V SA/Wa 2162/12

Uzasadnienie

1. Decyzją z dnia [..].6.2006 r. Kierownik BPARiMR w K. przyznał M. J. (dalej Skarżący) płatność ONW w łącznej kwocie 180,79 PLN.

2. Decyzją z dnia [...].3.2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. stwierdził nieważność powyższego aktu administracyjnego wskazując, że "w skutek błędów popełnionych w trakcie obsługi wniosku (...) udzielono producentowi rolnemu płatności w nieprawidłowej wysokości. Obszar objęty dopłatą wynosił 1.01 ha z tytułu ONW strefy nizinnej I."

Zdaniem organu wszelkie odstępstwa "stanowią rażące naruszenie prawa: z zastrzeżeniem jakiegokolwiek zmniejszenia płatności lub wykluczenia od płatności w przypadku wniosku o pomoc w ramach systemu jednolitych dopłat, jeśli obszar zadeklarowany we wniosku o jednolite dopłaty przekracza obszar zadeklarowany dla danej grupy upraw, do obliczenia pomocy zostanie zastosowany obszar zatwierdzony dla tej grupy upraw. Należy zatem ponownie zweryfikować >>obszar zatwierdzony

3. W efekcie wniesionego odwołania Prezes ARiMR decyzją z dnia [...].7.2012 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach – po zrelacjonowaniu postępowania przed organem I instancji, poglądów judykatury i mających zastosowanie przepisów prawa – wskazano, że we wniosku o przyznanie płatności skarżący zadeklarował działkę rolną oznaczoną literą:

A – o wielkości 0,46 ha, gdy jej powierzchnia wynosiła w EGiB tylko 0,40,

C – o pow. 0,13 ha, w sytuacji jej rzeczywistej wielkości w EGiB 0,11 ha.

W ocenie Prezesa ARiMR "decyzja z dnia [...].6.2006 r. (...) rażąco narusza przepisy prawa, tj. art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia ONW bowiem przyznają pomoc (...) z tytułu ONW na rok 2005, Kierownik (...) nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie powierzchni działek kwalifikowanych do przyznania pomocy, w następstwie którego to zaniechania wydana została decyzja przyznająca pomoc z tytułu ONW do powierzchni działek ewidencyjnych nr 32 i 68/2 wykraczającej poza ich powierzchnię ewidencyjno-gospodarczą wskazaną w EGiB. Tym samym Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. zasadnie stwierdził nieważność w/w decyzji na podstawie art. 156 § 1 i 2 k.p.a.".

4. W skardze do WSA w Warszawie podniesiono, że wielkość zadeklarowanych działek została oparta o pomiary dokonane przez geodetę w 2004 r. Następne – już bez udziału skarżącego – miały miejsce w 2008 r. Ostatnie przeprowadzono w 2011 r., których efektem było to, że pozbawiono skarżącego dopłat. Powołując się na złożone w sprawie załączniki skarżący wniósł oto aby Sąd rozważył podniesione w skardze argumenty.

5. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami zaskarżonych aktów administracyjnych.

6. Na rozprawie Skarżący wniósł ponadto o zasądzenie od Organu zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.

Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy.

II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.).

Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy.

Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa.

III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi:

naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy;

inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach.

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy.

IV. W ocenie Sądu opisane w p-ktach 2 i 3 uzasadnienia uchybienia nie należy traktować jako rażące naruszenie prawa, albowiem związane są jedynie z wadliwą oceną materiału dowodowego. Warto też zwrócić uwagę, że uchybienie treści art. 7 i 77 kpa skutkuje zaledwie kilkusetmetrowymi rozbieżnościami w ocenie powierzchni poszczególnych działek. Nie rodzi to żadnymi istotnymi konsekwencjami, albowiem ewentualne różnice w przypadku dopłat nie będą znaczące co nie jest bez znaczenia dla oceny stopnia naruszenia prawa. Jeszcze raz należy podkreślić, że nie jest ono znaczące, a zatem nie doszło – w ocenie Sądu – do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Zdaniem Sądu, o rażącym naruszeniu prawa – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa – można mówić, gdy zostaną spełnione trzy przesłanki:

a) naruszenie musi mieć charakter oczywisty;

b) charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia;

c) muszą za tym przemawiać racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie.

V. Sąd orzekając stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. na podstawie akt sprawy stwierdził, że w toku postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i ONW za 2005 r. mogło dojść do naruszenia przepisów postępowania poprzez nieprawidłową ocenę materiału dowodowego, które mogło mieć wpływ na nieprawidłowe ustalenie powierzchni będącej podstawą przyznania płatności, nie było to jednak naruszenie przepisów, które można by zakwalifikować jako rażące.

Powzięcie wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego, które mogło skutkować zawyżeniem kwoty przyznanej płatności nie stanowi podstawy do uznania, że postępowanie to zostało przeprowadzone z rażącym naruszenia prawa, a co za tym idzie ewentualne nieprawidłowości nie mogą być konwalidowane wzruszeniem decyzji w trybie postępowania nadzwyczajnego - nieważnościowego. Wskazane przez Prezesa ARiMR przepisy procedury administracyjnej nie mogą stanowić w przypadku ich naruszenia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu ich "rażącego naruszenia". Nie można bowiem przyjąć, wbrew twierdzeniom organu, iż treść decyzji jaką podjął Kierownik Biura ARiMR o przyznaniu skarżącej płatności bezpośrednich stoi w oczywistej, jaskrawej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa bądź rozstrzygnięcie organu o przyznaniu rolnikowi płatności zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji, a tylko w takiej sytuacji zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W świetle wskazanych wyżej argumentów, w ocenie Sądu brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu wnioskodawcy płatności, w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Rozpoznając sprawę na nowo Dyrektor Oddziału ARiMR weźmie pod uwagę ocenę prawną zawartą w wyroku i wyda stosowne rozstrzygnięcie.

VI. Na marginesie wskazać należy, że kwota kosztów sądowych zdecydowanie,wota kosztów sądowych zdecydowanie wielokrotnie przekracza wielokrotnie przekracza ewentualnego zwrotu części płatności (o ile w ogóle nastąpi), co świadczy o braku wyobraźni Organu w zakresie skutków jego pochopnego działania; w tym przypadku zbytnie eksponowanie zasady legalizmu nie znajdujące podstaw w treści art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

VII. Zgodnie z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa Skarżący miał prawo oczekiwać takich samych rozstrzygnięć jakie zapadły w sprawach V SA/Wa: 3006/12 czy 59/13 (vide www.nsa.gov.pl). Zob. tam powołane również inne orzeczenia, w tym stanowisko NSA.

VIII. Z przedstawionych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Zgodnie z dyspozycją art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.