VII SAB/Wa 69/13

Uzasadnienie

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga A. Ć. (dalej skarżąca) na przewlekłe prowadzenie postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie dotyczącej samowolnej budowy budynku garażowego na nieruchomości przy ul. [...] w [...] bez pozwolenia na budowę.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco :

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2008 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W [...], skarżąca zawiadomiła organ o dobudowie garażu do budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Następnie w dniu 2 września 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej PINB, organ I instancji) przeprowadził oględziny w zakresie przedmiotowej budowy garażu, zaś w dniach 7 listopada 2008 r. i 13 listopada 2008 r. przesłuchał świadków Z. Ć. i T. Ć..

W dniu 27 kwietnia 2009 r. PINB przeprowadził rozprawę administracyjną, na której oświadczenia złożyły Z. C. (inwestorka garażu) i skarżąca.

W dniu 11 stycznia 2010 r. pełnomocnik skarżącej zwrócił się do PINB-u o udzielenie informacji na jakim etapie jest postępowanie administracyjne w sprawie dobudowy garażu. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. wyznaczył nowy termin do załatwienia sprawy do dnia 30 kwietnia 2010 r., a następnie ponownie wyznaczył rozprawę administracyjną, która odbyła się w dniu 15 lutego 2010 r. i przesłuchał świadków. Z akt administracyjnych wynika, iż PINB zwracał się z pismem w dniu 6 kwietnia 2010 r. do Urzędu Gminy w [...], a w dniu 21 czerwca 2010 r. powiadomił zainteresowanych zgodnie z treścią art. 10 § 1 k.p.a.

Kolejne czynności, a mianowicie zwrócenie się z pismem do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w [...] miały miejsce w dniu 11 sierpnia 2010 r. W dniu 29 listopada 2010 r. z kolei, PINB przesłuchał strony Z. C. i W. C., a następnie w dniu 2 grudnia 2010 r. ponownie zawiadomił pełnomocnika skarżącej i inwestorów o treści art. 10 § 1 k.p.a.

Skarżąca w dniu 23 lipca 2012 r. skierowała do PINB w [...] wniosek o informację co do przebiegu postępowania trwającego w organie od czterech lat.

Natomiast organ I instancji postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. wyznaczył nowy termin do załatwienia przedmiotowej sprawy do dnia 30 kwietnia 2013 r.

Strona skarżąca w dniu 11 stycznia 2013 r. (data nadania) złożyła skargę do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego na załatwienie sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...].

Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] zawiadomieniem z dnia [...] marca 2013 r., na podstawie art. 237 § 3 i art. 238 § 1 k.p.a. stwierdził zasadność skargi, jednocześnie zwracając uwagę organowi I instancji na przestrzeganie terminów załatwiania spraw.

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. PINB nałożył na Z. i W. C. (inwestorów) obowiązek dostarczenia do inspektoratu w terminie 30 dni – trzech egzemplarzy inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wraz z oceną techniczną budynku garażowego, a następnie na wniosek inwestorów przedłużył termin do złożenia dokumentacji do dnia 30 maja 2013 r.

W dniu 16 kwietnia 2013 r. strona skarżąca złożyła zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na bezczynność organu nadzoru budowlanego w [...].

Rozpoznając powyższe zażalenie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., uznał zażalenie A. Ć. za niezasadne i odmówił wyznaczenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] nowego terminu na załatwienie sprawy.

W dniu [...] czerwca 2013 r. PINB w [...] postanowieniem Nr [...] wyznaczył kolejny nowy termin do załatwienia przedmiotowej sprawy do dnia 31 grudnia 2013 r.

A. Ć. w dniu 20 czerwca 2013 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w [...] w załatwieniu sprawy dotyczącej nielegalnego pobudowania budynku garażowego na posesji nr [...] przy ul. [...] w [...].

W odpowiedzi na skargę organ – PINB w [...] przedstawił wyjaśnienia co do przebiegu podejmowanych czynności (k-20 akt sądowych) i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Przestępując do rozważań prawnych w pierwszym rzędzie Sąd uznał wniesioną skargę na przewlekłe prowadzenia przedmiotowego postępowania za dopuszczalną. Skarga A. Ć. mieści się bowiem treści art.3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.), zgodnie z którą zakres przedmiotowy skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 - 4 tej ustawy. Chodzi o przypadki, kiedy organ administracji publicznej jest obowiązany do wydania określonego aktu administracyjnego lub dokonania czynności, lecz obowiązku tego nie wykonuje. Celem skargi na przewlekle postepowanie jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Zgodnie natomiast z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Podkreślić przy tym należy, że strona skarżąca wywiązała się z obowiązku wynikającego z art. 52 § 1 p.p.s.a. bowiem wniesienie skargi poprzedziła ona zażaleniem wniesionym do WINB pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wskazać także trzeba, że w przypadku wnoszonej do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu czy przewlekle prowadzenie postępowania strona nie jest związana żadnymi terminami do jej wniesienia. Stan bezczynności, jako stan naruszenia prawa, trwa bowiem tak długo, jak długo organ nie załatwi sprawy lub nie podejmie innej czynności prawem przewidzianej, umożliwiającej kontynuowanie postępowania administracyjnego. Skarga na bezczynność organu jest zatem prawnie dopuszczalna dopóki stan milczenia nie zostanie przez organ usunięty (vide: P. Brzozowski, Glosa do postanowienia WSA w Olsztynie z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Ol 68/10, [w: LEX/el.2010). Natomiast w przypadku gdy organ, na którego bezczynność została wniesiona skarga, wyda akt lub interpretację albo dokona czynności lub stwierdzi albo uzna uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa, Sąd winien umorzyć postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a to z uwagi na brak możliwości zobowiązania organu do działań wskazanych w art. 149 § 1 p.p.s.a.

