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu odwołania S. Sp. z o. o. reprezentowanej przez P. G. z dnia [...] września 2012 r. od decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr: [...], znak: [...], nakazującej S.Sp. z o. o. doprowadzenie zabytku - założenia urbanistycznego ul. C. - do jak najlepszego stanu poprzez zdemontowanie podświetlanego nośnika reklamowego wraz z elementami oświetlenia, znajdującego się na zachodniej ścianie budynku przy ul. C. w W. oraz zamurowanie otworów w ścianie, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna - działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2003, Nr 162, poz. 1568 ze zmianami) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Postępowanie administracyjne miało następujący przebieg.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] października 2011 r., l.dz. [...], uchylił decyzję nr [...],[...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2011 r., nakazującą S. Sp. z o. o. doprowadzenie zabytku - założenia urbanistycznego ul. C. - do jak najlepszego stanu poprzez zdemontowanie podświetlanego nośnika reklamowego znajdującego się na zachodniej ścianie budynku przy ul. C.w W. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Następnie organ ochrony zabytków pierwszej instancji wydał decyzję nr [...], z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...], nakazującą S. Sp. z o. o. doprowadzenie zabytku - założenia urbanistycznego ul. C. - do jak najlepszego stanu poprzez zdemontowanie podświetlanego nośnika reklamowego znajdującego się na zachodniej ścianie budynku przy ul. C. w W. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

Od powyższej decyzji wniosła odwołanie S. Sp. z o. o. reprezentowana przez radcę prawnego P. G.. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., l.dz. [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżona decyzja [...] Konserwatora Zabytków, doręczona została samej stronie, nie zaś mającemu prawo do jej reprezentacji pełnomocnikowi, a zatem w sprawie doszło do naruszenia art. 40 § 2 w związku z art. 109 § 1 oraz art. 32 k.p.a. W konsekwencji zaniechania przez organ konserwatorski pierwszej instancji doręczenia decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r., ustanowionemu w postępowaniu administracyjnym pełnomocnikowi strony, doszło do pominięcia tej strony w postępowaniu. Znaczenia prawnego nie ma przy tym fakt, iż zaskarżona decyzja została wysłana do samej spółki, skoro nie mogła ona korzystać z pomocy swego pełnomocnika, do czego była uprawniona w świetle powołanego wyżej art. 32 k.p.a. Ponadto [...] Konserwator Zabytków nie wyjaśnił wskazanych przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego okoliczności związanych z oceną wartości architektonicznych i urbanistycznych szczytowej ściany ww. kamienicy stanowiącej element wnętrza urbanistycznego ulicy C., w kontekście chronionego układu urbanistycznego tej ulicy, a tym samym nie określił w jaki sposób przedmiotowy nośnik wpływa na te wartości. Ponadto [...] Konserwator Zabytków powinien odnieść się do podnoszonych kwestii związanych z wyrażeniem przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w 2001 r., na gruncie obowiązującej wówczas ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, zgody na umieszczenie przedmiotowego nośnika reklamowego.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr: [...], znak: [...],[...] Konserwator Zabytków nakazał S. Sp. z o. o. doprowadzenie zabytku - założenia urbanistycznego ul. C. - do jak najlepszego stanu poprzez zdemontowanie podświetlanego nośnika reklamowego wraz z elementami oświetlenia, znajdującego się na zachodniej ścianie budynku przy ul. C. w W. oraz zamurowanie otworów w ścianie, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, która obowiązywała w momencie zamontowania przedmiotowej reklamy w 2001 roku, bez zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków nie wolno było zabytków przerabiać, odnawiać, rekonstruować, zabudowywać, odbudowywać, zdobić, uzupełniać, rozkopywać ani dokonywać żadnych zmian. Zgodnie art. 27 z ust. 3, przepis ust. 1 stosował się również do robót mogących przyczynić się do zeszpecenia otoczenia zabytku nieruchomego lub widoku na ten zabytek. A zatem montaż przedmiotowej reklamy wymagał pozwolenia organu konserwatorskiego. Pełnomocnik spółki S. Sp. z o. o. przedstawił kopię opinii "Lokalizacja nośnika reklamowego [...]&[...]6 m x 3 m C." ze zdjęciem zachodniej ściany budynku, pieczęcią Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków Województwa [...] z odręczną adnotacją "Nie wyrażam zastrzeżeń", nieczytelnym podpisem oraz datą [...] września 2001 r. Powołana opinia nie była pozwoleniem w rozumieniu ustawy o ochronie dóbr kultury oraz art. 107 § 1 k.p.a. ponieważ dokument ten nie zawiera składników decyzji administracyjnej. Ponadto [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z dnia [...] marca 2011 r., poinformował, że w jego archiwum brak pozwolenia na montaż przedmiotowej reklamy.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła S. Sp. z o.o., po którego rozpoznaniu zapadła opisania na wstępie zaskarżona decyzja.

