II SA/Bk 510/13

Uzasadnienie

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2013 r., znak [...], w przedmiocie odmowy udzielenia Dyrektorowi ZUS Oddział w B., informacji z ewidencji gruntów i budynków o numerze księgi wieczystej oraz wskazania nieruchomości, których właścicielem lub użytkownikiem wieczystym jest D. S.

Postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. (dalej: Dyrektor Oddziału ZUS w B.) pismem z dnia 7 lutego 2013 r. (podtrzymanym pismem z dnia 28 lutego 2013 r.) wystąpił do Prezydenta Miasta B. z wnioskiem o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych, żądając podania z ewidencji gruntów, numeru księgi wieczystej nieruchomości oraz wskazania nieruchomości, których właścicielem lub użytkownikiem wieczystym jest D. S. Jako prawną podstawę żądania wskazano art. 24 ust. 2 i art. 26 ust. 1-3, art. 66 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze. zm., dalej: u.s.) oraz art. 24 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm., dalej Pgik). Wnioskujący podał, że ww. informacja jest niezbędna w celu dochodzenia należności ZUS.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., znak [...] Prezydent Miasta B. odmówił udzielenia powyższych informacji z ewidencji gruntów i budynków. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji stwierdził, że wnioskujący nie wykazał - w świetle przepisów art. 24 ust. 5 pkt 3 Pgik - interesu prawnego, który upoważniałby go do uzyskania żądanych danych z operatu ewidencji gruntów i budynków. Charakter żądań wskazuje, bowiem na poszukiwanie majątku dłużnika. Podano, że Dyrektor Oddziału ZUS nie jest organem egzekucyjnym właściwym do egzekucji z nieruchomości. Ustalenie zaś majątku dłużnika może nastąpić w trybie przepisów kodeksu postępowania cywilnego, przy czym fakt uzyskania w tym trybie niepełnych danych, co do majątku dłużnika, nie generuje po stronie ZUS-u interesu prawnego w uzyskaniu brakujących danych w postępowaniu administracyjnym.

W zażaleniu od powyższego postanowienia, ZUS Oddział w B. zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania w zakresie trybu i formy załatwienia sprawy, tj. art. 219 k.p.a przez wydanie postanowienia, a nie decyzji oraz naruszenie art. 24 ust. 5 pkt 2 Pgik, poprzez błędne przyjęcie, że organ administracji publicznej, jakim jest wnioskodawca zobowiązany jest do wykazywania interesu prawnego w celu uzyskania informacji z ewidencji gruntów i budynków. Odwołujący stwierdził, że występując z przedmiotowym wnioskiem, ZUS Oddział w B. zrealizował warunek konieczny do udostępnienia organowi administracji publicznej danych z ewidencji gruntów i budynków. Dalej ZUS wskazał, że odmowa udzielenia wnioskowanych informacji uniemożliwia wykonanie przez ZUS ustawowo określonych uprawnień – tj. założenia księgi wieczystej oraz wpisu hipoteki przymusowej, zaś udostępnianie informacji w zakresie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków nie jest unormowane przez przepisy K.p.a., ale przepisy szczególne ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, które wskazują, że informacje zawarte w operatach ewidencji gruntów i budynków są jawne, a ochronie podlegają dane osobowe podmiotów mających określone prawa majątkowe do nieruchomości.

Po rozpoznaniu niniejszego zażalenia, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne.

W uzasadnieniu ww. postanowienia organ odwoławczy wskazał, że intencją wnioskodawcy nie było uzyskanie informacji o konkretnej, określonej treści, lecz poszukiwanie majątku nieruchomego dłużnika. Wnioskodawca, bowiem domagał się udzielenia informacji z ewidencji gruntów i budynków, wskazując jedynie osobę, której potencjalnie mogą przysługiwać prawa rzeczowe do nie sprecyzowanych we wniosku nieruchomości lub innych obiektów ewidencyjnych. Zdaniem organu odwoławczego, było to, więc żądanie udzielenia informacji nie tylko o charakterze przedmiotowym, ale także i podmiotowym. Organ powołał się na art. 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) twierdząc, że informacja o numerze księgi wieczystej stanowi dane osobowe, gdyż dotyczy ona konkretnej osoby fizycznej. Udostępnienie zaś tego numeru jest przetwarzaniem danych osobowych w rozumieniu powyższej ustawy, albowiem prowadziłoby do naruszenia prawa do prywatności osób wykazanych w tej księdze. Organ wskazał także, że dane osobowe podmiotów będących właścicielami lub innych osób posiadających prawa do tych nieruchomości, są udostępniane na zasadach określonych art. 24 ust. 5 Pgik, wyszczególnionym podmiotom, którymi są: właściciele i inne osoby władające gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy informacja, organy administracji publicznej i inne podmioty realizujące zadania publiczne związane z nieruchomościami, których dotyczy informacja oraz inne podmioty, które mają interes prawny w tym zakresie.

