III SA/Po 514/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia ... 2012 r. Starosta Ś na podstawie art. 5 ust. 3 b ustawy z dnia 07.09.2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ( Dz. U. Nr 1, poz. 7 ze zm. ) i art. 108 kpa zatrzymał dłużnikowi alimentacyjnemu K P prawo jazdy kat. B, T nr ... wydane w dniu 05.04.2002 r. przez ten organ do czasu ustania przyczyny zatrzymania.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 22.05.2012 r. do Starostwa Powiatowego w Ś wpłynął wniosek z OPS w Ś z dnia 16.05.2012 r. o zatrzymanie prawa jazdy stronie jako dłużnikowi alimentacyjnemu – z powodu niewywiązywania się w okresie ostatnich 6 miesięcy ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie niższej niż 50 % ustalonych alimentów. Do wniosku załączono prawomocną decyzję z dnia 16.04.2012 r. uznającą K P za osobę uchylającą się od zobowiązań alimentacyjnych oraz wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 Kodeksu karnego.

W odwołaniu od decyzji K P podniósł, że myślał o tym, iż jego alimenty są na bieżąco uiszczane przez jego pracodawcę. Aktualnie przebywa on na zwolnieniu lekarskim po operacji ręki a zasiłek chorobowy został zajęty na rzecz alimentów. Jest zarejestrowany w PUP jako bezrobotny kierowca szukający pracy. Odebranie mu prawa jazdy pozbawi go możliwości wykonywania pracy na stanowisku kierowcy.

SKO w P decyzją z dnia ... 2012 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że prawomocną decyzją z dnia 16.04.2012 r. uznano K P za osobę uchylającą się od zobowiązań alimentacyjnych i sporządzono wniosek o ściganie go za przestępstwo określone w art. 209 Kodeksu karnego. Podstawą wydania decyzji z 16.04.2012 r. była odmowa przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego oraz niedokonywanie wpłat w ostatnim okresie 6 miesięcy w wysokości powyżej 50 % ustalonych alimentów. Dopiero po wydaniu decyzji strona zgłosiła się na wywiad alimentacyjny i złożyła oświadczenie majątkowe. Z tego względu w ocenie SKO spełniono przesłanki do zatrzymania przedmiotowego prawa jazdy.

W skardze do WSA K P podniósł, że myślał o tym, iż jego alimenty są na bieżąco uiszczane przez jego pracodawcę. Wywiad alimentacyjny nie doszedł do skutku, gdyż przebywał on za granicą, o czym informował organ. Po powrocie zgłosił się do organu celem złożenia wyjaśnień. Dnia 3.04.2012 r. uległ wypadkowi na skutek czego musiał poddać się operacji ręki. Jest zarejestrowany w PUP jako bezrobotny kierowca szukający pracy. Odebranie mu prawa jazdy pozbawi go możliwości wykonywania pracy na stanowisku kierowcy.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację przedstawione w skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji zostały wydane niezgodnie z prawem.

Organy administracji wydały swoje rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 1 z 2009r., poz. 7 ze zm.). Przepis ten przewiduje wydanie przez starostę decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy po otrzymaniu przez starostę wniosku złożonego przez organ właściwy dłużnika.

Do dnia 1 października 2008r. obowiązywała ustawa z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. nr 86 poz.732 ze zm.). Zgodność art. 5 wymienionej ustawy z Konstytucją była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Wyrokiem z dnia 22 września 2009r. Trybunał orzekł, iż art. 5 ustawy z 22 kwietnia 2005r. jest niezgodny z art. 2 i art. 33 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 159 poz. 1261). W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, iż istniała wątpliwość, czy art. 5 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych z 2005 r. jest zgodny z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i wywodzonymi z niej zasadami szczególnymi, w tym: niedopuszczalności kumulacji odpowiedzialności karnej i administracyjnej, prawidłowej legislacji, sprawiedliwej procedury oraz zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał w szczególności odniósł się do zarzutów dotyczących braku trybu odwoławczego w procedurze określonej w art. 5 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych, związania starosty wnioskiem organu właściwego dłużnika oraz pozorności sądowej kontroli decyzji starosty o zatrzymaniu prawa jazdy. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego kwestionowana regulacja narusza w szczególności zasadę sprawiedliwej procedury. Brak stosownego trybu odwoławczego sprawia, ze wniosek organu właściwego dłużnika (wójta, dłużnika, prezydenta miasta) dotyczący zatrzymania prawa jazdy może mieć charakter nie dość zweryfikowany, a nawet arbitralny. Ewentualna kontrola sądowoadministracyjna decyzji starosty o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego nie obejmuje zasadności merytorycznej wniosku kierowanego do starosty przez organy samorządowe miejsca zamieszkania dłużnika. Wobec związania starosty tym wnioskiem sąd administracyjny nie bada też – w podstawowym wymiarze – merytorycznej zasadności decyzji starosty w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Tymczasem zasada sprawiedliwej procedury wymaga, by odpowiedni organ mógł przedstawić motywy swego rozstrzygnięcia, a ponadto by rozstrzygnięcie było weryfikowalne, a postępowanie prowadzone w sposób jawny i z udziałem stron. Trybunał Konstytucyjny powołał się na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, iż sprawiedliwa procedura sądowa powinna zapewniać stronom uprawnienia procesowe stosowne do przedmiotu prowadzonego postępowania, a ponadto zgodnie z wymogami rzetelnego procesu uczestnicy postępowania muszą mieć realną możliwość przedstawienia swoich racji, a sąd ma obowiązek je rozważyć. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego powołane argumenty prowadzą w efekcie do wniosku, że art. 5 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.

