IV SA/Po 463/13

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta P. po rozpatrzeniu wniosku A. W.-K. oraz M. K.odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2009 roku, nr [...], sygn. [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku istniejącej szkoły podstawowej o segment dydaktyczny, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...] i [...], ark. [...], obręb W., położonej na os. W. W. [...] w P..

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta P. po rozpatrzeniu wniosku U. i T. J. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2009 roku, nr [...], sygn. [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku istniejącej szkoły podstawowej o segment dydaktyczny, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...] i [...], ark. [...], obręb W., położonej na os. W. W. [...] w P..

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta P. po rozpatrzeniu wniosku L. S. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2009 roku, nr [...], sygn. [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku istniejącej szkoły podstawowej o segment dydaktyczny, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...] i [...], ark. [...], obręb W., położonej na os. W. W. [...] w P..

W uzasadnieniu powyższych postanowień organ wskazał, że wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe, ponieważ o przebiegu postępowania informowana była P.Spółdzielnia Mieszkaniowa W. z siedzibą na osiedlu P. [...] w P., która zgodnie z ustawą z dnia 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych, sprawuje zarząd powierzony dla właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych w budynku nr [...]na os. W. W..

Zażalenia na powyższe postanowienia wnieśli U. i T. J., . S., M. K. oraz A. W.-K..

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpoznaniu sprawy z zażalenia U. i T. J., L. S. i A. W.- K.uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, zgodnie z doktryną, ustalając strony postępowania należy spojrzeć z perspektywy art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647).

Dalej organ wskazał, że zagadnienie strony postępowania w przypadku przyjęcia przez organ I instancji Spółdzielni Mieszkaniowej jako strony i odmowy przyznania przymiotu strony właścicielom lokali mieszkaniowych oddanych pod zarząd spółdzielni mieszkaniowej było przedmiotem orzekania przez sądy administracyjne. Organ po przytoczeniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 29 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1297/11 wskazał, że organ I instancji nie słusznie przyjął, iż informując Spółdzielnie Mieszkaniową W. o toczącym się postępowaniu i zakończeniu przedmiotowego postępowania wypełnił obowiązek poinformowania stron postępowania o toczącym się postępowaniu i jego zakończeniu. W przypadku mieszkańców budynku na os. W. W. [...] w P. organ I instancji winien był powiadomić wszystkich tych mieszkańców, którzy posiadali własnościowe prawo do lokalu z udziałem we własności lub prawa wieczystego użytkowania gruntu.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu wniosło S. K. T.nr [...] S. T. O. w P. zarzucając mu naruszenie przepisu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej jako "Kpa") poprzez niezasadne przyjęcie, że uczestnicy, którym przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu posiadają status strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że organy prowadzące postępowanie są obowiązane m.in. do prawidłowego ustalenia kręgu osób, będących stronami oraz umożliwić im czynny udział w postępowaniu. Jednocześnie organy zobowiązane są czuwać, aby w postępowaniu nie brały udziału podmioty, które takiego statusu nie posiadają ponieważ prowadzi to do skomplikowania oraz przedłużenia postępowania.

W niniejszej sprawie uczestnicy podnieśli, iż posiadają oni status strony w postępowaniu dot. warunków zabudowy, ponieważ przysługuje im prawo do lokalu w budynku spółdzielni. Stanowisko to niezasadnie podzielił organ II instancji, rozpatrując zażalenie uczestników na odmowę wznowienia postępowania. Organ oparł się w tym zakresie na jednostkowym orzeczeniu WSA, nie uzasadnił przy tym w żaden sposób swojego poglądu w tej kwestii, lecz ograniczył się do przytoczenia szerokiego fragmentu tego orzeczenia. Takie działanie nie może zasługiwać na aprobatę - w kwestii statusu strony postępowania administracyjnego członka spółdzielni istnieje ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, że taki status nie przysługuje. Nieliczne wyjątki w tym zakresie wymagają konkretnego i szerokiego uzasadnienia, którego w tej sprawie zabrakło.

W dalszej części uzasadnienia strona podniosła, że podziela pogląd reprezentowany w orzecznictwie o braku posiadania przez członka spółdzielni mieszkaniowej statusu strony postępowania. W ocenie skarżącego, osoby takie legitymują się, co najwyżej interesem faktycznym, który nie jest wystarczający do uznania za stronę postępowania. Na poparcie swojego stanowiska strona przywołała wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2003 r., IV SA 53/02 z dnia 10 kwietnia 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 1013/96, wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/WA 2027/07.