Natomiast przy przewlekłości prowadzenia postępowania mamy inną sytuację, bowiem jeżeli dopiero po wniesieniu skargi na przewlekłość dojdzie do wydania aktu lub interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa nie powoduje to bezprzedmiotowości postępowania oraz nie kończy postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania, gdyż sąd powinien wypowiedzieć się merytorycznie w kwestii czy przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego miało miejsce w sprawie. Skarga tego rodzaju ma służyć ochronie obywatela przed opieszałością władzy i kierując się tym poglądem Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 (LEX nr 1219576) wskazał, że nie można podzielić stanowiska, według którego w przypadku gdy akt został wydany przez organ przed dniem orzekania przez sąd w kwestii przewlekłości, nie jest możliwe uwzględnienie skargi na przewlekłość, ponieważ postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] do dnia orzekania nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie wniosku skarżącej dotyczącej samowolnej budowy budynku garażowego. Nadto jak wynika z załączonych akt administracyjnych organ I instancji wyznaczył nowy kolejny już termin załatwienia przedmiotowej sprawy do dnia 31 grudnia 2013 r.

Przedmiotowa skarga jest nie tylko dopuszczalna, ale także jest zasadna. Stosownie do przepisu art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Wskazać należy, że w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania sąd orzeka biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia.

Zwrócić uwagę należy, że o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, aczkolwiek obok przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego terminów zobowiązujących do wydania w sprawie rozstrzygnięć co do jej istoty ( art. 35 § 1 – 3 k.p.a.) uwzględnić należy także stopień jej zawiłości oraz postawę stron tego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10 ( LEX 753418) wskazał, że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, będących istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy.

W wyroku z dnia 26 października 2012 r. w sprawie II OSK 1956/12, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził iż: "Przewlekłe prowadzenie postepowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Zgodzić się należy ze skarżącą, że PINB w [...] w sposób nieuzasadniony przekroczył ww. terminy wyznaczone w Kodeksie postępowania administracyjnego przewidziane dla rozpoznania sprawy.

Zasadnie także twierdzi strona skarżąca, że w aktach sprawy są dowody wskazujące na to, że w okresie od lipca 2008 r. do dnia wniesienia zażalenia (16 kwietnia 2013 r.), a więc przez okres niemal pięciu lat, od wpływu do PINB akt sprawy, organ ten podejmował czynności w sposób przewlekły, nie zmierzający do wyjaśnienia sprawy i wydania ostatecznej decyzji kończącej postępowanie w I instancji. PINB prowadził przedłużające się postępowanie, dwukrotnie wyznaczał rozprawy administracyjne dopiero po interwencjach skarżącej związanej z przebiegiem postępowania. Zauważyć należy, że z akt administracyjnych ewidentnie wynikają okresy "bezczynności" w jakimkolwiek działaniu np.: od 6 kwietnia 2009 r. do 19 stycznia 2010 r., kiedy PINB wydał postanowienie o wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia sprawy do dnia 30 kwietnia 2010 r. Następnie organ podejmował czynności przedłużające postępowanie polegające na zwróceniu się do innych organów, nie kumulował tych czynności jednocześnie. Kolejna interwencja skarżącej w lipcu 2012 r. doprowadziła do wyznaczenia nowego terminu do załatwienia sprawy do 30 kwietnia 2013 r., a więc wskazania od razu odległego terminu. Jednocześnie dopiero po kolejnej skardze skarżącej, której zasadność potwierdził Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Warszawie w trybie art. 237 § 3 i art. 238 § 1 k.p.a., organ I instancji nałożył na inwestorów obowiązek wynikający z postanowienia Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. Świadczy to o opieszałości organu I instancji i w nieuzasadniony sposób na przedłużaniu w załatwieniu sprawy.

Zaznaczenia wymaga, że kolejne terminy do załatwienia sprawy, które wyznaczał PINB były znacząco odległe, w tym czasie nie podejmowano racjonalnych i skumulowanych działań, które przyspieszyłyby termin załatwienia sprawy. Na uwagę zasługuje fakt nie informowania skarżącej o faktycznych przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy.

Z tych powodów Sąd uznał, że PINB w [...] prowadził przedmiotowe postępowanie w sposób przewlekły. Organ ten nie wykazał bowiem, że przekroczenie terminu do rozpatrzenia w procesowej formie wniesionej przez skarżącej interwencji, było usprawiedliwione jakimiś szczególnymi okolicznościami.

Brak wydania rozstrzygnięcia przez pięć lat od wszczęcia postępowania w 2008 r. i prowadzenie tego postępowania w sposób opieszały i przewlekły rażąco narusza prawo. Przedstawiony wyżej stan faktyczny i prawny oraz okoliczności sprawy upoważniają do stwierdzenia, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prowadził przedmiotowe postępowanie nie tylko w sposób przewlekły ale także, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dlatego też, Sąd uwzględnił wniosek o wymierzenie organowi grzywny.

Ustalając wysokość grzywny sąd stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. nie był związany wnioskiem skarżącej o wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości. W ocenie sądu grzywna w wysokości 1 000 zł będzie na tyle dolegliwa, że spełni swoje zadanie jako środek dyscyplinujący, represyjny i prewencyjny. Powyższe ustalenia sądu skutkowały rozstrzygnięciem na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie IV wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.