II SA/Lu 556/13

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2013 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpoznaniu zażalenia D. i K. M. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 11 marca 2013 r., nr [...], wymierzające D. i K. M. karę z tytułu stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w art. 59a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – w wysokości 7 000 zł uchylił zaskarżone postanowienie w całości i wymierzył inwestorom karę w wysokości 4 000 zł.

W uzasadnieniu postanowienia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że w trakcie przeprowadzonej w dniu 7 marca 2013 r. obowiązkowej kontroli budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wybudowanego na działce nr ewid. "x" w miejscowości S., gmina [...], pracownicy organu pierwszej instancji stwierdzili, że realizując roboty budowlane przy przedmiotowym obiekcie inwestorzy dopuścili się nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Nieprawidłowości te polegały na niezgodności obiektu budowlanego z:

I. projektem zagospodarowania działki poprzez:

1) zmianę ukształtowania terenu (wykonanie skarp ziemnych wzdłuż podłużnych granic działki oraz zagłębienia ziemnego w celu odprowadzania wód opadowych z terenu działki), zmiany naturalnego spadku terenu w części północnej działki (według projektu zagospodarowania działki naturalny spadek terenu był z północy na południe, zmieniono spadek na przeciwny kierunek);

2) braku tarasu oraz schodów od strony południowej obiektu;

II. projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie:

3) geometrii dachu (zmiana układu połaci dachowych, kątów nachylenia, wykonanie dachu kalenicowego w miejsce projektowanej konstrukcji więźby dachowej bez kalenicy);

4) zmiany trasy przyłącza kanalizacji sanitarnej do bezodpływowego zbiornika ścieków sanitarnych, nie wykonanie studzienki przelotowej i odpowietrzenia;

5) zmiany trasy instalacji elektrycznej zewnętrznej;

6) zmiany w układzie technologicznym kotłowni opalanej na paliwo stałe, brak wentylacji pomieszczenia kotłowni;

7) braku uporządkowania terenu budowy.

W związku z tymi ustaleniami powołanym wyżej postanowieniem organ pierwszej instancji wymierzył inwestorom karę łączną w wysokości 7 000 zł, stanowiącej sumę kar wyliczonych odrębnie za każdą stwierdzoną nieprawidłowość, to jest po 1 000 zł za każdą nieprawidłowość.

Na postanowienie organu pierwszej instancji wnieśli zażalenie inwestorzy D. i K. M. W zażaleniu, jak podkreślił organ drugiej instancji, zakwestionowali oni ustalenia protokołu kontroli obowiązkowej z dnia 7 marca 2013 r. Inwestorzy zarzucili również, iż nie byli w stanie wykonać niektórych prac z uwagi na niekorzystne warunki atmosferyczne, co było zgłaszane w trakcie kontroli. Jednocześnie stwierdzili, iż istnieją rozbieżności pomiędzy protokołem kontroli a zaskarżonym postanowieniem. Do zażalenia dołączyli protokoły sprawdzenia instalacji wentylacji, instalacji wodnej, instalacji centralnego ogrzewania, wodno-kanalizacyjnej, mapy geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej.

Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę stan faktyczny stwierdzony przez organ pierwszej instancji, zaistniały okoliczności do wymierzenia kary w zakresie nieprawidłowości wynikających z: art. 59a ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, to jest niezgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki, z art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. c Prawa budowlanego, to jest niezgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno- budowlanym w zakresie geometrii dachu ), art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. e Prawa budowlanego, to jest niezgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem oraz art. 59a ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, to jest nieuporządkowania terenu budowy. Inwestorzy dopuścili się więc czterech nieprawidłowości, co powoduje, iż ostateczną wielkość kary, o której mowa w art. 59f Prawa budowlanego, stanowi suma czterech kar za ujawnione cztery nieprawidłowości. Wobec tego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz na podstawie art. 59g ust. 1 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzekł merytorycznie o wymierzeniu inwestorom kary w wysokości 4 000 zł, stanowiącej iloczyn stawki opłaty (s) – 500 zł, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) – 2 (dla kategorii I, do której zalicza się budynki mieszkalne jednorodzinne) oraz współczynnika wielkości obiektu (w) – 1,0 (dla obiektu zaliczonego do kategorii I).

