II SA/Łd 811/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267) oraz art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...], nr [...], nakazującą I. B. oraz Z. B. rozbiórkę budynku garażowego o wymiarach 9,32m x 4,10m i wysokości od 4,80m w najwyższym punkcie do 3,00m w najniższym punkcie - na działce o nr ewid. 87, położonej w S. przy ul. A 30.

W toku postępowania ustalono, iż w dniu 6 października 2011r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. przeprowadził oględziny w sprawie rozbudowy budynku garażowego zlokalizowanego na działce o nr ewid. 87, położonej w S. przy ul. A 30. W trakcie oględzin stwierdzono, iż przy granicy z działką nr ewid. 86 znajduje się budynek garażowy o wymiarach 9,32m x 4,10m i wysokości od 4,80 do 3,00m. Budynek jest murowany, parterowy z poddaszem nieużytkowym, kryty blachą. Inwestorzy rzeczonego obiektu oświadczyli, iż rozbudowy dokonali w roku 2001, bez uzyskania stosownego zezwolenia. Ponadto oświadczyli, iż przed rokiem 1994 istniał na tej działce budynek gospodarczy murowany. Przy rozbudowie wykorzystano jedynie część fundamentów i jednej ściany szczytowej. Informacje te również zawarte zostały w protokole z wcześniejszej kontroli w dniu 16 sierpnia 2011r. w sprawie odprowadzania wód opadowych z terenu działki nr ew. 87.

Postanowieniem z dnia [...] PINB na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane zobowiązał inwestorów do przedstawienia w terminie 3 miesięcy określonych dokumentów dotyczących samowolnie wybudowanego budynku garażowego znajdującego się na działce nr ewid. gr. 87 przy ul. A 30 w S..

Dwie kolejne decyzje PINB, nakazujące rozbiórkę garażu na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane zostały uchylone przez organ odwoławczy w celu uzupełnienia postępowania wyjaśniającego.

PINB w toku postępowania przesłuchał świadków. Dwoje z nich - G. Ś. i S. D. zeznało, że na działce stanowiącej własność Państwa B. istniał obiekt budowlany od lat przedwojennych, natomiast około 2001-2002 roku rozpoczęto roboty rozbiórkowe tego budynku. Obiekt został rozebrany w całości łącznie z fundamentami, a potem rozpoczęto prace związane z budową nowego obiektu, który jest znacznie większy od poprzedniego. Ponadto świadkowie zeznali, iż poprzedni budynek nie był usytuowany bezpośrednio przy budynku mieszkalnym Państwa K., a obecnie budynki te przylegają do siebie.

Organ I instancji uzyskał informację z Archiwum Państwowego, że w zasobach archiwum nie odnaleziono dokumentów, związanych z zabudową działki nr ewid. 87, położonej w S. przy ul. A 30, na nazwisko P. lub B..

Również Urząd Miasta S. (pismem z dnia 13 lutego 2013r. ) poinformował, że w posiadanych zasobach z okresu od 1988r. do sierpnia 2003r. brak jest dokumentów dotyczących budowy garażu na ww. nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] Nr [...] , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta S. nakazał I. B. oraz Z. B. rozbiórkę spornego budynku garażowego.

Od ww. decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożyli Państwo I. i Z. B., nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem.

Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uznał je za niezasadne i wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W ocenie organu odwoławczego budynek jest samowolą budowlaną. Z ustaleń dokonanych przez organ I instancji wynikało, iż już przed rokiem 1980r. w momencie przejęcia nieruchomości przez I. i Z. B. w miejscu obiektu obecnie wykorzystywanego jako budynek garażowy, istniał budynek gospodarczy, na którego budowę nie zostało wydane pozwolenie na budowę. Odzwierciedlają to także zgromadzone w sprawie materiały w postaci map znajdujących się w aktach sprawy z lat 2008, 2002, 1974, na których rzeczony obiekt został naniesiony.

