V SA/Wa 1845/13

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi Gminy ... jest postanowienie Ministra Finansów z dnia ... czerwca 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z ... kwietnia 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty odsetek za zwlokę od pobranej w 2010 r. w nadmiernej wysokości dotacji celowej z budżetu państwa na dofinansowanie zadania własnego polegającego na udzieleniu uczniom pomocy materialnej o charakterze socjalnym. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym :

Decyzją z dnia ... maja 2012 r. nr ... Wojewoda Warmińsko- Mazurski orzekł w przedmiocie zwrotu przez Gminę ... kwoty ... zł stanowiącej pobraną w nadmiernej wysokości dotację celową z budżetu państwa na dofinansowanie zadania własnego polegającego na udzielaniu uczniom pomocy materialnej o charakterze socjalnym, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych począwszy od dnia stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia, tj. od dnia 1 marca 2011 r. (data przekazania Wojewodzie przez Najwyższą Izbę Kontroli informacji o niewywiązaniu się przez niektóre jednostki samorządu terytorialnego z postanowień art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych).

Po rozpatrzeniu odwołania Gminy ... wniesionego od powyższej decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, decyzją z dnia ... grudnia 2012 r. nr ..., Minister Finansów:

1) uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia ... maja 2012 r. w części dotyczącej określenia terminu, od jakiego nalicza się odsetki w sprawie i rozstrzygając co do istoty sprawy w tym zakresie orzekł, że naliczenie odsetek w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych następuje od dnia 20 grudnia 2011 r. do dnia dokonania zwrotu dotacji,

2) w pozostałej części utrzyma! zaskarżoną decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia ... maja 2012 r. w mocy.

Pismem z dnia 18 lutego 2013 r. Gmina ... wniosła o stwierdzenie nadpłaty odsetek za zwłokę od pobranej w 2010 r. w nadmiernej wysokości dotacji celowej z budżetu państwa na dofinansowanie zadania własnego polegającego na udzielaniu uczniom pomocy materialnej o charakterze socjalnym. Jak wyjaśniono we wniosku, Gmina chcąc uniknąć sytuacji, o której mowa w art. 55 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.), dokonała w dniu ... stycznia 2013 r. zwrotu części dotacji celowej w kwocie ... zł oraz naliczonych, zgodnie z decyzją Ministra Finansów, odsetek w kwocie ... zł. Niemniej jednak, uwzględniając art. 54 § 1 pkt 3 ustawy - Ordynacja podatkowa, strona uważa, że odsetki za zwłokę za okres od dnia 19 sierpnia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. nie powinny być naliczone. Zgodnie z tym przepisem, odsetek za zwłokę nie nalicza się za okres od dnia następnego po upływie terminu, o którym mowa w art. 139 § 3, do dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego. jeżeli decyzja organu odwoławczego nie została wydana w terminie, o którym mowa w art. 139 § 3.

Postanowieniem z dnia ... kwietnia 2013 r. nr ... Wojewoda Warmińsko-Mazurski, na podstawie art. 61 a w związku z art. 61 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, odmówił Gminie ... wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty odsetek.

Uzasadniając podjęte postanowienie organ pierwszej instancji wyjaśnił, że uwzględniając w szczególności odrębny charakter prawny niepodatkowych należności budżetowych należy stwierdzić, że bez znaczenia dla powstania obowiązku naliczania odsetek pozostaje długotrwałość postępowania organu wydającego decyzję na podstawie art. 169 ust. 6 ustawy o finansach publicznych. Postępowanie prowadzone na tej podstawie ma na celu wyłącznie określenie kwoty przypadającej do zwrotu i terminu, od którego nalicza się odsetki, jeśli nie dokonano w terminie ustawowym dobrowolnego zwrotu.

Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do treści art. 61a § 1 tej ustawy, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak wskazano, w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 54 § 1 pkt 3 ustawy Ordynacja podatkowa, bowiem nie są to "odsetki za zwłokę" w rozumieniu art. 53 § 1 tej ustawy, ponieważ odsetki zostały naliczone w trybie art. 169 ustawy o finansach publicznych. Natomiast art. 75 ustawy - Ordynacja podatkowa stosuje się jedynie w odniesieniu do podatków, które powstają z mocy praw, w sposób bezdecyzyjny, natomiast w przypadku wydania decyzji określającej kwotę przepadająca do zwrotu, takie uprawnienie nie przysługuje, bowiem w tym postępowaniu dotowany mógł dochodzić swoich praw. Ponadto, jak wskazano, zgodnie z art. 67 ustawy o finansach publicznych, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz odpowiednio przepisy działu III ustaw)- - Ordynacja podatkowa.