Skarżący podniósł, że przyjęcie stanowiska SKO spowodowałoby, że w każdym postępowaniu dot. warunków zabudowy czy pozwolenia na budowę w przypadku lokalizacji inwestycji w sąsiedztwie tzw. blokowisk powodowałoby konieczność prowadzenia postępowania z udziałem setek osób, które posiadają własnościowe prawo do lokali. W ocenie skarżącego stanowisko SKO jest niezgodne z zamysłem ustawodawcy - m.in. po to w prawe funkcjonują spółdzielnie czy wspólnoty mieszkaniowe aby w takich sytuacjach mogły reprezentować interesy swoich członków.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że zarzuty w niej podniesione są bezzasadne oraz powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 7 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia skargi albowiem skarga została wniesiona z jego zachowaniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o uchyleniu postanowienia Prezydenta Miasta Poznania o odmowie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Na wstępie przypomnieć należy, że stosownie do art. 78 Konstytucji RP, każda strona ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Ta konstytucyjna zasada znajduje realizację w ogólnej zasadzie dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity DZ. U z 2013 r., poz. 267 – dalej Kpa). Legitymację do wniesienia zażalenia ma strona postępowania i jej zażalenie uruchamia postępowanie przed organem drugiej instancji, a więc ponowne merytoryczne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy.

W postępowaniu administracyjnym będącym przedmiotem kontroli Sądu zażalenia od postanowień Prezydenta Miasta P. wnieśli U. i T. J., L. S., M. K. oraz A. W.-K.. Natomiast jak wynika z akt administracyjnych i zaskarżonego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało jedynie zażalenia U. i T. J., L. S. oraz A. W.-K. A. S.. Zatem stwierdzić należy, że zażalenia M. K.nie podlegało żadnej weryfikacji organu. Nie przeprowadzono ustaleń co do jego dopuszczalności (podmiotowej i przedmiotowej), zachowania wymogów formalnych (art. 63 Kpa) oraz zachowania terminu. Wnosić zatem należy, co wynika także z akt administracyjnych, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozpoznało zażalenia jednej ze stron postępowania wniesionego z zachowaniem wymogów formalnych określonych w Kpa.

Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań wniesionych od decyzji pierwszej instancji powoduje, że decyzja taka jest wadliwa.

Ponadto zwrócić należy uwagę, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji wydał, aż trzy postanowienia odmawiające wznowienia postępowania. Co prawda postanowienia te noszą tą sama datę i numer, to jednakże nie oznacza, że nie były one przedmiotem osobnego zaskarżenia. Wobec powyższego organ rozpoznając zażalenia stron na każde z poszczególnych postanowień winien ocenić każde dając temu wyraz w sentencji postanowienia.

Za niezasadne Sąd uznaje również stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że w przypadku osób posiadających własnościowe prawo do lokalu są oni stroną postępowania bez względu na okoliczności czy byli reprezentowani przez Spółdzielnie Mieszkaniową.

Odnosząc się do powyższego zauważyć należy, że przy braku przepisów szczególnych zawartych w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. ) krąg stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy ustala się na zasadach przewidzianych w art. 28 Kpa. W myśl art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W przypadku wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organ ma obowiązek badać, czy osoba składająca wniosek jest stroną postępowania. Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, ale także - stosownie do art. 28 Kpa - każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji.

Zarówno w literaturze jak i w orzecznictwie nie budzi wątpliwości teza, iż kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest więc istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. O istnieniu interesu prawnego decydują zatem przepisy prawa powszechnie obowiązującego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści.

Z uwagi na szeroko rozumianą podstawę legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym oraz brak legalnej definicji pojęcia interesu prawnego nie może ulegać wątpliwości, że kwestie zdolności administracyjnoprawnej danej osoby w konkretnym postępowaniu administracyjnym powinny być rozważane bardzo wnikliwie i w uwzględnieniem okoliczności konkretnej, indywidualnej sprawy oraz przepisów mających w niej zastosowanie. Wykazanie szczególnej ostrożności przy analizie tego problemu jest niezbędne, aby zbyt pochopnie nie eliminować z postępowania administracyjnego osób powołujących się na swój interes prawny w tym właśnie postępowaniu.