Według organu II instancji, dla uzyskania informacji z operatu ewidencyjnego w celu uzyskania jawnych danych o gruntach, budynkach i lokalach powinna być określona konkretna nieruchomość (jej numer ewidencyjny bądź adres), nie zaś nazwisko i adres właściciela (lub innego podmiotu podlegającego zarejestrowaniu w ewidencji gruntów i budynków) bliżej nieokreślonej nieruchomości.

Organ odwoławczy zauważył, iż forma postanowienia dla wydanego aktu, wbrew zarzutom Odwołującego, była formą właściwą, albowiem do zakresu znaczeniowego informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112. poz. 1198 ze zm., dalej: u.d.i.p.) nie można zaliczyć informacji dotyczącej stanu majątkowego osoby, której dochód i majątek podlega ujawnieniu na mocy przepisów odrębnych. Skoro, zatem wnioskodawca nie wskazał na istnienie okoliczności świadczących, że dłużnik należy do kręgu osób, których stan majątkowy podlega ujawnieniu, to organ ewidencyjny prawidłowo rozpoznał wniosek w trybie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, które wskazują, że zagadnienie dotyczące udostępniania informacji zawartych w operacie ewidencyjnym, zostały w sposób kompleksowy unormowane w tejże ustawie, a zatem właściwą formą rozstrzygnięcia jest postanowienie (zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem). W zakresie zaś, w jakim, Prawo geodezyjne i kartograficzne nie reguluje kwestii udostępniania danych z ewidencji gruntów, znajdują zastosowanie przepisy k.p.a., w tym art. 219, wedle którego odmowa następuje w formie postanowienia.

Ponadto, według organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie nie zachodzą podstawy wydania zaświadczenia, określone w art. 217 § 2 k.p.a. Wnioskodawca, bowiem nie powołał się na przepis prawa obligujący go do przedłożenia urzędowego potwierdzenia określonych faktów, natomiast wskazany przez ZUS Oddział w B. cel uzyskania danych (tj. dochodzenie należności ZUS), nie tworzy po stronie wnioskodawcy interesu prawnego. ZUS Oddział w B., prowadzi bowiem egzekucję należności pieniężnych przy zastosowaniu ściśle określonych procedur i środków egzekucyjnych, a właściwym trybem do ujawnienia majątku dłużnika jest tryb cywilnoprawny uregulowany w art. 913-920 k.p.c. Ponadto organ powołując się na brzmienie art. 19 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej: u.p.e.a.) stwierdził, iż Dyrektor Oddziału ZUS nie jest organem rzeczowo właściwym do przeprowadzenia egzekucji z nieruchomości, albowiem jest on organem egzekucyjnym o ograniczonych kompetencjach, co do przedmiotu egzekucji i stosowanych środków egzekucyjnych. Z uwagi także na fakt, że ZUS jest organem administracji publicznej w ściśle określonym przepisami zakresie (tj. art. 68-71 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) i nie realizuje zadań publicznych związanych z gruntami, budynkami lub lokalami, to zasadny jest wniosek, iż podmiot ten nie należy do kręgu wskazanego w art. 24 ust. 5 pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego).

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Dyrektor ZUS Oddział w B. wniósł skargę do tutejszego sądu administracyjnego na powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie:

- art. 24 ust. 5 pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez jego błędną wykładnię oraz niezastosowanie w sprawie

- art. 24 ust. 3 i art. 24 ust. 5 pkt 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez zastosowanie ich w sprawie oraz bezpodstawne przyjęcie wymogu wykazania przez wnioskodawcę (ZUS) interesu prawnego,

- art. 36 § 1 w zw. z art. 19 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym przyjęciu, iż treść przepisu nie daje podstawy prawnej do wystąpienia przez organ egzekucyjny, którym jest Dyrektor ZUS, o udzielenie informacji niezbędnej do prowadzenia egzekucji. Z treści cyt. przepisu nie wynika, iż egzekucja musi być prowadzona przez organ egzekucyjny uprawniony do prowadzenia egzekucji z nieruchomości, który to organ jest jedynie uprawniony do wystąpienia o udzielenie informacji,