W wyniku rozpoznania zażalenia strony Minister Finansów wskazanym na wstępie postanowieniem utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że w niniejszej sprawie organy w niej orzekające oraz stronę wiążą postanowienia decyzji Ministra Finansów z dnia ... grudnia 2012 r. nr ..., w której wskazano jednoznacznie, że naliczenie odsetek w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych następuje od dnia 20 grudnia 2011 r. do dnia dokonania zwrotu dotacji. Kwestia dotycząca naliczania odsetek została rozstrzygnięta powyższą, wiążącą w sprawie, decyzją Ministra Finansów w sposób jednoznaczny. Gmina ... dokonując zapłaty należności oraz odsetek naliczonych od wskazanego w decyzji Ministra Finansów dnia, działała zgodnie z obowiązującymi przepisami. Dodatkowo Minister wskazał, że powyższa decyzja nie została przez stronę zaskarżona do sądu administracyjnego, co dodatkowo, poza dokonaniem zapłaty, świadczy o tym, że Gmina nie dopatrzyła się naruszenia prawa także w zakresie naliczenia odsetek. W ocenie organu odwoławczego w związku z tym, że żądanie strony dotyczyło sprawy rozstrzygniętej już decyzją administracyjną, odmowa przez organ pierwszej instancji postępowania w sprawie była uzasadniona (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz prof. dr hab. Barbara Adamiak, prof. dr hab. Janusz Borkowski Rok wydania: 2012 Wydawnictwo: C.H.Beck Wydanie: 12).

Minister Finansów nie podzielił jednocześnie stanowiska, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 54 § 1 pkt 3 ustawy - Ordynacja podatkowa. Zgodnie bowiem z art. 67 ustawy o finansach publicznych, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy - Ordynacja podatkowa.

Kwestie dotyczące naliczania odsetek w przypadku określania kwot dotacji celowych oraz dochodów podlegających zwrotowi do budżetu państwa zostały bowiem, co do zasady, uregulowanie w ustawie o Finansach publicznych. Przepisy tej ustawy po pierwsze określają termin, od którego należy naliczać odsetki, po drugie precyzują ich wysokość (jak dla zaległości podatkowych).

Od powyższego rozstrzygnięcia strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Domagała się w niej uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Strona skarżąca wskazała, że przepis art. 169 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) określa zakres rozstrzygnięcia w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia pobrania dotacji nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Zgodnie z tym przepisem decyzja ta określa kwotę przypadającą do zwrotu oraz termin, od którego nalicza się odsetki. Stosowanie art. 54 ustawy - Ordynacja podatkowa, nie skutkuje stanowieniem w decyzji o okresach, o których mowa w tym przepisie. Wraz z art. 75 tej ustawy stanowi natomiast - w ocenie skarżącej - samodzielną podstawę do żądania wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nadpłaty odsetek od nadmiernie pobranej dotacji celowej. Wskazanie przez ustawodawcę w art. 67 ustawy o finansach publicznych nakazu odpowiedniego stosowania przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa w przypadku spraw nieuregulowanych ustawą o finansach publicznych, skutkuje możliwością stosowania również art. 54 Ordynacji podatkowej, który odnosi się do wyłączeń ściśle określonych okresów odsetkowych. Sama ustawa o finansach publicznych reguluje w odniesieniu do naliczenia odsetek tylko dwie kwestie: terminu, od którego nalicza się odsetki oraz ich wysokości (stawka odsetek za zwłokę jest równa sumie 200% podstawowej stopy oprocentowania kredytu lombardowego, ustalanej zgodnie z przepisami o Narodowym Banku Polskim, i 2%, z tym że stawka ta nie może być niższa niż 8%.).

W ocenie strony nieuzasadnione jest przyjęcie założenia, że ustawodawca zamierzał obciążyć kosztami niewykonywania ustawowych obowiązków przez organ administracji publicznej, w tym kosztami nieterminowego załatwienia sprawy, stronę postępowania. Gdyby organ II instancji dokonał właściwej wykładni przepisów art. 75 i art. 54 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012r. poz. 749 z późn.zm.) w związku z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) - nie zastosowałby w niniejszej sprawie przepisów art. 61 a k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd ocenia, czy orzeczenie organu jest zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia stwierdzić należy, że skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do treści art. 61a § 1 tej ustawy, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Taka niemożność wszczęcia postępowania zachodziła właśnie w sprawie niniejszej. Strona uważała, że nie powinna być obciążona odsetkami za zwłokę od dnia 19.08.2012 r. do 31.12.2012 r. Powołała się przy tym na treść art. 54 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej. Jednak orzeczenie o odsetkach za ten okres zostało zawarte w decyzji Ministra Finansów z ... grudnia 2012 r. W decyzji tej ustalono, że odsetki od dotacji nalicza się od dnia 20 grudnia 2011 r. do dnia zapłaty. Jest to decyzja ostateczna, nadal istniejąca w obrocie prawnym i po raz drugi w tym samym przedmiocie nie można orzekać, gdyż orzeczenie – niezależnie od prawnej dopuszczalności zastosowania przepisów Działu III Ordynacji o nadpłacie - byłoby obarczone wadą nieważności ( art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. ). Z treści pisma strony wynika, że dotacja wraz z odsetkami została wpłacona do budżetu w dniu 31 stycznia 2013 r.

Z tych też względów organ I instancji miał obowiązek odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. , co prawidłowo zostało powołane w podstawie prawnej postanowienia.

Jednocześnie należy stwierdzić, że wykraczają poza ramy sprawy rozważania dot. dopuszczalności zastosowania przepisów o nadpłacie w sprawach dot. zwrotu dotacji. Kwestia istnienia lub braku podstawy prawnej żądania może być bowiem przesądzona wyłącznie w rozstrzygnięciu merytorycznym sprawy.

Z tych względów w oparciu o art. 151 p.p.s.a orzeczono jak w postanowieniu.