W tym miejscu wskazać należy, że interes prawny musi być interesem indywidualnym strony postępowania i dotyczyć jej bezpośrednio. Interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 733/07, Lex nr 469204). Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym jednostka wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga zatem ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że fakt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.

Krąg osób uprawnionych do udziału w charakterze stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie ogranicza się do wnioskodawców oraz właścicieli działek objętych wnioskiem. Według dominującego poglądu judykatury, definitywne określenie kręgu osób, którym przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego w przedmiocie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, powinien być ustalony w oparciu o analizę strefy oddziaływania inwestycji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 135/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie, jak już wspomniano, trzeba mieć na uwadze, że negatywny wpływ przyszłego przedsięwzięcia nie musi być koniecznie faktycznie wykazany, lecz wystarczy, by zachodziła sama możliwość powstania jego ujemnych następstw. Tak wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1505/07, (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przyjmuje się, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. (tak NSA w uchwale z dnia 4 grudnia 1995 r., sygn. akt 20/95, publ.ONSA 1996/2/54)

Z istoty decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że określa ona w sposób wiążący m.in. dopuszczalny na danym terenie rodzaj inwestycji, a więc także inwestycji uciążliwej, obniżającej wartość nieruchomości, nie mówiąc o szerszym oddziaływaniu na degradację nieruchomości i środowiska. Wiążący charakter tej decyzji jest oczywisty. A skoro tak, to decyzja o warunkach zabudowy niewątpliwie wkracza w sferę praw i obowiązków właściciela nieruchomości, a w każdym razie może wykraczać w rozumieniu art. 28 Kpa. Decyzja taka nie narusza prawa własności, lecz może wpłynąć na sposób wykonywania własności przez zlokalizowanie na nieruchomości konkretnej inwestycji. Rozróżnienia zatem wymaga pojęcie prawa własności w znaczeniu jego przeniesienia, zbycia, zmiany itp. oraz pojęcie wykonywania prawa własności (a więc sposobu użytkowania), w tę ostatnią zaś sferę wkracza bez wątpienia decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa może być prawo cywilne, w tym rzeczowe, zwłaszcza prawo własności bądź użytkowanie wieczyste (por. wyrok WSA w Poznaniu z 29 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1297/11 i powołane tam orzeczenia).

Takim przepisem jest w szczególności art. 144 Kc, zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Obowiązkowi właściciela odpowiada po stronie właścicieli nieruchomości sąsiednich uprawnienie do egzekwowania tego ograniczenia. Nie można nie zauważyć, że ta norma także, podobnie jak zasada dobrego sąsiedztwa na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez odwołanie się do społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz stosunków miejscowych, ma na celu harmonizowanie sposobu korzystania z nieruchomości sąsiednich i ochronę właścicieli działek sąsiednich. Także na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można stawiać tezy, że służy ona realizacji prawa właściciela do zagospodarowania jego działki, przepis art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w równym zakresie przewiduje zarówno prawo do zagospodarowania własnego terenu, jak i prawo do ochrony interesu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych osób.

W konsekwencji osoba trzecia ma interes prawny wynikający z art. 140 Kc i 144 Kc do uczestniczenia jako strona w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego zapaść może lub zapadła decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności (por. postanowienie NSA z 13 maja 2011r., sygn. akt II OZ 394/11). Dotyczy to w szczególności postępowania ustalającego warunki zabudowy dla inwestycji, której oddziaływanie na tereny sąsiednie może odpowiadać przesłankom z art. 144 Kc i zakłócać ponad przeciętną miarę korzystanie z nieruchomości sąsiednich, na takie zakłócenie narażonych.

W tym miejscu wskazać należy, że posiadanie przez daną osobę prawa odrębności własności lokalu, wraz z udziałem w nieruchomości wspólnej, stawia taką osobę w znacznie lepszej sytuacji prawnej, aniżeli osobę posiadającą tylko ograniczone prawo rzeczowe w postaci spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu. W przypadku właściciela lokalu, będącego jednocześnie - co istotne - współwłaścicielem części wspólnych budynku, ma zastosowanie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. W takim przypadku spółdzielnia, w zakresie nieruchomości wspólnej, wykonuje wobec danego właściciela zarząd powierzony, który doznaje określonych ograniczeń (zob.: uchwała z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12, publ. NSAiWSA z 2013 r., nr 2 poz. 23). Wobec osób posiadających spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu spółdzielnia nie wykonuje zarządu powierzonego (art. 27 ust. 2 ustawy nie ma zastosowania) i administruje nieruchomością (budynkiem) jako właściciel.