- art. 217 § 2 pkt 1, 2; art. 219 K.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż wnioskodawca (ZUS) wystąpił o wydanie zaświadczenia urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego oraz w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia na w/w przepisie, podczas gdy udzielania przedmiotowych informacji uregulowanej jest nie w K.p.a., lecz przepisami szczególnymi art. 24 ust. 2, 4, 5 Prawa geodezyjnego i kartograficznego,

- art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 64 § 2 k.p.a., art. 124 § 1 2 k.p.a. poprzez naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego, tj. legalizmu, zaufania, informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, wezwania do wykazania interesu prawnego, braku wymaganych prawem elementów wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, prawidłowego pouczenia o dopuszczalności złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z nieprawidłowym pouczeniem, iż można ją wnieść "pod zarzutem jej niezgodności z prawem".

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując uprzednie stanowisko oraz argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. poz. 1270, dalej: "p.p.s.a." ).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Sądu, nie może zostać uwzględniona.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest odmowa udzielenia informacji z ewidencji gruntów i budynków o nieruchomościach będących własnością lub przedmiotem użytkowania dłużnika ZUS. Żądanie zawarte we wniosku z dnia 7 lutego 2013 r. (potwierdzone w piśmie z 28 lutego 2013 r.) było precyzyjne, albowiem dotyczyło wskazania numeru księgi wieczystej oraz nieruchomości, których właścicielem lub użytkownikiem wieczystym jest D. S. Udzielenie informacji miało umożliwić wnioskodawcy dochodzenie od dłużnika należności, w trybie skierowanego przeciwko niemu postępowania egzekucyjnego. Żądając zaś udzielenia informacji na użytek prowadzonego postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia stanu majątkowego dłużnika, Dyrektor ZUS Oddział w B. powoływał się na swoje uprawnienia egzekucyjne w zakresie należności z tytułu składek ubezpieczeniowych (tj. art. 24 ust. 2 u.s., art. 66 ust. 4 u.s w zw. z art. 71 ust. 1 u.s. w zw. z art. 19 § 4 u.p.e.a.) oraz na uprawnienia w zakresie wystąpienia z wnioskiem o założenie księgi wieczystej dla nieruchomości dłużnika lub nieruchomości pozostającej w użytkowaniu wieczystym dłużnika i ustanowienia na niej hipoteki przymusowej (art. 26 ust. 1-3 u.s.). Jako podstawę materialnoprawną udzielenia przedmiotowych danych, ZUS wskazał art. 24 ust. 5 pkt 2 Pgik, przyznający organom administracji publicznej, a więc także ZUS, prawo do uzyskania informacji (udostępnienia danych) i wydania wypisów z operatu ewidencyjnego "na żądanie".

W pierwszej kolejności zasługuje na uwagę, że w niniejszej sprawie Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w B. zwrócił się do organu o udostępnienie danych z ewidencji gruntów i budynków o numerze księgi wieczystej nieruchomości oraz o nieruchomościach będących własnością lub w użytkowaniu wieczystym wskazanego we wniosku podmiotu. Sformułowanie wniosku w powyższy sposób oznaczało, że wnioskodawca domagał się udzielenia informacji z ewidencji gruntów i budynków wskazując jedynie osobę, której potencjalnie mogą przysługiwać prawa rzeczowe do nieokreślonych we wniosku nieruchomości lub innych obiektów ewidencyjnych. Przedmiotem żądania było więc poszukiwanie majątku nieruchomego dłużnika.

WSA w Białymstoku w składzie orzekającym podziela stanowisko zaprezentowane w wyrokach NSA z 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 189/09 oraz z 14 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 1014/09, rozróżniające dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków na dane o charakterze przedmiotowym (art. 20 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i 4 Pgik) oraz dane o charakterze podmiotowym (art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 Pgik). Takie rozróżnienie zawiera również art. 24 Pgik. W ust. 2 tego przepisu ustawodawca przewidział, bowiem, iż informacje o gruntach, budynkach i lokalach, o których mowa w art. 20 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3 i 4 (tj. dane przedmiotowe), są jawne i powszechnie dostępne. Natomiast stosownie do art. 24 ust. 3 wypisy z operatu ewidencyjnego zawierające dane osobowe, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 (tj. dane podmiotowe), wydawane są (zgodnie z art. 24 ust. 5 Pgik) jedynie na żądanie:

1) właścicieli oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis;

2) organów administracji publicznej albo podmiotów niebędących organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis;

3) innych podmiotów, niż wymienione w pkt 1 i 2, które mają interes prawny w tym zakresie.