Skargę do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie wnieśli D. i K. M., domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 36a ust. 5, art.59a i art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w zażaleniu oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy;

2. art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a., poprzez obejście prawa w wyniku zastosowania rygorystycznych środków, niezgodnie z zasadami określonymi w tych przepisach.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, o ile zmierza do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia jako niezgodnego z prawem.

Sąd uwzględnił jednak skargę z przyczyn w niej niepodniesionych, a które miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej zwanej: "P.p.s.a.".

W myśl art. 24 § 1 K.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie:

1) w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki;

2) swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia;

3) osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli;

4) w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3;

5) w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji;

6) z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne;

7) w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej.

Bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika (§ 3).

Stosownie do art. 25. § 1 organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych:

1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3;

2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3.

Instytucja wyłączenia pracownika służy realizacji w postępowaniu administracyjnym zasadzie prawdy obiektywnej, uregulowanej w art. 7 K.p.a. oraz zasadzie budzenia zaufania do organów władzy publicznej z art. 8 K.p.a. Celem tej instytucji procesowej jest wykluczenie możliwości wpływu na wynik sprawy osobistego zainteresowania pracownika w określonym sposobie jej załatwienia. W doktrynie podkreśla się, iż istotę tej instytucji procesowej oddaje powołany przepis art. 24 § 3 K.p.a., dający podstawę wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu, gdy zostanie "uprawdopodobnione" (a więc nie wykazane) istnienie jakichkolwiek okoliczności, "które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika". Postępowanie w administracyjne winno być bowiem prowadzone w taki sposób i na takich warunkach, by wyeliminować jakiekolwiek sugestie czy podejrzenia, że postępowanie nie prowadzone jest przez podmiot całkowicie niezainteresowany końcowym rozstrzygnięciem sprawy (W. Chróścielewski, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, ZNSA 2007, nr 3, s. 137-138).

W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że przepisy o wyłączeniu organu administracyjnego zawarte w art. 25 K.p.a. nie wykluczają stosowania do osoby piastującej funkcję organu administracyjnego przepisów o wyłączeniu pracownika z art. 24 K.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organem administracji jest pracownik, który tym się różni od pozostałych pracowników, iż zajmuje stanowisko, z jakim związana jest właściwość do rozstrzygania, a nie tylko załatwiania, określonej kategorii spraw administracyjnych. Skoro tak, to organ administracji podlega wszystkim tym samym rygorom co szeregowy pracownik administracji, a ponadto rygorom dodatkowym, wynikającym z art. 25 § 1 k.p.a., nawiązującego do jego kompetencji i usytuowania służbowego. Przyjęcie innego poglądu prowadziłoby do uznania, że organ administracji nie podlega wyłączeniu nawet w sprawie, w której sam jest stroną, co byłoby wnioskiem absurdalnym (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1991 r., IV SA 487/91, ONSA 1991, nr 2, poz. 50; J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 135).

W przypadku, gdy osoba sprawująca funkcję organu podlega wyłączeniu od udziału w sprawie na podstawie art. 24 K.p.a., w konsekwencji brak jest możliwości upoważnienia przez wskazaną osobę do załatwienia tej sprawy jej zastępców oraz pozostałych pracowników organu (por. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w sprawie o odmiennym stanie faktycznym i prawnym, lecz zachowujące aktualność w sprawie niniejszej – uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 115).

Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 11 marca 2013 r., nr [...], wymierzające skarżącym karę w wysokości 7 000 zł z tytułu stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w art. 59a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 156, poz. 1623 ze zm.), dalej zwanej: "ustawą", oraz wymierzył skarżącym karę w wysokości 4 000 zł.

W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, że funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], który to organ wydawał decyzję w pierwszej instancji w tej sprawie, piastuje NN (informacja dostępna w WWW pod adresem: [...]).

Osoba ta, co jest również niekwestionowanym, brała udział jako strona w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 29 września 2009 r., nr [...], zmienionej decyzją tego organu z dnia 16 września 2010 r., nr [...], którą ustalono na rzecz skarżących warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. "x", położonej w miejscowości S. [...], gmina [...]. NN jest bowiem właścicielką i zamieszkuje na sąsiedniej (względem działki skarżących) posesji w miejscowości S. [...] (poz. 4, 5 znajdującego się w aktach adm. I inst. sprawy projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji Starosty [...] z dnia 11 stycznia 2011 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu).

