II SA/Ol 703/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 17 września 2012 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego

w S., powołując się na art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), nakazał W.Ł., I.B. i M.Ł. zamurowanie, murem grubości 25 cm z cegły, otworu okiennego na wysokości pierwszego piętra, w ścianie szczytowej budynku na działce nr "[...]", w terminie do dnia 30 listopada 2012 r. Organ pierwszej instancji podał w uzasadnieniu, że okno w ścianie budynku na działce nr x uniemożliwia zabudowę działki nr xx, z uwagi na jej niewielką powierzchnię (71 m²). Stwierdził ponadto, że lokalizacja otworu okiennego w ścianie budynku znajdującej się bezpośrednio na granicy działki narusza § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.). Co więcej, zgodnie z § 226 ust. 1 tego rozporządzenia, ściany zewnętrzne budynku znajdującego się na granicy z inną działką winny stanowić oddzielenie przeciwpożarowe, wobec czego niedopuszczalne jest istnienie w takiej ścianie okien lub drzwi. Zgodnie natomiast z § 232 ust. 2 rozporządzenia, w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego dopuszcza się wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, jeżeli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10 % powierzchni ściany. Z uwagi jednak na zamiar zabudowy działki nr xx, PINB uznał, że ściana szczytowa w budynku na działce nr x winna być pełna, bez wypełnień materiałami przepuszczającymi światło. Organ nadzoru budowanego dodał, że właściciele działki nr xx, nabywając tę nieruchomość, zostali poinformowani, w akcie notarialnym z dnia 21 kwietnia 2004 r., że sposób zabudowy i zagospodarowania działki może być ograniczony z uwagi na lokalizację na granicy ściany zewnętrznej budynku z otworem okiennym, znajdującego się na sąsiedniej działce.

Po rozpoznaniu odwołania I.B., M.Ł. i W.Ł., Warmińsko – Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 2 listopada 2012 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy zarzucił, że po wszczęciu w dniu 30 sierpnia 2013 r. postępowania w sprawie, organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego, lecz decyzją z dnia 17 września 2012 r. orzekł co do istoty sprawy. WINB wyjaśnił, że wszelkie czynności przeprowadzone przed wszczęciem postępowania nie mają mocy dowodowej, wobec czego organ pierwszej instancji winien przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu potwierdzenia istnienia okna na pierwszym piętrze w przedmiotowym obiekcie budowlanym. Organ odwoławczy wskazał również, że z akt administracyjnych nie wynika sposób usytuowania tego obiektu, zaś z kserokopii nieopisanego dokumentu z Archiwum Państwowego można jedynie domniemywać, że dotyczy on zabudowy na przedmiotowej działce. W ocenie organu odwoławczego, PINB nie wykazał również, w jakich warunkach i kiedy powstało okno, będące przedmiotem postępowania. Nadto stwierdził, że zgodnie z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego może uznać obiekt za będący w nieodpowiednim stanie technicznym, gdy stwierdzony stan obiektu narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów techniczno – budowlanych i nałożyć wówczas obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Sposób usunięcia nieprawidłowości należy jednak do decyzji właściciela obiektu budowlanego. Brak było zatem delegacji prawnej do zawarcia w decyzji obowiązku wypełnienia otworu okiennego murem z cegły. WINB zasugerował możliwość przeprowadzenia w toku postępowania rozprawy.

