II SAB/Ol 95/13

Uzasadnienie

W dniu 21 maja 2012 r. J.S., będący współwłaścicielem działki przy

ul. [...] w P., w piśmie z dnia 18 maja 2012 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: PINB) o podjęcie działań w sprawie legalności wykonania sześciu garaży na wskazanej działce.

W odpowiedzi PINB poinformował, że w wyniku przeprowadzonej kontroli posesji przy ul. [...] w P. ustalono, iż cztery boksy garażowe należące do lokatorów zostały wybudowane na podstawie dokonanego Staroście Powiatowemu zgłoszenia z dnia [...]. W tej sytuacji postępowanie zostaje umorzone. Natomiast pozostałe dwa garaże zostały rozebrane, zgodnie z oświadczeniem złożonym w dniu 14 czerwca 2012 r. przez W.Z.

Na skutek wniesionej skargi przez E. i J.S. na działanie PINB w sprawie legalności wykonania sześciu garaży, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WINB), działając w trybie art. 237 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej: kpa., zawiadomieniem z dnia [...] poinformował zainteresowanych, że ich skarga jest częściowo zasadna. Organ zauważył, że działania PINB nie były wystarczające dla prawidłowego wyjaśnienia sprawy. Organ I instancji przeprowadził czynności wyjaśniające oraz poinformował skarżącego o ich wyniku, jednak udzielona informacja była nierzetelna. Zdaniem organu, postępowanie w sprawie nie zostało wszczęte, a zatem nie mogło zostać umorzone. Organ I instancji powinien uzupełnić postępowanie wyjaśniające w sprawie oraz ponownie rozważyć możliwość wszczęcia postępowania naprawczego w trybie art. 50, 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, ze zm.) zwanej dalej: Pr.bud.

Po przeprowadzeniu kontroli dotyczącej zgodności wykonania budynków gospodarczych na posesji przy ul. [...] w P. z dokonanym zgłoszeniem do Starostwa Powiatowego, PINB pismem z dnia 15 stycznia 2013 r. poinformował J.S., że postępowanie wyjaśniające w sprawie wykonania czterech budynków gospodarczych zostało zakończone. W trakcie tego postępowania nie stwierdzono naruszenia przepisów Pr.bud., gdyż obiekty te zostały wykonane na podstawie zgłoszenia do Starosty z dnia [...] oraz zgodnie z tym zgłoszeniem. W dniu 3 stycznia 2013 r. ponownie przeprowadzono kontrolę posesji przy ul. [...] i stwierdzono, że na nieruchomości tej znajdują się jedynie cztery budynki gospodarcze. Podczas wykonywania czynności kontrolnych nie stwierdzono, aby w tych budynkach były parkowane pojazdy mechaniczne.

Pismem z dnia 11 kwietnia 2013 r. A.S., następca prawny J. i E.S., wniósł do WINB skargę na działanie PINB. W skardze podniesiono, że budynku przy ul. [...] nie są budynkami gospodarczymi, tylko garażami postawionymi bez uzyskania stosownego pozwolenia na budowę. Organ nadzoru budowlanego I instancji miał obowiązek wyjaśnić sprawę oraz wydać rozstrzygnięcie w formie decyzji.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomieniem z dnia [...], działając w trybie art. 237 § 3 kpa., poinformował stronę, że skarga jej nie jest zasadna. Wyjaśniono, że PINB podjął stosowne czynności wyjaśniające przeprowadzając w dniu 18 grudnia 2012 r. oględziny budynków. Poza tym, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że wszystkie obiekty zostały zrealizowane na podstawie stosownych zgłoszeń, pełnią funkcję budynków gospodarczych. Organ poinformował również, że cechą charakterystyczną postępowań prowadzonych w oparciu o przepisy prawa budowlanego jest to, że ich wszczęcie następuje z urzędu (wyjątkiem jest tryb udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektów). Zatem o tym, czy są podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu decyduje właściwy organ administracji, a nie inne podmioty, nawet jeżeli są stroną tego postępowania. Natomiast organ odwoławczy nie ma kompetencji do nakazania organowi niższego stopnia wszczęcia postępowania administracyjnego.

Po rozpatrzeniu zażalenia A.S. na działanie PINB, polegającego na niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa., WINB postanowieniem z dnia [...] uznał zażalenie strony za niezasadne i stwierdził brak podstaw do wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Zdaniem organu rozstrzygającego zażalenie, organ nadzoru budowlanego I instancji nie miał obowiązku rozstrzygnięcia w przedmiocie wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania w sprawie legalności wykonania sześciu garaży na działce przy ul. [...] w P., gdyż osoby zainteresowane nie wystąpiły z odrębnym wnioskiem o wszczęcie postępowania. Natomiast pismo J.S. z dnia 18 maja 2012 r. zostało zakwalifikowane jako skarga wniesiona w trybie art. 227 kpa. O wynikach postępowania skargowego zainteresowani w sprawie zostali pisemnie poinformowani.