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zakres właściwości rzeczowej organu ochrony zabytków w przedmiotowej sprawie wyznacza przedmiot ochrony konserwatorskiej, wynikający z treści decyzji Konserwatora [...] z dnia [...] lipca 1965 r., l.dz. [...], wpisującej do rejestru zabytków pod numerem [...], ulicą C. jako założenie urbanistyczne ze wzglądu na wartość zabytkową i historyczną. Ponadto kamienica przy ul. C. w W. została wpisana indywidualnie do rejestru zabytków pod numerem [...], decyzją z dnia [...] lutego 2005 r.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że kluczowe znaczenie ma ustalenie czy organ konserwatorski wyraził zgodę na montaż nośnika reklamowego. Skarżący utrzymuje, że otrzymał taką zgodę w formie odręcznego dopisku "Nie wyrażam zastrzeżeń" pod fotografią przedmiotowego nośnika reklamowego na zachodniej ściany budynku przy ul. C., pod którą widnieje napis "Lokalizacja nośnika reklamowego [...]&[...]6 m x 3 m C.", a ponadto pieczęć Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków Województwa [...], nieczytelny podpis oraz data [...] września 2001 r.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Zgodnie z powszechnie przyjmowanym, w orzecznictwie sądów administracyjnych, stanowiskiem zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby to pismo zawierało wszystkie elementy decyzji przewidziane w ww. przepisie. Pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 września 1981, sygn. akt SA 791/81, oraz w wyroku z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81). W świetle powyższych wywodów organ odwoławczy uznał, że niezbędnym elementem decyzji jest podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji w imieniu organu. Ujęcie decyzji administracyjnej jako oświadczenia woli czyni istotnym złożenie podpisu, bowiem dopiero po złożeniu podpisu na dokumencie oświadczenie woli zostaje wyrażone w formie pisemnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1991 r., SA/Lu 889/90). Podpis służy przede wszystkim do identyfikacji osoby go składającej oraz do ustalenia treści złożonego przez nią oświadczenia woli (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 559/12). Organ odwoławczy wskazał, że ww. pismo opatrzone datą [...] września 2001 r., nie zawiera imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji w imieniu organu. Nieczytelny podpis nie pozwala w tym przypadku stwierdzić kto podpisał owo pismo, i czy osoba ta była upoważniona do wydawania decyzji w imieniu organu. W omawianej sprawie okoliczność, która decyduje o dyskwalifikacji omówionego pisma jako decyzji, to brak w nim jednego z wyżej wskazanych elementów, jakim jest podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji w imieniu organu, a co za tym idzie brak możliwości weryfikacji znajdującego się na piśmie podpisu.

W omawianym przypadku, w ocenie organu odwoławczego, uzasadnione wątpliwości budzi również prawidłowość oznaczenia organu administracji państwowej wydającego akt. Zgodnie z orzecznictwem sądowym brak oznaczenia organu pozbawia dany akt charakteru decyzji administracyjnej. Oznaczenie organu polega na podaniu pełnej nazwy organu i jego siedziby (adresu). W rozpatrywanej sprawie pismo na które powołuje się pełnomocnik odwołującej się opatrzone jest pieczęcią "Wojewódzki Oddział Służby Ochrony Zabytków Województwa [...]". Jest to zatem pieczęć urzędu, natomiast decyzję wydaje organ jakim w tym przypadku był Wojewódzki Konserwator Zabytków.

Rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Trudno zatem uznać za prawidłowe rozstrzygnięcie w formie adnotacji "Nie wyrażam zastrzeżeń".

Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że pismo, na które powołuje się skarżąca spółka nie jest decyzją administracyjną, a zatem słusznie organ pierwszej instancji uznał, że przedmiotowy nośnik reklamowy został zamontowany bez zgody organu ochrony zabytków i zastosował art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Organ odwoławczy nie podzielił podniesionego w odwołaniu zarzutu, że organ konserwatorski nie dokonał oceny wpływu zawieszonego urządzenia reklamowego na chroniony układ urbanistyczny ulicy C.. Stwierdził, że w zaskarżonej decyzji [...] Konserwator Zabytków dokonał obszernej i wnikliwej analizy zachowanych wartości zabytkowych układu urbanistycznego ulicy C., jak i kamienicy przy ul. C. oraz wpływu zamontowania przedmiotowego nośnika reklamowego na wartości architektoniczne i urbanistyczne ww. obszaru.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła S. Sp. z o.o. z siedzibą w W., domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca spółka przed dokonaniem instalacji urządzenia reklamowego spełnił wszystkie wymagania stawiane przez prawo i organy administracji, w tym dysponował zgodą na instalację spornego urządzenia – w formie dopisku "Nie wyrażam zastrzeżeń" na opinii "Lokalizacji nośnika Lokalizacji nośnika reklamowego [...]&[...]6 m x 3 m C. ze zdjęciem zachodniej ścian budynku". Przedmiotowa zgoda została wyrażona w dniu [...] września 2001 r. W ocenie skarżącej spółki, nie może ona ponosić odpowiedzialności za to, że wyrażenie zgody przez organ administracji nie nastąpiło w formie przewidzianej przez prawo, tj. decyzji administracyjnej, chociaż zdaniem skarżącej, ww. zgoda nosi wszystkie cechy decyzji. Z okoliczności sprawy można uznać, że w przedmiotowej sprawie została wydana decyzja ustna w trybie art. 14 § 2 k.p.a., a formą protokołu do wydanej decyzji jest przedstawiona organowi kopia opinii. Następnie Skarżący dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania instalacji przedmiotowego urządzenia reklamowego dołączając otrzymany dokument od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. zawierający zgodę na dokonanie przedmiotowej instalacji. Organ architektoniczno- budowlany po zapoznaniu się ze zgłoszeniem nie wniósł sprzeciwu od zamiaru wykonania instalacji urządzenia reklamowego uznając, że przedstawiona przez Skarżącego zgoda Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. na dokonanie instalacji jest wystarczająca i zgodna z prawem.

Ponadto, w ocenie skarżącego, organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w jaki sposób istnienie urządzenia reklamowego wpływa na zabytek - układ urbanistyczny. Stwierdzenie, że urządzenie reklamowe szpeci ten zabytek, w sytuacji, w której organ nie posiada wiedzy jak wyglądał ten zabytek przed instalacją urządzenia reklamowego jest twierdzeniem nie popartym, żadnym dowodem.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie odniósł się do podnoszonej kwestii zgodności działania skarżącego z art. z art. 27 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie drób kultury. Zgodnie z tym przepisem uzyskanie zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków, było wymagane w przypadku gdy zostały spełnione przesłanki o których mowa w ust. 1 i 3 wskazanego powyżej przepisu. Przedmiotowa sprawa została zgłoszona przez skarżącego do Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków Województwa [...], który to organ na przedstawionej wizualizacji w dniu [...] września 2001 r. dokonał adnotacji "nie wyrażam zastrzeżeń", co oznacza, że organ zaakceptował umieszczenie reklamy na ścianie szczytowej na budynku przy ul. C. i uznał, że zakres zgłoszonych prac nie spełnia przesłanek określonych w art. 27 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie drób kultury, do wydawania zezwolenia na ich wykonanie w formie decyzji administracyjnej, gdyż umieszczenie reklamy nie powoduje ani zmian w zabytku, ani zeszpecenia widoku na zabytek. W takiej sytuacji skarżący miał pełne prawo do umieszczenia urządzenia reklamowego.

Organ pierwszej instancji w roku 2011 ma oczywiście prawo do dokonania innej oceny, niż ocena dokonana 11 lat wcześniej przez właściwy organ. Ale jeżeli w 2001 r. właściwy organ nie uznał za stosowne do wydanie zezwolenia w formie decyzji z uwagi na brak przesłanek do wydawania takiej decyzji, to obecnie brak jest podstaw do twierdzenia, że skarżący umieszczając reklamę złamał obowiązujące prawo. Twierdzenie takie podważa podstawową zasad procedury administracyjnej "pogłębiania zaufania do organów państwa".

Natomiast fakt, że przedmiotowy budynek został wpisany na listę zabytków w roku 2005 nie stanowi podstawy do nałożenia obowiązku usunięcia reklamy, gdyż decyzja o wpisaniu budynku na listę zabytków powinna uwzględniać stan zabytku istniejący w dacie dokonania wpisu, a więc również fakt funkcjonowania na nim reklamy.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sąd administracyjny, zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontroluje jedynie legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa. W sprawie, rozstrzygnięcie oparto na prawidłowo wskazanych i omówionych przepisach prawa.