W aktach administracyjnych sprawy znajduje się skierowane do skarżących pismo NN, datowane na 5 października 2012 r., o następującej treści:

"Zwracam się z gorącą prośbą do Was, kolejny raz, żebyście spowodowali by na Waszej budowie w S. było trochę ciszej. "Dudniąca" muzyka o niewyobrażalnej głośności poprzez otwarte okna dachowe i drzwi balkonowe, o różnych porach dnia i nocy uniemożliwia mnie i okolicznym mieszkańcom normalne funkcjonowanie od czterech miesięcy. Ja od dwóch miesięcy leczę się z powodu [...] powodowanego konicznością słuchania bardzo głośnej muzyki. Nadmierny hałas przez tak długi okres jest uciążliwy w dzień, nie tylko w porze nocnej prawie non stop. Nawet przy zamkniętych oknach w Waszym domu ja w swoim słyszę dudniące odgłosy muzyki. Cierpiałam do tej pory w nadziei, że skończy się ta wyjątkowa uciążliwość z chwilą zakończenia robót budowlanych i nadejścia pory jesiennej kiedy nie będą otwierane okna. Poza tym łudziłam się nadzieją, że kolejne uwagi i prośby moje i członków mojej rodziny kierowane do Was i do waszego pracownika budowlanego odniosą jakikolwiek skutek. Moje odczucia i wrażenia podzielają sąsiedzi nie tylko ci najbliżej mieszkający, lecz również ci, którzy przechodzą drogą w pobliżu budowy, kierowcy dostarczający materiały budowlane lub catering" (k. 15 akt adm. II inst.).

W piśmie tym NN zagroziła skarżącym, iż w przypadku dalszego włączania głośnej muzyki, słyszalnej poza ich budynkiem – m.in. na terenie jej działki, z kopią tego listu zwróci się do "odpowiednich służb o rozwiązanie mojego problemu w trybie administracyjnym, łącznie ze sprawdzeniem konieczności i uprawnieniem do przebywania pracownika budowlanego na budowie przez całą dobę również w dni świąteczne" (k. 15 akt ad. II inst.).

W związku z podniesionymi w zażaleniu zarzutami skarżących co braku obiektywizmu organu pierwszej instancji w niniejszej sprawie NN złożyła "wyjaśnienie" z dnia 4 kwietnia 2013 r., w którym przyznała, iż interesowała się przebiegiem procesu inwestycyjnego na działce sąsiedniej, rozmawiała bowiem kilkakrotnie z skarżącym K. M. zwracając mu uwagę na niezgodność z przepisami prawa prowadzonych przez niego robót budowlanych polegających na podniesieniu poziomu działki o około 50-60 cm w stosunku do jej działki. We wskazanym wyżej piśmie oświadczyła ona także, iż "wobec braku reakcji na moje sugestie i słowne interwencje właścicieli działek sąsiednich w PINB w [...], chcąc uniknąć konieczności rozpatrzenia sprawy samowolnego wykonania nasypu i prowadzenia budowy niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę na gruncie przepisów prawa budowlanego zdecydowałam się wnieść wniosek do Wójta Gminy [...] z prośbą o rozwiązanie problemu w trybie przepisów ustawy Prawo wodne". Odnosząc się do treści opisanego wyżej pisma z dnia 5 października 2012 r. stwierdziła, że "porozumienie sąsiedzkie jest bardzo trudne. Myślę, że nie bez znaczenia jest tutaj fakt, że Pan K. M. jest pracownikiem Komendy Powiatowej Policji w [...], chyba na stanowisku [...] i w wielu sytuacjach stwarza wrażenie, że przestrzeganie prawa jego nie dotyczy" (k. 37, 38 akt adm. II inst.).

W ocenie Sądu z powyższych dokumentów wynika w sposób niebudzący wątpliwości, iż skarżący oraz osoba pełniąca funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], pozostają w trwającym kilka lat konflikcie sąsiedzkim. Co więcej, NN nie tylko groziła skarżącym spowodowaniem wszczęcia postępowania administracyjnego w związku z "włączaniem" przez nich "głośnej muzyki", lecz faktycznie w dniu 22 sierpnia 2012 r. wystąpiła z wnioskiem do Wójta Gminy [...] o wszczęcie postępowania w sprawie dokonanej przez skarżących zmiany stosunków wodnych na gruncie w trybie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.). W postępowaniu wszczętym na podstawie tego wniosku Wójt Gminy [...] wydał decyzję z dnia 15 października 2012 r., nr [...], zobowiązującą skarżących do usunięcia nadmiaru gruntu z terenu działki nr ewid. "x" i zrównania jej powierzchni do poziomu działek sąsiednich. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 17 grudnia 2012 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania skarżących, uchyliło powyższą decyzję Wójta Gminy [...] w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi (k. 18-20 akt adm. II inst.). W postępowaniu administracyjnym w opisanej wyżej sprawie NN oraz skarżący są stronami o sprzecznych interesach.