W dniu 16 lipca 2013 r. A.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego podnosząc, że do tej pory organ nie rozpatrzył wniesionego przez J.S. w dniu 21 maja 2012 r. żądania wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że PINB pozostaje w zwłoce nie załatwiając sprawy, natomiast WINB nie dostrzega nieprawidłowości w działaniach organu niższego stopnia. Pismo z dnia 18 maja 2012 r. było żądaniem wszczęcia postępowania, co zostało potwierdzone przez organ nadzoru budowlanego, który po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających umorzył postępowanie. Nie można umorzyć postępowania, które nie zostało wszczęte. Jeżeli natomiast żądanie z 18 maja 2012 r. było jedynie informacją dla organu wykorzystaną przy ocenie czy zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania, to PINB wszczął to postępowanie.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że pisma składane do organu nie zawierały żądania wszczęcia postępowania, dlatego organ zakwalifikował skargę w trybie art. 227 kpa. i przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w trakcie którego nie stwierdzono naruszenia przepisów prawa budowlanego. W tej sytuacji nie było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. O wynikach postępowania wyjaśniającego zainteresowani zostali poinformowani w formie pisemnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r.,

poz. 270) zwanej dalej: ustawą ppsa., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy ppsa., a zatem m.in. w sprawach, w których wydawane są decyzje administracyjne.

W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzucił PINB bezczynność w sprawie rozpatrzenia wniosku złożonego przez J.S. w dniu 21 maja 2012 r. dotyczącego legalności wykonania sześciu garaży położonych na działce przy ul. [...] w P.

W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu, lecz brak ich podjęcia w określonej formie oraz w określonym terminie. Przesłanką dopuszczalności skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ustawy ppsa.). Warunek ten został przez skarżącego spełniony, bowiem wniósł on zażalenie do WINB na niezałatwienie sprawy w terminie.

Przystępując do rozpoznania skargi na bezczynność należy wskazać, że terminy załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym zostały określone przez ustawodawcę w art. 35 kpa. Stosownie do treści art. 35 § 1 kpa., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa.). Z kolei przepis art. 35 § 4 kpa. stanowi, że przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwienia spraw. Do terminów wskazanych w art. 35 kpa. i w przepisach szczególnych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Jednakże o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązek ten ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 1 i 2 kpa.).

W orzecznictwie podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa., jeżeli nie dopełnił on czynności określonych w art. 36 kpa. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 6 września 2013 r., sygn. I SAB/Wa 337/13 i z dnia 5 września 2013 r., sygn. I SAB/Wa 444/13; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach, https://cbois.nsa.gov.pl).

Analizując akta rzeczonej sprawy i podejmowane w trakcie prowadzonego postępowania czynności skład orzekający Sądu uznał, że PINB pozostaje w bezczynności.

W dniu 21 maja 2012 r. J.S., będący współwłaścicielem działki przy

ul. [...] w P., zwrócił się do organu nadzoru budowlanego o podjęcie działań w sprawie legalności wykonania sześciu garaży na tej nieruchomości. Wniosek ten dotyczący wszczęcia postępowania został błędnie zakwalifikowany przez organy obu instancji jako skarga z art. 227 kpa. Nie budzi wątpliwości, że pismo złożone do PINB w dniu 21 maja 2012 r. zawierało żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ nadzoru budowlanego. Przywołane w tym piśmie (i następnych pismach skierowanych do organu nadzoru budowlanego) fakty jednoznacznie wskazują, że dotyczą one problematyki regulowanej prawem administracyjnym (prawem budowlanym oraz działalności organów nadzoru budowlanego), które załatwiane są w drodze działań prawnych organu administracyjnego. J.S., którego następcą prawnym jest skarżący, jako współwłaściciel działki przy ul. [...] w P. miał niewątpliwy interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania administracyjnego i wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ. W żaden sposób nie można było przyjąć, że żądania zawarte we wnoszonych do PINB pismach, to skargi w trybie art. 227 kpa.

Pomimo kolejnych pism w sprawie kontroli legalności wykonania sześciu garaży nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Tym samym zachowanie PINB należy kwalifikować jako bezczynność. Organ powinien był z chwilą wpłynięcia dniu 21 maja 2012 r. pisma wszcząć postępowanie administracyjne albo na podstawie art. 61a kpa. wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Nie było natomiast żadnych podstaw do tego, aby pozostawić to pismo bez nadania mu dalszego biegu w postępowaniu jurysdykcyjnym. Można więc kwalifikować działania organu (a w zasadzie ich brak) w kontekście bezczynności organu.

W tej sytuacji należy uznać, że wniesiona skarga na bezczynność jest uzasadniona i mając na uwadze treść art. 149 § 1 ustawy ppsa. koniecznym stało się zobowiązanie przez Sąd Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia wniosku J.S. z dnia 18 maja 2012 r. w terminie jednego miesiąca od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami administracyjnymi sprawy.

Oceniając aktywność organu w trakcie prowadzonego postępowania, Sąd doszedł do przekonania, że mimo przekroczenia terminów załatwienia sprawy określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, bezczynność w rozpoznaniu wniosku skarżących, choć naganna, nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 kpa. można bowiem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 20 października 2011 r., sygn. I SA/Wa 353/11; WSA w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2011 r., sygn. II SAB/Po 60/10; dostępne w CBOiS). Tymczasem w niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę podejmowanie przez organ czynności wyjaśniających, nie może być kwalifikowane jako fakt bezczynności o charakterze rażącym.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.