Trybunał ponadto uznał, że zatrzymanie prawa jazdy winno służyć realizacji podstawowego celu ustawy jakim jest zapewnienie skuteczności w egzekwowaniu należności alimentacyjnych. Takiego celu – z zasady – nie można osiągnąć przez zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu, którego aktywność zawodowa (potencjalna bądź realna) łączy się z posiadaniem prawa jazdy. O ile bezspornym pozostaje stosowanie środków aktywizacji zawodowej wobec dłużników alimentacyjnych (np. przez kierowanie dłużnika alimentacyjnego do prac organizowanych na zasadach robót publicznych), o tyle zatrzymanie prawa jazdy w wielu sytuacjach nie służy podstawowemu celowi ocenianej regulacji ustawowej. Kwestionowana regulacja nie może być także uznana za niezbędną, w tym znaczeniu, że przymuszenie do realizacji obowiązków alimentacyjnych nie byłoby możliwe przy zastosowaniu mniej uciążliwych dla zobowiązanego do ich wykonania środków. Z przedstawionych Trybunałowi Konstytucyjnemu danych statystycznych nie wynika, że zwiększenie skuteczności (i regularności) ściągania należności alimentacyjnych jest w przeważającym stopniu konsekwencją podjętych decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy osobom zobowiązanym. Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 5 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych narusza zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji.

Trybunał w uzasadnieniu wyroku zauważył, że jego orzeczenie dotyczy art. 5 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych z dnia 22 kwietnia 2005 r. Ustawa ta obowiązywała do 1 października 2008 r. i została uchylona na mocy art. 47 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Obowiązująca aktualnie ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w ocenie Trybunału, mieści w art. 5 ust. 3 pkt 3, ust. 5 i 6 unormowania analogiczne do zawartych w art. 5 kwestionowanej (a już nieobowiązującej) ustawy o dłużnikach alimentacyjnych z 22 kwietnia 2005 r.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji orzekły o zatrzymaniu prawa jazdy skarżącemu na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007r. Trybunał Konstytucyjny nie orzekał wyrokiem o niekonstytucyjności tego przepisu. Jednakże, jak wcześniej wspomniano, wyraźnie zaakcentował, iż przepis ten jest analogiczny do niezgodnego z Konstytucją unormowania zawartego w art. 5 nieobowiązującej aktualnie ustawy o dłużnikach alimentacyjnych z dnia 22 kwietnia 2005 r.

Podkreślić należy w tym miejscu, że sąd administracyjny uprawniony jest do orzekania o niekonstytucyjności przepisu prawa rangi ustawowej ( zob. wyrok WSA w Łodzi z 25.05.2011 r., sygn. III SA/Łd 40/11, lex nr 852226 ). Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczpospolitej Polskiej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio (art. 8 Konstytucji). Adresatem tej normy są przede wszystkim sądy sprawujące wymiar sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji). Stosowanie Konstytucji nie jest tylko domeną Trybunału Konstytucyjnego, do prerogatyw którego należy orzekanie w sprawach zgodności ustaw z Konstytucją (art. 188 pkt 1 Konstytucji). Prawo stosowania norm konstytucyjnych należy również do sądów i to zarówno w przypadku zaistnienia luki w prawie, jak i wówczas, gdy sąd dojdzie do wniosku, że przepis ustawy jest niezgodny z Konstytucją i nie powinien być w sprawie zastosowany (por. R. Hauser i J. Trzciński – Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Lexis Nexis Warszawa 2008 r., str. 23 i nast.). W sytuacji , gdy sąd rozpoznający konkretną sprawę dojdzie do przekonania, że zachodzą wątpliwości co do konstytucyjności przepisu ustawy regułą winno być przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji, którego orzeczenie stwierdzające taką niezgodność wywoła ten skutek, że przepis ustawy utraci moc. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają bowiem moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne (art. 190 ust. 1 Konstytucji).