Organ odwoławczy odwołał się do oświadczenia skarżących, złożonego do protokołu podczas oględzin nieruchomości w dniu 6 października 2011r.. Wówczas I. i Z. B. przyznali że w roku 2001 dokonali rozbudowy budynku bez uzyskania stosownego zezwolenia. Ponadto przyznali, że przed rokiem 1994 istniał na tej działce budynek gospodarczy murowany. Z dostarczonego przez Wydział Geodezji, Katastru, Gospodarki Nieruchomościami i Rolnictwa - Urzędu Miasta S. materiału graficznego wynika, że lokalizacja i gabaryty istniejącego wcześniej budynku gospodarczego uległy zmianie, co zostało uwidocznione na mapie wywiadu terenowego z dnia 12 marca 2008r.

Dalej organ II instancji podniósł, iż z zeznań świadków wynika, że skarżący po 2000r. dokonali rozbiórki wcześniej istniejącego budynku, po czym przystąpili do prac budowlanych związanych z budową nowego obiektu.

Ponadto organ odwoławczy dodał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. pozyskał także ortofotomapę z roku 1996, z której wynika wyraźnie, że przy granicy z działką sąsiednią nr ewid. 86 istniały zabudowania, jednakże ich stan z pewnością nie odzwierciedla obecnego zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości jeśli chodzi o badany budynek garażowy.

Organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, że niezależnie od tego czy sporny budynek garażowy został po 2000r. rozbudowany, czy też postawiony na nowo w miejsce rozebranego poprzedniego obiektu to zastosowanie w przedmiotowym postępowaniu będzie miał art. 48 ustawy Prawo budo wlane z 1994r.

Następnie organ odwoławczy powołując się na treść art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. umożliwił inwestorom legalizację samowolnie wzniesionego budynku. W tym celu postanowieniem z dnia [...], nr [...] organ stopnia podstawowego zobowiązał inwestorów do przedstawienia w zakreślonym terminie czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, projektu zagospodarowania działki; zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Ponieważ zobowiązani nie wywiązali się w zakreślonym terminie z wykonania ww. obowiązku, to w ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo zastosował zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nakaz rozbiórki.

Na ostateczną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do sądu administracyjnego wnieśli I. B. i K. B., którzy zarzucili organom nadzoru budowlanego naruszenie art. 80 K.p.a. przez pominięcie przy rozpoznawaniu sprawy dowodów istotnych dla jej rozstrzygnięcia w postaci mapy z Państwowego Archiwum m. st. W. Oddział w G., na której naniesiony jest budynek drewniano - murowany, którego wcześniej nie było w dokumentach i na żadnej mapie. Organy nadzoru budowlanego nie wzięły pod uwagę, iż na ich działce posadowione były dwa obiekty gospodarcze tj. drewniana komórka z jedną ścianą murowaną oraz obiekt garażowy. Poza tym skarżący podnieśli, że znajdująca się w aktach ortofotomapa jest nieczytelna i nie można na jej podstawie przesądzić o gabarytach spornego obiektu.

Skarżący podnieśli, iż nie są w stanie zapłacić opłaty legalizacyjnej w kwocie 25.000zł. Organy nie ustaliły czy nastąpił remont obiektu, czy też jego budowa, a także jaki był stan faktyczny w chwili nabycia działki przez skarżących oraz co się na działce zmieniło w zakresie naniesień budowlanych od daty zakupu tej działki do daty wydania zaskarżonej decyzji. Podkreślili, że w dokumentacji zgromadzonej w sprawie znajduje się dokument w postaci mapki przedstawiającej budynek gospodarczy, częściowo drewniany oraz murowany. Drewniany budynek dostawiony był do budynku murowanego. Przedmiotowy obiekt istniał w dacie zawarcia umowy wstępnej sprzedaży nieruchomości z dnia [...].

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., w skrócie p.p.s.a..), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" p.p.s.a.). Skargę nieuzasadnioną sąd oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Podstawę procedowania i rozstrzygania przez organy w niniejszej sprawie stanowią unormowania ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz.U.2010.243.1623 ze zm.), dalej powoływanej jako Prawo budowlane.