Następnie, decyzją z dnia 18 marca 2013 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., powołując się na art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, nakazał W.Ł., I.B. i M.T. zamurowanie otworu okiennego na wysokości pierwszego piętra, w ścianie szczytowej opisanego wyżej budynku, w terminie do dnia 25 maja 2013 r. W uzasadnieniu podał, że na podstawie ustaleń dokonanych w Archiwum Państwowym w O. uznał, że przedmiotowy budynek został wybudowany jako gospodarczy przed pierwszą wojną światową. W ocenie organu przesądza o tym lokalizacja budynku. Zaznaczył, że ze szkiców - najprawdopodobniej projektu tego budynku z 1913 r. - wynika, że w ścianie szczytowej na wysokości pierwszego pietra znajdowały się otwory wejściowe. Jednakże na tych szkicach otwory znajdują się symetrycznie do narożników budynku, zaś obecne okno od strony działki nr xx jest przesunięte o ok. 1 m w kierunku działki nr xxx. Przedmiotowy budynek był więc przebudowywany, w wyniku czego zmieniono jego przeznaczenie, wygląd wszystkich elewacji, rodzaj pokrycia dachu i zlikwidowano część stropu nad parterem. PINB stwierdził, że nie można ustalić, kiedy dokonano przebudowy. Urząd Miejski w S. i Starostwo Powiatowe w S. nie posiadają bowiem żadnych dokumentów, z których wynikałoby zezwolenie na wykonanie otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku od strony działki nr xx. Organ pierwszej instancji wskazał ponadto, że z zeznań świadka, który był użytkownikiem parteru przedmiotowego budynku od początku lat sześćdziesiątych XX wieku, wynikało, że w ścianie szczytowej znajdowało się okno na poddaszu (obecnie ta część budynku nie posiada poddasza). Zeznania tej osoby organ uznał za wiarygodne, gdyż istnienie okna potwierdza treść aktu notarialnego. Organ pierwszej instancji wyjaśnił ponadto, że z uwagi na zdecydowanie rozbieżne stanowiska właścicieli działki nr xx i właścicieli lokalu w budynku na działce nr x nie przeprowadził rozprawy administracyjnej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że usytuowanie przedmiotowego budynku ze ścianą z otworem okiennym na granicy nieruchomości jest wynikiem dokonanego 12 sierpnia 1998 r. podziału działki nr y na działki o numerach x i xx. Zaznaczył też, że zgodnie z postanowieniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Śródmieścia Miasta S. - jednostka C, ustanowionego uchwałą Rady Miejskiej w S. nr XLIV/1433/02 z dnia 12 czerwca 2002 r., działka nr xx w całości przeznaczona została pod zabudowę, tworząc planowaną zabudowę szeregową z przyległymi budynkami. W ocenie organu nadzoru budowlanego, obecna lokalizacja spornego otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku narusza § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych (...), zgodnie z którym otwór okienny i drzwiowy winien znajdować się w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Ponadto, zgodnie z § 226 ust. 1 tego rozporządzenia, strefę pożarową stanowi budynek albo jego część oddzielona od innych budynków lub innych części budynku elementami oddzielenia przeciwpożarowego, o których mowa w § 232 ust. 4. Ściana szczytowa nie może więc posiadać żadnych otworów okiennych lub drzwiowych, a jej wymagana odporność ogniowa winna wynosić RE I 120. Warunek ten będzie zachowany, gdy otwór okienny zostanie wypełniony murem o grubości 25 cm. Reasumując, organ pierwszej instancji uznał, że położenie spornego okna różni się od jego pierwotnej lokalizacji, narusza przepisy techniczno-budowlane i ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego nie może być ono uznane za legalne i należy je zamurować.

W odwołaniu, złożonym od tej decyzji, I.B., M.T. i W.Ł. zarzucili, że organ pierwszej instancji błędnie zastosował art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż nie zaistniała w sprawie sytuacja opisana w hipotezie tego przepisu. Ich budynek nie zagraża życiu ani zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia i środowisku i znajduje się w odpowiednim stanie technicznym. Wyjaśnili, że sporne okno powstało zgodnie z przepisami prawa, czego dowodzą dokumenty z Archiwum Państwowego w O. i uznane przez organ pierwszej instancji za wiarygodne zeznania świadka B.B., dzierżawcy przedmiotowego budynku w latach 50. Odwołujący się podkreślili, że późniejszy podział działki nie może wpływać na ocenę legalności wykonanych zgodnie z prawem robót budowlanych. Zauważyli, że nabywcy sąsiedniej nieruchomości zostali poinformowani o trudnościach w zabudowie nabywanej działki z uwagi na istnienie spornego okna już w akcie notarialnym. Odwołujący się wywiedli, że przepisy powołanego wyżej rozporządzenia, zgodnie z § 2 tego aktu prawnego, nie mają zastosowania do ich budynku, gdyż nie jest on przedmiotem robót budowlanych. Zarzucili ponadto, że kwestionowana decyzja wydana została z naruszeniem art. 8 K.p.a., gdyż chroni interesy jednej ze stron postępowania z naruszeniem prawa własności odwołujących się.