Odmienna sytuacja zachodzi wówczas, gdy według sądu rozpoznającego sprawę brak jest wątpliwości co do zgodności przepisu ustawy z Konstytucją, a sprzeczność ma charakter oczywisty, np. gdy z przepisów Konstytucji można wywieść normę samo wykonalną, względnie gdy sposób rozumienia przepisu ustawy wynika z utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. W takiej sytuacji nie ma potrzeby zadawania pytania prawnego ( wyrok WSA w Łodzi z 25.05.2011 r., sygn. III SA/Łd 40/11, lex nr 852226 ).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24.10. 2000 r., sygn. V SA 613/00 ( OSP 2001 r. Nr 5, poz. 82) ani treść art. 178 ust. 1 Konstytucji, ani wyłączność orzekania o niekonstytucyjności ustaw in abstracto, właściwa Trybunałowi Konstytucyjnemu, nie sprzeciwiają się tezie, że co do zasady sądy rozstrzygające konkretny spór korzystają z możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji także wtedy, gdy to bezpośrednie stosowanie przybiera postać odmowy zastosowania przepisu ustawy pozostającego w sprzeczności z Konstytucją. Stosując zasadę lex superior derogat legi inferiori i tym samym odmawiając zastosowania in concreto przepisu ustawy, sąd nie narusza kompetencji w tym zakresie właściwej dla Trybunału Konstytucyjnego, gdyż formalnie przepis ten w dalszym ciągu pozostaje w systemie prawnym. Powyższy pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 września 2008 r., sygn. OSK 1369/07 (niepubl.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w obecnym składzie, w pełni popiera stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego ( zob. też wyrok WSA w Łodzi z 25.05.2011 r., sygn. III SA/Łd 40/11, lex nr 852226 ).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w niniejszej sprawie odmówił wobec tego zastosowania niezgodnego z Konstytucją przepisu art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Powyższy przepis zawierający normę analogiczną do zamieszczonej w uznanym za niekonstytucyjny przepisie art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, jest niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten narusza zasadę sprawiedliwej procedury. Jego konstrukcja (brak trybu odwoławczego) powoduje, że ewentualna kontrola sądowoadministracyjna decyzji starosty o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego nie obejmuje zasadności merytorycznej wniosku kierowanego do starosty przez organy samorządowe miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego. Ponadto zatrzymanie prawa jazdy przewidziane w aktualnie obowiązującej ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów narusza zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji. Ogranicza bowiem możliwość aktywizacji zawodowej dłużnika poprzez ograniczenie ofert pracy, które można do niego skierować, a tym samym nie służy podstawowemu celowi ustawy jakim jest zapewnienie skuteczności w egzekwowaniu należności alimentacyjnych (WSA w Łodzi z 25.05.2011 r., sygn. III SA/Łd 40/11, lex nr 852226 ).

Wskazać należy ponadto, że pogląd, iż przepis art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007r. jest sprzeczny z Konstytucją i w związku z tym uzasadniona jest odmowa jego zastosowania wyraził m. in. : Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 5 października 2010r. w spr. III SA/Łd 333/10 oraz z dnia 13 stycznia 2010r. w spr. III SA/Łd 519/09 (nie publikowane) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z 6 stycznia 2010r. w spr. II SA/Bd 662/09 (nie publikowany), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 7 lipca 2010r. w spr. II SA/Po 187/10 (nie publikowany) i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 26 lipca 2010r. w spr. II SA/Gl 443/10 (nie publikowany). Sąd w obecnym składzie podzielił poglądy wyrażone w wymienionych wyrokach.

W związku z odmową zastosowania w niniejszej sprawie niekonstytucyjnego przepisu art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, sąd nie dokonał merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Dodatkowo warto zaznaczyć, iż przed Trybunałem Konstytucyjnym toczy się postępowanie z wniosku Prokuratora Generalnego RP o zbadanie zgodności art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 2007 roku o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w zakresie, w jakim stanowi, że organ właściwy dłużnika kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego oraz art. 5 ust. 5 i 6 tej ustawy z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Mając na uwadze brzmienie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., z którego wynika, iż Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że z uwagi na charakter podjętego rozstrzygnięcia i zarzuty wobec zaskarżonej decyzji, zawieszenie postępowania byłoby niezasadne z uwagi na słuszny interes strony postępowania jak i zasady ekonomiki procesowej.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach orzeczono na odstawie §18 w zw. z §19 i 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Ner 163, poz. 1348, ze zm.).

Ponadto na podstawie art. 152 p.p.s.a. sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.