Przedmiotem kontroli sądu jest trafność wybranego przez organy nadzoru budowlanego trybu postępowania wobec stwierdzonej samowoli budowlanej, w szczególności zasadność ustalenia, że wykonane roboty stanowiły rozbudowę a nie remont budynku, co skutkuje wdrożeniem odrębnej procedury.

Na podstawie materiału dowodowego, zgromadzonego w sprawie stwierdzić trzeba, że stanowisko organów co do charakteru wykonanych robót jest prawidłowe.

Wskazać należy, iż zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, przez budowę rozumieć należy wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także jego odbudowę, rozbudowę, i nadbudowę. Stosownie do art. 3 pkt 7a powołanej ustawy, przebudowa to natomiast wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Z kolei remont to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 powołanej ustawy). W odróżnieniu od przebudowy i remontu w wyniku robót budowlanych, składających się na pojęcie "budowy" dochodzi do powstania nowej substancji budowlanej przez wykonanie obiektu budowlanego lub zmianę jego charakterystycznych parametrów, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W przypadku "przebudowy" i "remontu" zakres ingerencji w zawsze istniejącą już substancję budowlaną jest węższy.

Poza sporem jest, że skarżący wykonali sporne roboty budowlane już pod rządami Prawa budowlanego z 1994 roku i bez wymaganego pozwolenia na budowę, które stosownie do art. 28 Prawa budowlanego stanowi podstawę rozpoczęcia robót budowlanych. Przy tym wbrew stanowisku skarżących nie ma w niniejszej sprawie znaczenia, kiedy pierwotny budynek gospodarczy został wzniesiony, bowiem zakres robót prowadzonych w 2001r. z pewnością świadczy o jego rozbudowie, a nie np. o remoncie. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w pełni pogląd zaakceptowany w wyroku NSA z dnia 18 maja 2007r. sygn. akt II OSK 782/06, w myśl którego jeżeli obiekt budowlany wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę przed datą 1 stycznia 1995r., zostanie następnie przebudowany (rozbudowany, nadbudowany) po tej dacie, także bez wymaganego pozwolenia, to nie ma do niego zastosowania przepis art. 103 ust. 2 u.p.b. z 1994r. , który dopuszczał stosowanie prawa budowlanego z 1974 roku. W takiej sytuacji wymagane jest zastosowanie Prawa budowlanego z 1994 r., gdyż nie ma tu tożsamości obiektów budowlanych, bowiem ten pierwszy obiekt nielegalnie zbudowany przed 1 stycznia 1995 r., a roboty budowlane oceniane w niniejszym postępowaniu wykonano pod rządami aktualnego Prawa budowlanego.

Przy czym, co potwierdzali również skarżący, doszło do znaczącej zmiany istotnych parametrów budynku – jego szerokości, wysokości, długości, tym samym kubatury. Skarżący już we wstępnej fazie postępowania, w dniu 6.10.2011r. podczas oględzin nieruchomości przyznali, że 2001 roku dokonali rozbudowy spornego budynku, zmieniając jego wymiary – szerokość, wysokość, kubaturę.