Nie ulega, zatem wątpliwości, iż art. 24 ust. 2 Pgik określa odrębną od art. 24 ust. 3 Pgik podstawę prawną do udzielenia informacji z operatu ewidencyjnego. Zasadniczym elementem różnicującym obie podstawy prawne jest to, iż dopuszczalność wydania wypisu i wyrysu na podstawie art. 24 ust. 3 Pgik ograniczona została powyżej wymienionymi obwarowaniami, natomiast udzielenie informacji na podstawie art. 24 ust. 2 Pgik zostało uzależnione jedynie od uiszczenia opłaty należnej z tego tytułu zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz.U. Nr 37, poz. 333). Ustawowa jawność informacji i jej powszechna dostępność ograniczona zatem została, jedynie koniecznością poniesienia stosownej opłaty. We wskazanym rozporządzeniu jednoznacznie rozróżniono przypadki pobierania opłat za wydanie wypisu i wyrysu (załącznik nr 5 do rozporządzenia) oraz za udzielanie określonych informacji (załącznik nr 4 do rozporządzenia).

Powyższa wykładnia prowadzi do wniosku, że żądana przez wnioskodawcę informacja spełnia warunki określone w art. 24 ust. 3 Pgik, a tym samym podniesiony w tym zakresie zarzut naruszenia prawa materialnego, należy uznać za chybiony. Przedmiotem żądania nie było uzyskanie informacji o konkretnych gruntach, budynkach czy lokalach, lecz poszukiwanie majątku dłużnika. W istocie jest to więc żądanie udzielenia informacji o charakterze podmiotowo-przedmiotowym. Treść przedmiotowego wniosku nie pozwala w żadnym wypadku zakwalifikować żądanych informacji jako jawnych i powszechnie dostępnych w rozumieniu art. 24 ust. 2 Pgik, albowiem czynności, których domaga się wnioskodawca przekraczają zakres obowiązków organów ewidencyjnych w sprawach dotyczących udzielenia informacji o gruntach, budynkach i lokalach. Zatem wniosek strony skarżącej - ze względu na zakres żądań - mógł być rozpatrywany jedynie w trybie art. 24 ust. 3 Pgik. Wskazana procedura, z uwagi na ochronę danych osobowych zawartych w informacji o charakterze podmiotowym, może być jednak zastosowana tylko z uwzględnieniem wszystkich powyżej przytoczonych ograniczeń z art. 24 ust. 5 Pgik. Rozpatrujące sprawę organy prawidłowo zaś uznały, że w niniejszej sprawie nie został spełniony żaden ze wskazanych wymogów.

W ocenie Sądu, błędny jest pogląd wyrażony przez stronę skarżącą, iż art. 24 ust. 5 pkt 2 Pgik wyłącza wszystkie organy administracji publicznej z obowiązku wykazania swego indywidualnego interesu prawnego w uzyskaniu przedmiotowych danych, niezależnie od tego czy konkretny organ wykonuje zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, będącymi przedmiotem wypisu, czy też jego zadania nie pozostają w związku z tą sferą. Wymóg wykonywania tychże zadań odnosi się, zdaniem strony skarżącej, jedynie do podmiotów niebędących organami administracji publicznej. Pogląd ten, zdaniem składu orzekającego, nie znajduje oparcia ani w wykładni językowej, celowościowej czy systemowej. Można w tym miejscu zauważyć za organem II instancji, że gdyby intencją ustawodawcy było zagwarantowanie wszystkim organom administracji publicznej, niezależnie od zadań, które wykonują, pełnego dostępu do wszelkich danych zawartych w ewidencji (nawet tych, które jako dane osobowe podlegają w systemie prawa szczególnej ochronie), to zapewniono by im bezpośredni dostęp do ewidencji, bez potrzeby ubiegania się o udzielenie informacji przez starostę.