W świetle ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.) opieka na zabytkiem ma charakter zindywidualizowany. Odpowiedzialny za jej realizację jest bowiem aktualny dysponent zabytku, czyli jego aktualny właściciel lub posiadacz. Wpisanie budynku do rejestru zabytków nakłada zatem na właścicieli lub użytkowników obowiązek przestrzegania rygorów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Obowiązek sprawowania przez właściciela opieki nad zabytkiem został przez ustawodawcę określony w art. 5 powołanej ustawy. Rola dysponenta zabytku sprowadza się do starannego postępowania w stosunku do zabytku, jak najdłuższego utrzymania zabytku w jak najlepszym stanie oraz jak najlepsze jego wykorzystanie dla dobra ogółu ze względu na jego walory historyczne czy naukowe. Zatem zabytek przestaje być tylko i wyłącznie prywatnym dobrem jego właściciela, którego interesy zostają z tego względu wyraźnie ograniczone, zaś treść ustawowego ograniczenia sygnalizuje przepis art. 140 k.c. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 48/09, Lex 550267).

Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Stosownie natomiast do regulacji art. 3 pkt 1 tej ustawy przez zabytek rozumie się nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową; w myśl pkt 2 zabytkiem nieruchomym może być zespół nieruchomości. W myśl zaś w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 3 pkt 12 omawianej ustawy zabytkiem nieruchomym może być układ urbanistyczny jako przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków. Wprost przeciwnie, wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty. Inny natomiast jest tylko zakres ochrony takich obiektów, niż obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków. W przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają zewnętrzne cechy obiektów (tworzące substancję zabytkową). W przypadku wpisu indywidualnego ochrona jest szersza, gdyż obejmuje również wnętrze obiektu, co oznacza, że zezwoleń konserwatora zabytków wymagają również prace budowlane prowadzone wewnątrz budynku wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. II OSK 427/12).

Jak wynika z akt sprawy, decyzją organu konserwatorskiego z dnia [...] lipca 1965 r. wpisano do rejestru zabytków ulicę C. w W. pod nr [...] jako założenie urbanistyczne ze względu na wartość zabytkową i historyczną. Ponadto budynek przy ul. C. w W. został wpisany indywidualnie do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., niewątpliwie zatem ww. budynek podlega ochronie konserwatorskiej.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2013 r. l.dz. [...], oraz poprzedzająca ją decyzja [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nakazująca skarżącej spółce doprowadzenie zabytku – założenia urbanistycznego ulicy C. -do jak najlepszego stanu poprzez zdemontowanie podświetlanego nośnika reklamowego wraz z elementami oświetlenia, znajdującego się na zachodniej ścianie budynku przy ul. C. w W. oraz zamurowanie otworów w ścianie – w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawę decyzji stanowił przepis art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, z którego wynika, że w przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie.

Podkreślenia wymaga, że art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy zobowiązuje organ do wydania określonej decyzji po spełnieniu określonych przesłanek, a ustawodawca nie pozostawił w tym zakresie organowi żadnej możliwości odstąpienia od wydania decyzji nakazowej, której celem jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem (świadczy o tym użycie przez ustawodawcę słowa "wydaje", a nie "może wydać"). Innymi słowy, w przypadku realizacji przesłanek z ww. przepisu organ ma bezwzględny obowiązek wydania decyzji z art. 45 ww. ustawy (organ nie dysponuje tzw. "luzem" decyzyjnym), a taka decyzja ma charakter związany. Oznacza to również, że w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, organ nie może odstąpić od nałożenia nakazów wyrażonych w tym przepisie, kierując się li tylko interesem społecznym i/lub słusznym interesem strony. Uznaniu administracyjnemu podlega jedynie określenie przez organ terminu na wykonanie nałożonego nakazu.

Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że w dniu [...] marca 2011 r. [...] Konserwatora Zabytków przeprowadził kontrolę i ustalił, że na podstawie umowy najmu powierzchni reklamowej z dnia [...] września 2011 r. zawartej pomiędzy Wspólnotą Mieszkaniową Nieruchomości C. a firmą [...] & [...] S.A. w W. (obecnie skarżąca spółka) został zamontowany nośnik reklamowy o powierzchni 18 m 2 na zachodniej ścianie budynku przy ul. C. w W. przez skarżącą spółkę. Jak już wskazano, powyższy budynek objęty jest ochroną konserwatorską.

W myśl art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, która obowiązywała w momencie zamontowania nośnika reklamowego w 2001 r., bez zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków nie wolno zabytków przerabiać, odnawiać, rekonstruować, konserwować, zabudowywać, odbudowywać, zdobić, uzupełniać, rozkopywać ani dokonywać żadnych innych zmian. Art. 27 ust. 3 stanowi natomiast, że przepis ust. 1 stosuje się również do robót mogących przyczynić się do zeszpecenia otoczenia zabytku nieruchomego lub widoku na ten zabytek. Niewątpliwie zatem umieszczenie nośnika reklamowego na ww. budynku wymagał zgody organu konserwatorskiego.