W ocenie składu orzekającego członkom spółdzielni mieszkaniowych co do zasady nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach dotyczących warunków zabudowy na nieruchomości wspólnej czy też działce sąsiedniej. Wskazuje się, że niedopuszczalne jest przyjęcie, iż każdy członek spółdzielni mieszkaniowej już z samego faktu posiadania prawa odrębnej własności lokalu oraz stosownego udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu ma być uznany za stronę wszystkich postępowań administracyjnych dotyczących inwestycji na nieruchomości wspólnej, czy też na nieruchomości sąsiedniej. Jedynie w szczególnych wypadkach osoba legitymująca się spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu mieszkalnego może zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu w charakterze strony, a mianowicie wtedy, gdy realizacja inwestycji spowoduje naruszenie warunków korzystania z tego lokalu mieszkalnego, które są chronione przepisami prawa materialnego, a więc gdy zostanie naruszony własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes strony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 694/10 Lex nr 1081850, z dnia 4 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 419/10 Lex nr 1080282, z dnia 25 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1693/10 Lex nr 1152005, z dnia 29 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 363/05 Lex nr 190955 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 8 maja 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 254/06 Lex nr 283057, z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 234/11 Lex nr 984896).

Zatem stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu Sąd uznaje za nieprawidłowe, a okoliczność posiadania czy nie interesu prawnego winna być szczegółowo zbadana i wyjaśniona.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa. Art. 152 Ppsa nie zastosowano z uwagi na negatywny charakter zaskarżonego rozstrzygnięcie.

Rozpoznając sprawę ponownie organ podejmie działania mające na celu ustalenie czy w przedmiotowej sprawie podmioty składające wniosek o wznowienie postępowania legitymują się zindywidualizowanym interesem prawnym tzn. czy zapadła decyzja dotycząca planowanej inwestycji kształtuje stosunki na nieruchomości (sposób korzystania z niej), że ma to wpływ na sposób wykonywania przez te podmioty przysługujących im praw rzeczowych.

Ponadto rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy winien mieć na uwadze, że złożenie przez określony podmiot wniosku o wznowienie postępowania powoduje wszczęcie tzw. postępowania wstępnego, które winno zakończyć się załatwieniem sprawy w trybie przewidzianym w art. 149 Kpa. W doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się, że czynności podjęte przez organ przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania nie są czynnościami procesowymi, lecz mają charakter wewnętrzny. Zgodzić należy się i z tym, że w trakcie tych czynności wstępnych organ powinien zbadać czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone z zachowaniem ustawowego terminu, czy osoba wnosząca podanie posiada zdolność procesową oraz czy w podaniu została wskazana ustawowa przyczyna wznowienia postępowania. Na tym etapie organ może wprawdzie również uznać, że żądanie pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania – ale może to mieć miejsce jedynie wówczas gdy brak legitymacji procesowej po stronie tej osoby nie budzi żadnych wątpliwości. Jeżeli natomiast istnieją wątpliwości, co do tego czy wnioskodawca ma przymiot strony danego postępowania, organ powinien rozstrzygać je we wznowionym postępowaniu, po jego formalnym wszczęciu postanowieniem, o którym mowa w art. 149 § 1 Kpa Zgodnie z art. 149 § 2 Kpa postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Orzekanie o interesie prawnym wnioskodawcy ma w tym wypadku charakter merytoryczny i powinno następować w "postępowaniu co do przyczyn wznowienia". W związku z tym, że przed formalnym wszczęciem postępowania wznowieniowego nie obowiązują reguły procesowe ustanowione przepisami kodeksu postępowania administracyjnego w celu ochrony praw jednostki, organ nie ma prawnych możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego kwestię posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony postępowania, ani zapewnienia mu w tym postępowaniu czynnego udziału (v. uzasadnienie wyroku z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1556/09 i powołane tam orzecznictwo, w tym wyrok NSA z dnia 19 maja 2010 r., II OSK 893/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych oraz poglądy doktryny: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 673; M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 881; Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. 2, Warszawa 2005, s. 331).

Orzekając ponownie organ winien również pamiętać, że w sprawie wniesione zostały cztery zażalenia i każde z nich winno zostać rozpoznane.