Należy, zatem w tym miejscu wskazać, że wobec zarzutów skargi Sąd rozważył, czy z uwagi na zakres kompetencji ZUS jego działania w sprawie nie można rozpatrywać w kontekście art. 24 ust. 5 pkt 2 Pgik. Taka kwalifikacja implikowałaby, bowiem brak potrzeby wykazania interesu prawnego uzasadniającego udostępnienie danych osobowych. Zdaniem składu orzekającego jest to prawnie niedopuszczalne, albowiem, mimo, że ZUS jest podmiotem publicznym, to nie realizuje on zadań publicznych, które związane są z gruntami, budynkami lub lokalami będącymi przedmiotem wypisu. Wprawdzie art. 36 u.p.e.a. uprawnia organy egzekucyjne do zwracania się o udzielenie informacji do organów administracji publicznej oraz jednostek administracyjnych im podległych lub podporządkowanych, a także innych podmiotów, jednak zgodnie z art. 19 § 4 u.p.e.a. Dyrektor Oddziału ZUS jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji jedynie z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez ten oddział, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń. Z zestawienia powyższych przepisów wynika, że Dyrektor Oddziału ZUS jest wprawdzie organem rzeczowo właściwym do prowadzenia egzekucji wymienionych należności pieniężnych, lecz przy zastosowaniu ściśle tym przepisem wyznaczonych środków egzekucyjnych. Jest to zatem organ egzekucyjny o ograniczonych kompetencjach, zarówno, co do przedmiotu egzekucji, jak i stosowanych środków egzekucyjnych. Powyższe oznacza, że podmiot ten nie jest organem uprawnionym do prowadzenia egzekucji z nieruchomości, co z kolei nie pozwala na przyjęcie, iż podmiot ten należy do kręgu wskazanego w art. 24 ust. 5 pkt 2 Pgik (pogląd ten w odniesieniu bezpośrednio do Dyrektora Oddziału ZUS został sformułowany m.in.: w wyroku NSA z 9 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 638/10, wyroku NSA z 10 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 734/09, czy w wyroku WSA w Olsztynie z 17 lipca 2012 r. sygn. akt II S.A./Ol 441/12). Z tej też przyczyny zaskarżone rozstrzygnięcie odmawiające udzielenia żądanej informacji, jest prawidłowe.

Uzyskanie, zatem żądanych danych, w przypadku podmiotu niewładającego obiektem i nie będącego podmiotem wykonującym zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, jest więc uzależnione, stosownie do art. 24 ust. 5 pkt 3 Pgik, od wykazania własnego, indywidualnego interesu prawnego uzasadniającego ich wydanie.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że interes prawny jest kategorią materialnoprawną. Jego wykazanie wymaga, zatem wskazania przepisu prawa materialnego zobowiązującego organ do wydania dokumentu lub uprawniającego wnioskującego do jego otrzymania (por. wyrok NSA z 22 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 560/06, wyrok NSA z 30 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1089/08). Tym samym jeśli podmiot, o którym mowa w art. 24 ust. 5 pkt 3 Pgik, wnioskujący o wydanie mu wypisu, nie włada gruntem i nie wykazał indywidualnego interesu prawnego uprawniającego go do takiego żądania, organ jest obowiązany odmówić mu żądanych informacji. Zauważyć należy, że wspomnianym wyżej interesem prawnym skarżący się nie legitymuje. Nie wskazał on bowiem przepisu prawa uprawniającego go do uzyskania żądanych danych (np. obligującego go do przedłożenia urzędowego potwierdzenia określonych faktów) i w tej mierze w całej rozciągłości podzielić należy pogląd orzekających w sprawie organów. Jak bowiem ZUS Oddział w B. sam przyznał w złożonym wniosku, że żądane informacje co do nieruchomości posiadanych przez D. S. są mu potrzebne jedynie w celu dochodzenia należności ZUS. W żadnym razie natomiast interesu prawnego (jako kategorii materialnoprawnej) w rozumieniu art. 24 ust. 3 Pgik nie tworzy postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec dłużnika wskazanego we wniosku o udzielenie informacji z ewidencji gruntów i budynków (por. wyrok NSA z 8 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 548/10). Brzmienie tego przepisu nakazuje ograniczenie prawa dostępu do danych, do tych osób, których prawa i roszczenia mają charakter prawnorzeczowy i jako takie wiążą się z nieruchomością. Takiego charakteru nie ma natomiast roszczenie strony skarżącej, która wykazała jedynie istnienie zobowiązania pieniężnego, możliwego do dochodzenia z majątku dłużnika na podstawie przepisów prawa materialnego, które nie generuje interesu prawnego. Również prawo do występowania z wnioskiem o ustanowienie hipoteki przymusowej nie oznacza prawa do żądania informacji od organu prowadzącego przedmiotową ewidencję, albowiem hipoteka ta jest w istocie instrumentem służącym realizacji egzekucji z nieruchomości i jej skuteczny wpis możliwy jest jedynie w odniesieniu do zindywidualizowanej, konkretnej nieruchomości.