Skarżący wywodził, że taką zgodę otrzymał, i na dowód powyższego przedstawił kopię opinii "Lokalizacja nośnika reklamowego. [...]&[...]6 m. x 3 m. C.." Na kopii tej znajdowało się zdjęcie zachodniej ściany budynku, pieczęć Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków Województwa [...] z odręczną adnotacją "Nie wyrażam zastrzeżeń", nieczytelnym podpisem oraz datą [...] września 2001 r.

Sąd podziela pogląd wyrażony przez organy obu instancji, że ww. dokumentu nie można traktować jako zezwolenia organu konserwatorskiego w rozumieniu art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i art. 107 § 1 k.p.a. Wskazany dokument nie nosi cech decyzji administracyjnej, albowiem nie zawiera elementów koniecznych dla jej bytu, tj. oznaczenia organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Ponadto z informacji udzielonej [...] Konserwatorowi Zabytków przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wynika, że nie wydano decyzji o zezwoleniu na umieszenie nośnika reklamowego na budynku przy ul. C. w W.. Tym samym prawidłowe są ustalenia organów obu instancji, że inwestor nie dysponował zezwoleniem organu konserwatorskiego na umieszenie nośnika reklamowego.

Wbrew zarzutom skargi, organy obu instancji dokonały oceny, czy istnieje przesłanka z art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i jednoznacznie stwierdziły, że umieszczenie reklamy na budynku znajdującym się na terenie chronionego układu urbanistycznego przyczynia się do zeszpecenia otoczenia zabytku nieruchomego albo widoku na ten zabytek, jakim jest układ urbanistyczny ul. C. w W.. W ocenie organów, czynienie z zabytkowej architektury nośnika treści reklamowych jest jednoznaczne z niewłaściwym korzystaniem z zabytku oraz wpływa negatywnie na jego wygląd. Ściana szczytowa budynku przy ul. C. stanowi część układu urbanistycznego ulicy i zamontowanie na niej reklamy jest dokonaniem zmiany zabytku i przyczynia się do zeszpecenia widoku na ten zabytek. Jak podkreślił organ pierwszej instancji, ulica C. to historycznie najważniejszy w. trakt komunikacyjny w osi [...]–[...]. Swój właściwy kształt uzyskała w XVIII wieku, stając się częścią osi [...], urbanistycznego założenia w. rezydencji królewskiej wzorowanej na [...]. W 2011 r. zakończono rewitalizację ulicy C., która miała na celu przywrócenie dawnej świetności i reprezentacyjnego charakteru ulicy stanowiącej centrum historycznej [...]. Ochronie konserwatorskiej podlega zewnętrzna forma architektoniczna poszczególnych budynków, ich gabaryty, w tym relacje z zabudową sąsiednią, układ i podziały elewacji. Wpisana do rejestru zabytków kamienica Z. L. przy ul. C. jest wybitnym przykładem architektury wczessno-postmodernistycznej. Jako jedna z nielicznych kamienic na ulicy C., chociaż częściowo wypalona w 1944 r., przetrwała zniszczenia wojenne i została odbudowana. Organ pierwszej instancji ocenił, że postawienie reklamy w eksponowanym miejscu, jak w niniejszej sprawie, było sprzeczne z nadrzędną zasadą ochrony konserwatorskiej układu urbanistycznego ulicy, którą jest utrzymanie harmonii w kompozycji przestrzennej. Powyższa ocena organów jest pełna i została uzasadniona w sposób wyczerpujący.

W konsekwencji, należało uznać, że skarżąca samowolnie zamieściła nośnik reklamowy i jako prawidłowe należało ocenić stanowisko organów, że w niniejszej sprawie znajdował zastosowanie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, na podstawie którego nakazano doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu poprzez demontaż ww. nośnika oraz zamurowanie otworów w ścianie.

Nie mogło być również kwestionowane w niniejszej sprawie, że przed wykonaniem ww. prac skarżący winien był uzyskać pozwolenie konserwatorskie, na podstawie obowiązującej uprzednio ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, jednak takowym pozwoleniem nie dysponował.

Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji doszedł do przekonania, ze organy prawidłowo zastosowały się do reguł dowodowych wyrażonych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., jak również nie uchybiły art. 107 § 3 k.p.a. i przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w stopniu wystarczającym do wydania decyzji w oparciu o podstawę materialnoprawną z art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zatem zarzuty wskazane w skardze należało uznać za bezzasadne.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012r., poz. 270 ze zm.).