Należy podkreślić, iż w opisanych wyżej okolicznościach sprawy zarówno postanowienie organu pierwszej instancji, jaki i utrzymujące je w mocy zaskarżone postanowienie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym stwierdzenie nieważności tych postanowień na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 K.p.a.

Pojęcie "naruszonego prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., należy rozumieć szeroko, gdyż składają się na nie przepisy prawa materialnego, ale także przepisy prawa procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym. Pojęcie to obejmuje zatem wszystkie normy prawne regulujące działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach, niezależnie od tego, z jakich przepisów prawa są one wywodzone. Naruszenie prawa ma zaś charakter "rażący" w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania rozstrzygnięcia lub treść tego rozstrzygnięcia "stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części". Rażące naruszenie prawa zachodzi więc wówczas, gdy treść decyzji (postanowienia) pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja (postanowienie) nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (J. Borkowski, jw., s. 630-631; wyroki NSA: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988, nr 2, poz. 96, z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23, z dnia 28 listopada 1987 r., III SA 1134/96, ONSA 1998, nr 3, poz. 101).

Orzekanie w niniejszej sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], którego obowiązki pełni NN, a więc osoba pozostająca ze skarżącymi w długotrwałym konflikcie, pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią art. 24 § 3 K.p.a., a także zasad postępowania określonych w art. 7 i art. 8 K.p.a. Należy mieć przy tym na względzie, że "zasada prawdy obiektywnej uzasadnia stosowanie przepisu art. 24 § 3 K.p.a. do wszystkich osób zatrudnionych w urzędzie rozumianym jako biurze organu administracyjnego, a więc także do osoby wykonującej funkcję tego organu" (wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 1993 r., SA/Po 3155/92; W. Chróścielewski, Glosa do wyroku NSA z dnia 17 sierpnia 1993 r., SA/Po 3155/92, OSP 1995, nr 9, poz. 188).

Okoliczności sprawy przemawiają również za tym, że powyższe naruszenie prawa ma tak poważny charakter, że niewątpliwie postanowienie organu pierwszej instancji oraz zaskarżone postanowienie, utrzymujące je w mocy, nie mogą być akceptowane jako akty podjęte przez organy władzy publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, jakim jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 Konstytucji).

Wobec niebudzących wątpliwości faktów świadczących o interesie faktycznym osoby pełniącej funkcję organu pierwszej instancji w niekorzystnym dla skarżących załatwieniu niniejszej sprawy pominięcie tej kwestii i wydanie rozstrzygnięcia sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] prowadziło do jasnego i niedwuznacznego naruszenia powołanych przepisów postępowania. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje okoliczność, że postanowienie organu pierwszej instancji nie zostało podpisana przez NN, lecz przez działającego z jej upoważnienia innego pracownika tego organu. Ponownie należy bowiem podkreślić, iż wyłączenie osoby sprawującej funkcję organu na podstawie art. 24 K.p.a., skutkuje brakiem możliwości upoważnienia przez tę osobę do załatwienia sprawy jej zastępców oraz pozostałych pracowników organu.

Postanowienie organów obu instancji naruszają również w sposób istotny art. 107 § 3 K.p.a. zobowiązujący organy administracji do wyczerpującego przedstawienia w uzasadnieniu decyzji wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych i prawnych. Pomimo podniesienia przez skarżących w toku postępowania odwoławczego wskazanych wyżej okoliczności, a znanych – z oczywistych względów – organowi pierwszej instancji, organy te nie odniosły się w żaden sposób do powyższych kwestii w uzasadnieniach wydanych przez siebie postanowień.

Mając na uwadze powyższe uchybienia Sąd zobowiązany był uchylić zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. Sąd uchylił również postanowienie organu pierwszej instancji, w oparciu o art. 135 powołanej ustawy, albowiem niewątpliwie było to konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.

Z uwagi na procesowy charakter uchybień, które uzasadniały wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowień organów obu instancji, Sąd nie odnosił się do zarzutów podniesionych w skardze.

Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.