Warmińsko – Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 11 czerwca 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy podał w uzasadnieniu, że pismem z dnia 22 kwietnia 2013 r. J. i A.K. wnieśli o przesłuchanie dwóch świadków, którzy pracowali w przedmiotowym obiekcie budowlanym. W celu uzupełnienia materiału dowodowego organ odwoławczy przeprowadził w dniu 20 maja 2013 r. rozprawę administracyjną. WINB stwierdził, że w związku z wątpliwościami osób zeznających i niestawiennictwem części wezwanych świadków, nie ustalił jednoznacznie okresu powstania przedmiotowego otworu okiennego. Niemniej jednak, z zebranego materiału dowodowego wynika, że budynek, w którym zlokalizowany jest sporny otwór okienny został przebudowany. Między innymi zlikwidowany został strop istniejący w latach, gdy świadkowie pracowali w tym obiekcie. Wobec powyższego, organ pierwszej instancji winien przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, na jakiej wysokości był strop w stosunku do przedmiotowego otworu okiennego. Ponadto, wobec niezgłoszenia się na rozprawę administracyjną przedstawiciela Burmistrza S., koniecznym będzie przesłuchanie świadków: D.C. - Naczelnika Wydziału Gospodarki Nieruchomości i Zagospodarowania Przestrzennego w 1981 r. - w celu ustalenia, czy w dniu wydania decyzji o podziale nieruchomości w ostrej granicy znajdował się otwór okienny i T.P. - pracownika ówczesnej piekarni - którego zeznania mogą wyjaśnić kwestie związane z potencjalnym okresem postania spornego otworu okiennego. Przeprowadzenie powyższych czynności może przyczynić się do ustalenia, faktycznej daty powstania przedmiotowego otworu okiennego w obecnym kształcie, co pozwoli na zastosowanie właściwych norm prawa budowlanego. Organ odwoławczy wyjaśnił dodatkowo, że postępowanie administracyjne dotyczy kwestii legalności wykonania otworu okiennego, nie zaś stanu technicznego obiektu budowlanego. Wobec czego, zastosowanie winny mieć przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, nie zaś wskazywany w zaskarżonej decyzji art. 66 tej ustawy.

W skardze, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, W.Ł. powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu, dotyczącą legalności wykonania spornego okna. Zarzucił, że postępowanie w sprawie prowadzone jest stronniczo i opieszale i wniósł o merytoryczne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Warmińsko – Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Uczestnicy postępowania – J. i A.K. - w piśmie procesowym z dnia 16 października 2013 r., wnieśli o oddalenie skargi. Stwierdzili, że zarzuty skargi są bezpodstawne, gdyż rysunki z archiwum nie są aktualne z uwagi na wielokrotne przebudowy budynku, a świadek, którego zeznania miały potwierdzić istnienie spornego okna, jest niewiarygodny, czego dowiedli w sprawie o sygnaturze akt II SA/Ol 452/11.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja z dnia 11 czerwca 2013 r. nie narusza prawa.

Decyzją tą, Warmińsko – Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia 18 marca 2013 r. w całości

i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.

z 2013 r. poz. 267), dalej powoływanej jako K.p.a. Kontroli Sądu podlegało więc, czy organ wydający decyzję kasacyjną nie przekroczył swoich uprawnień określonych w tym przepisie.