Bez wątpienia zaś w świetle przytoczonych wcześniej definicji legalnych mamy do czynienia z rozbudową, zatem z kategorią budowy. Podnoszone na późniejszym etapie postępowania argumenty inwestorów, że wykonali oni jedynie remont, nie mogą odnieść skutku, zważywszy na zakres wykonanych prac i ich skutki dla parametrów budynku. Z powoływanego już protokołu oględzin nieruchomości z dnia 6.10.2011r. wprost wynika zasadność zakwalifikowania zakresu prac jako rozbudowy. Skarżący nie kwestionowali ustaleń wówczas przyjętych, przyznając, ze z poprzedniego budynku wykorzystano jedynie ścianę szczytową i część fundamentów. Wobec tak precyzyjnego określenia rodzaju wykonanych robót nie można organom zarzucić dowolności ustaleń. Należy podkreślić, że nie są istotne zmiany w naniesieniach na nieruchomości na przestrzeni od końca lat 70., istotny jest tylko wymiar prac i ich charakter, wykonanych przez inwestorów po 2001 roku. Zakres prac potwierdziło pośrednio dwoje świadków G. Ś. i S. D. zeznając, że wcześniejszy budynek został prawie zupełnie (G.Ś.), bądź w całości (S.D.) rozebrany, a w to miejsce powstał nowy budynek. Wyraźnie na zmianę gabarytów spornego budynku wskazuje mapa z 2008 roku, z naniesionymi czerwonym kolorem zmianami zabudowy, obrazującymi wymiar tych prac i dowodząca trafności wniosku organu co do ich charakteru (mapa wywiadu terenowego sporządzona przez uprawnionego geodetę –k. [...] akt administracyjnych). Tak więc, opierając się na oświadczeniu skarżących, złożonym w dniu 6.10.2011 roku, potwierdzonym wskazanymi zeznaniami dwojga świadków i aktualną mapą wnioskować można, że doszło do rozbudowy budynku, a nie remontu. Powyższe okoliczności faktyczne, istotne w sprawie zostały prawidłowo ustalone przez organy i ocenione, dlatego nie może odnieść skutku zarzut naruszenia art. 80 k.p.a.

Konsekwencją przyjęcia, że doszło do rozbudowy budynku w sposób samowolny, jest uruchomienie procedury zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego. W myśl tego przepisu właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Gdyby skarżący, jak twierdzą obecnie, wykonali jedynie remont, w grę wchodziłaby procedura przewidziana w art. 51 Prawa budowlanego.

Skoro jednak nie sposób zakwalifikować inaczej niż rozbudowę, organ nadzoru budowlanego prawidłowo zobowiązał skarżących do wykazania, czy wykonana samowola budowlana spełnia przesłanki wymienione w art. 48 ust.2 Prawa budowlanego, umożliwiające jej zalegalizowanie. W tym celu wezwał inwestorów do przedłożenia miedzy innymi projektów zamiennych budynku garażowego, dokumentów potwierdzających ich prawo do dysponowania nieruchomością i m.in. do złożenia zaświadczenia, potwierdzającego zgodność samowolnej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Jednakże skarżący nie wykonali powyższych obowiązków. Nie można wykluczyć, że jedną z przyczyn tego zaniechania jest fakt, że budynek w obecnym kształcie (wymiarach) jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a skarżący nie uzyskaliby stosownego zaświadczenia i być może to było powodem niewykonania obowiązku nałożonego postanowieniem organu nadzoru budowlanego. Miejscowy plan zagospodarowania S. zatwierdzony uchwała Rady miasta w S. nr [...] z dnia [...] (opub. [...], Dz.Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]), załączony do akt zabrania budowania budynków gospodarczych, których wysokość przekracza 4m. Ponadto budynki te nie mogą mieć więcej niż jedna kondygnacja, a sporny budynek ma jeszcze poddasze użytkowe, czyli tak naprawdę dodatkową kondygnację. Inną sprawą jest jeszcze to, że plan nie umożliwia budowy w granicy z działką sąsiednią.

Reasumując, organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie prawidłowo i w sposób wystarczający do wydania rozstrzygnięcia przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, zgromadziły niezbędny materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego jest wprawdzie lakoniczna, ale pozwala na weryfikację wniosków. W ocenie sądu nie doszło do takiego naruszenia procedur, które skutkować musiałoby wyeliminowaniem zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego. Prawidłowo również zastosowano prawo materialne. Skoro skarżący, dokonując samowolnej rozbudowy budynku garażowego nie złożyli dokumentów, które umożliwiłyby legalizację wykonanych robót, organ nadzoru budowlanego zmuszony był do orzeczenia nakazu rozbiórki w trybie art. 48 ust.1 w zw. z art. 48 ust.4 Prawa budowlanego.

Z uwagi na powyższe sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.

a.bł.