Organy, zatem słusznie uznały, że skarżący powołał się jedynie na swój interes faktyczny, a nie prawny. Jak wskazał bowiem WSA w Warszawie w wyroku z 31 sierpnia 2010 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1015/10) wszczęcie postępowania egzekucyjnego wskazuje na posiadanie interesu faktycznego co do wyniku sprawy, a nie posiadanie interesu prawnego, którego źródłem byłaby określona norma prawa materialnego.

Jak zostało już podkreślone, w istocie intencją wnioskodawcy nie było uzyskanie informacji o konkretnych, wskazanych przez niego gruntach, budynkach lub lokalach, lecz poszukiwanie nieznanego skarżącemu majątku nieruchomego dłużnika. Do tego zaś nie są właściwe orzekające w sprawie organy, lecz komornik i - w pewnych sytuacjach - sąd powszechny. W szczególności służy temu postępowanie o wyjawienie majątku dłużnika uregulowane przepisami art. 913-920 k.p.c. W konsekwencji skarżący może realizować swoje prawa, jako wierzyciel, w innym, przewidzianym przez ustawodawcę szczególnym trybie, nie zaś w drodze domagania się wyjawienia majątku dłużnika od organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków. Przytoczony wyżej pogląd należy do ugruntowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z 22 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 560/06; wyrok WSA w Gliwicach z 30 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 1054/07, wyrok WSA w Gliwicach z 2 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 1055/07; wyrok WSA w Gdańsku z 19 czerwca 2008 r., sygn. akt III SA/Gd 150/08; wyrok WSA we Wrocławiu z 17 czerwca 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 599/07; wyrok WSA w Olsztynie z 21 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 185/08; wyrok WSA w Gdańsku z 21 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Gd 77/08.; wyrok WSA w Szczecinie z 5 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 1134/07; wyrok WSA w Szczecinie z 5 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 1135/07; wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 189/09; wyrok WSA w Gliwicach z 13 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 752/09; wyrok NSA z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 638/10). Ujawnienie majątku dłużnika należy zatem do sfery postępowania cywilnego przed sądem powszechnym, a nie do procedury postępowania administracyjnego, w tym trybu wydawania zaświadczeń o stanie posiadania osób trzecich (por. m.in.: NSA w wyroku z 22 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 1378/97, wyrok WSA w Gdańsku z 19 czerwca 2008 r., sygn. akt III SA/Gd 150/08, wyrok NSA z 2 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 1181/09). Z poglądami tymi obecny skład orzekający w pełni się utożsamia, podzielając je w całej rozciągłości.

Na marginesie zauważyć należy, iż w tych samych orzeczeniach, sądy administracyjne zaakceptowały także wydawanie przez organy rozstrzygnięć w formie postanowień, nie zaś decyzji, albowiem nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 tejże ustawy informację publiczną stanowi jedynie cyt. "informacja o sprawach publicznych", nie zaś taka, która należy do sfery prywatności i jako taka podlega w systemie prawa szczególnej ochronie. W konsekwencji stan majątkowy osoby niemieszczącej się w kręgu osób, których dochody i majątek podlegają ujawnieniu (a takiej okoliczności strona skarżąca nie przywołała), nie stanowi informacji publicznej, dostępnej dla każdego, a tym samym domaganie się wiedzy o nim obwarowane zostało w ustawie Pgik szczególnymi warunkami. Ponadto w przypadku, gdy żądana przez wnioskodawcę informacja nie jest informacją publiczną i nie mają zastosowania przepisy u.d.i.p., nie istnieje wówczas możliwość wydania decyzji odmownej na podstawie art. 16 tej ustawy (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2010 r., I OSK 83/10). W tym zakresie nie należy mylić informacji publicznej z jawnością danych ewidencyjnych prowadzonych jako kataster nieruchomości. Gdyby nawet przyjąć, że informacja o numerach ksiąg wieczystych nieruchomości prywatnych stanowi informację publiczną to i tak w sytuacji, gdy Wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie, wyłączone jest stosowanie trybu z ustawy o dostępie do informacji publicznej. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba we Wrocławiu z 9 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 918/11).