Wskazany art. 138 § 1 K.p.a. pozwala organowi odwoławczemu uchylić zakwestionowaną odwołaniem decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wyłącznie w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dopiero łączne spełnienie tych dwóch przesłanek daje organowi drugiej instancji możliwość uwolnienia się od obowiązku merytorycznego załatwienia sprawy. Rozstrzygnięcia kasacyjne traktowane są bowiem jako wyjątki od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego (zob.

G. Łaszczyca, [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, s. 208 i nast. oraz powołane tam orzecznictwo). Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji

w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona

w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji . Dodać należy, że - ponieważ instytucja kasacji przewidziana w art. 138 § 2 K.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej - niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 519 - 520). W sytuacji więc, gdy uprawniony podmiot wniósł odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, zadaniem organu odwoławczego było ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Organ odwoławczy powinien więc ocenić materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji i w zależności od wyniku tej oceny podjąć dalsze czynności.

Podnieść również należy, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego sprawy nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność natomiast uzupełnienia

w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia, zobowiązany jest wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Chodzi tu o wskazanie okoliczności faktycznych, które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy nie może natomiast przesądzić o treści rozstrzygnięcia sprawy przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla odwołującego się, bowiem o treści rozstrzygnięcia może – w przypadku tego rodzaju decyzji – decydować wyłącznie organ pierwszej instancji. Organ ten zobowiązany jest sprawę ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć.

W niniejszej sprawie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ocenił, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego i zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy nie pozwala na rozstrzygnięcie sprawy, z uwagi na brak dowodów przesądzających, czy przedmiotowe okno zostało wykonane w trakcie budowy budynku, czy też jest efektem samowoli budowlanej.

Należy jednocześnie zaznaczyć, że organ odwoławczy podjął działania w celu uzupełnienia materiału dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. W toku postępowania odwoławczego uczestnicy postępowania przedłożyli Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego pisemne oświadczenia K.T. – będącego w latach 1993 – 1997 pracownikiem piekarni, działającej wówczas w przedmiotowym budynku i T.J. – również pracownika piekarni w latach 90. XX wieku, dotyczące prawdopodobnej daty wykonania spornego okna i wnieśli o przesłuchanie tych osób. Organ odwoławczy przesłuchał na rozprawie w dniu 20 maja 2013 r. wskazanych świadków, zasadnie uznając na podstawie art. 78 § 1 K.p.a., że żądanie to dotyczyło okoliczności mającej znaczenie dla sprawy. Treść zeznań świadków nie pozwoliła jednak na bezsporne ustalenie daty wykonania przedmiotowego okna, a w konsekwencji przesądzenie, czy zostało ono wykonane legalnie, czy też z naruszenie przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie prowadzenia tych robót budowlanych. Wskazać w tym miejscu należy, że dopiero dokonanie bezspornych ustaleń w tym zakresie pozwoli na zastosowanie właściwych przepisów prawa.

W zaskarżonej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wykazał, że braki postępowania są na tyle istotne, że nie jest możliwe wydanie decyzji merytorycznej, co oznacza, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy, zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. wskazał też, jakie okoliczności należy wyjaśnić w toku ponownego rozpoznawania sprawy. W szczególności, zwrócił uwagę na konieczność ustalenia wysokości, na której pierwotnie znajdował się strop i nieodzowność przesłuchania wskazanych w uzasadnieniu decyzji świadków.

W skardze nie podniesiono skutecznych zarzutów, które podważyłyby legalność zaskarżonej decyzji. Nie stanowi bowiem takiego zarzutu długi okres oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy. Zasada szybkości postępowania (art. 12 § 1 K.p.a.) nie wyłącza obowiązku podjęcia przez organ administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, który wynika z art. 7

i art. 77 § 1 K.p.a.

Wyjaśnić ponadto należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że rola sądu sprowadza się do badania działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania organu w załatwianiu spraw przez wydanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Innymi słowy, sąd administracyjny nie wydaje rozstrzygnięcia merytorycznego, czyli nie przyznaje określonych uprawnień i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji administracyjnej.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), skargę należało oddalić.