W tym miejscu przytoczyć należy stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 189/09 (powoływane wielokrotnie w orzeczeniach sądów administracyjnych np.: w wyroku WSA w Gdańsku z 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 174/12, czy w wyroku WSA w Białymstoku z 27 września 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 457/10), wskazujące, że regulacja zawarta w ustawie Pgik ma charakter szczególny w stosunku do regulacji k.p.a. w zakresie zaświadczeń, a zatem przepisy art. 217 § 1 i 2 k.p.a. w zakresie uregulowanym w Pgik nie mają zastosowania do wydawania wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów i budynków, o jakich mowa w art. 24 ust. 3 ustawy oraz informacji o gruntach, budynkach i lokalach, o jakiej mowa w art. 24 ust. 2 tej ustawy. Wypis i wyrys z operatu ewidencyjnego nie stanowi zatem zaświadczenia w rozumieniu art. 217 § 1 k.p.a. (por. m.in. wyroki NSA z 21 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 848/09, z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 189/09), przy czym dodać należy, iż z danych zawartych w operacie ewidencyjnym gruntów istnieje również możliwość wydania zarówno wypisów i wyrysów, jak też zaświadczeń, o których mowa w art. 217 § 1 k.p.a. O ile wypis zawiera wszelkie dane dot. określonej działki gruntu zawarte w operacie ewidencyjnym, o tyle zaświadczenie odnosi się do konkretnych danych figurujących w tym operacie (por. wyrok NSA z 27 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 1354/10). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy zwrócić uwagę, że przedmiotem postępowania jest w istocie postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia o żądanej treści, określonej wnioskiem z 7 lutego 2013 r. Tak, więc nie odnosi się ono do wypisu z operatu ewidencyjnego, ale do zaświadczenia wydanego na podstawie przepisów k.p.a. (art. 217-220 k.p.a.).

Reasumując, niewątpliwie informacje, które ZUS pragnie uzyskać, to informacje na temat ustalenia (znalezienia) nieruchomości stanowiących własność dłużnika i wskazania numerów ich ksiąg wieczystych. To zaś żądanie (mając na uwadze powyższe orzeczenia NSA), organ prawidłowo rozważał w ramach administracyjnego postępowania uproszczonego opartego na przepisach działu VII k.p.a. Sąd zatem nie dopatrzył się naruszenia przepisów art. 217 i art. 219 k.p.a. w tym zakresie.

W konsekwencji sąd rozpoznający sprawę, stwierdził, iż przywołane w skardze wyroki: NSA z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1444/10 (do którego zgłoszone zostało zdanie odrębne) oraz WSA w Lublinie z 27 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 50/12 reprezentujące pogląd odmienny na kwestię interesu prawnego, jak i formy, w której organ winien zawrzeć rozstrzygnięcie, stanowiły w świetle wyroków cytowanych powyżej, orzeczenia odosobnione.

W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Organ rozpoznający sprawę w I instancji wezwał, bowiem wnioskodawcę do sprecyzowania wniosku, ażeby nie dopuścić do jego swobodnej oceny bądź przekształcenia żądania strony, które to wezwanie wnioskodawca wykonał. Ponadto uzasadnienia postanowień organów obu instancji wskazują podstawy prawne wydanych rozstrzygnięć oraz w dostateczny sposób wyjaśniają jego motywy. Odnosząc się zaś do zarzutu nieprawidłowego pouczenia zawartego w postanowieniu organu II instancji, zauważyć należy, iż faktycznie zostało ono zredagowane błędnie w zakresie wskazanym przez skarżącego, natomiast cała treść pouczenia zawierała wszystkie wymagane prawem elementy, a jego niewłaściwe zredagowanie nie naruszyło prawa strony do skutecznego złożenia skargi do Sądu, która została wniesiona skutecznie. Sąd orzekający nie dopatrzył się także innych, wymienionych przez skarżącą w ostatnim akapicie zarzutów, naruszeń procedury administracyjnej. Postępowanie było, bowiem prowadzone w sposób odpowiadający jego ogólnym zasadom, albowiem rozstrzygnięcia organów zostały oparte na obowiązujących normach prawa, co, nie mogło doprowadzić do naruszenia art. 8 k.p.a.

W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów, skoro zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.