VII SA/Wa 828/13

Uzasadnienie

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem znak [...] wydanym [...]sierpnia 2013r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012r.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał, że Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2012r., znak: [...], odmówił wszczęcia, na wniosek Stowarzyszenia [...], postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z dnia [...]listopada 2010r., znak: [...], przenoszącej decyzję Starosty [...]z dnia [...] października 2010r., Nr [...], (zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...]Związkowi [...] pozwolenia na budowę Zakładu [...]w [...], gmina: [...], na działkach o nr ewid.: [...],[...],[...]i [...]) na rzecz Zakładu [...] sp. z o.o.

Wnioskiem z dnia [...]maja 2012., Stowarzyszenie zwróciło się do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania z urzędu, na podstawie art. 31 Kpa, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z dnia [...]listopada 2010r., znak: [...], wskazując, że powyższa decyzja "została wydana z rażącym naruszeniem prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Po rozpatrzeniu w/w wniosku Wojewoda [...]wydał w dniu [...] listopada 2012r. postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania nadzorczego.

W uzasadnieniu postanowienia organ podniósł, że stosownie do dyspozycji art. 31 §1 pkt 1 Kpa, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

W myśl art. 31 § 2 Kpa, organ uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu w przeciwnym razie postanowieniem odmawia wszczęcia takiego postępowania, na co służy zażalenie. Organ podniósł, że rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego z dnia [...] listopada 2012r., zostało wydane, po ustaleniu, że Stowarzyszenie "nie spełniło wszystkich przesłanek, wymaganych w art. 31 § 1 Kpa".

W ocenie organu drugiej instancji ustalenia Wojewody [...] w omawianej sprawie były prawidłowe. Organ podał, że jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2012r., sygn. akt II OSK 663/11, cyt. "z żądaniem wszczęcia postępowania z urzędu na podstawie art. 31 § 1 Kpa, organizacja społeczna może wystąpić, jeżeli spełnione są jednoznacznie trzy warunki, co wynika z brzmienia tego przepisu. Po pierwsze, postępowanie to musi dotyczyć sprawy innej osoby, czyli nie może dotyczyć własnego interesu organizacji społecznej. Po drugie, żądanie organizacji społecznej, sformułowane na podstawie art. 31 § 1 Kpa musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. I po trzecie, za wszczęciem postępowania administracyjnego z urzędu musi przemawiać interes społeczny".

W niniejszej sprawie wniosek Stowarzyszenia [...] nie dotyczy jego własnego interesu. Jednocześnie w ocenie organu zażaleniowego omawiany wniosek nie spełnia drugiej i trzeciej przesłanki z wskazanych powyżej, uzasadniających wszczęcie postępowania w trybie art. 31 § 1 Kpa. W ocenie organu odwoławczego, wbrew twierdzeniom wnioskodawcy ani § 5 ani § 6 Statutu Stowarzyszenia [...] (uchwalonego z dnia [...]września 2003r. i zmienionego dnia [...] kwietnia 2010r.) nie przewidują uczestniczenia Stowarzyszenia w postępowaniach, dotyczących decyzji przenoszących pozwolenie na budowę – bowiem statut wymienia jedynie uczestnictwo Stowarzyszenia w postępowaniach administracyjnych i sądowych, związanych z lokalizacją i realizacją inwestycji, mogących oddziaływać na środowisko i obiekty przyrodnicze. Decyzja Starosty [...]z dnia [...]listopada 2010r., znak: [...], w której następuje tylko zmiana inwestora, nie jest żadnym z postępowań, które zostały wymienione w w/w § 6 Statutu Stowarzyszenia. Udział organizacji społecznej w postępowaniu dotyczącym przeniesienia pozwolenia na budowę nie jest również działaniem na rzecz tworzenia kultury prawnej sprzyjającej ochronie środowiska naturalnego i ochronie zabytków, czy ochronie zdrowia i życia ludzi. Celem bowiem decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę nie jest realizacja inwestycji, ale zmiana inwestora. Powyższe zauważył ustawodawca, ograniczając krąg stron postępowania w sprawie o przeniesienie pozwolenia na budowę, jedynie do podmiotów, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji (art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane).

Ponadto Stowarzyszenie [...] nie wykazało, że za wszczęciem postępowania z urzędu przemawia interes społeczny. Organ podkreślił, że jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych i stanowiska doktryny, pojęcie interesu społecznego, w rozumieniu jakie występuje w art. 31 § 1 in fine Kpa, jest pojęciem nieostrym, stwarzającym trudności interpretacyjne w orzecznictwie, prowadzącym niekiedy do skrajności w zbyt zawężającej lub nazbyt rozszerzającej wykładni tego pojęcia przez organy administracji publicznej (A. Gronkiewicz, Organizacja społeczna w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012, s. 297). Istnieje również niebezpieczeństwo podobnych wypaczeń interpretacyjnych (wykładnia rozszerzająca) po stronie organizacji społecznej, kiedy uzna się za wystarczające samo wykazanie przez organizację, że jej żądanie na podstawie art. 31 § 1 Kpa jest uzasadnione celami statutowymi i faktem, że w wielu innych sprawach uczestniczyła w postępowaniu na prawach strony. Ponadto pojęcie "interesu społecznego" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, tak więc w każdej sprawie indywidualnej podlega ono wykładni organu, do którego zostało skierowane żądanie oparte na przepisie art. 31 § 1 Kpa. W związku z tym organizacja społeczna (stowarzyszenie) występująca z takim żądaniem, powinna starać się w każdej sprawie wykazać, że za wszczęciem postępowania z urzędu bądź za dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny.

Według organu drugiej instancji w rozpoznawanej sprawie przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę w żaden sposób nie stanowi zagrożenia dla wartości takich jak środowisko naturalne czy życie i zdrowie ludzi, na co powołuje się wnioskujące Stowarzyszenie.

Ponadto zarzuty dotyczące merytorycznej prawidłowości w/w decyzji nie uzasadniają uznania, że interes społeczny przemawia za wszczęciem z urzędu postępowania w omawianej sprawie.

Wobec powyższego, w ocenie organu zażaleniowego Stowarzyszenie [...] nie może skutecznie żądać wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu, w trybie art. 31 § 1 Kpa, dotyczącego w/w decyzji Starosty [...]z dnia [...]listopada 2010r.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło Stowarzyszenie [...] w [...].

Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi naruszenie art. 40 Prawa budowlanego oraz art. 7, 77 i 31 § 2 pkt 1 kpa.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu, ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Biorąc pod uwagę powyższą regulację, w ocenie Sądu ponieważ wydane rozstrzygnięcie nie narusza prawa, skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]sierpnia 2013r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...]wydane dnia [...] listopada 2012r. odmawiające wszczęcia na wniosek Stowarzyszenia [...] postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 40 ustawy z 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane.

Zgodnie z treścią art. 31 § 1 kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Tak więc z powyższego przepisu wynika, że organizacja społeczna może wystąpić o wszczęcie postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby, gdy spełnione zostaną łącznie dwie przesłanki: postępowanie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji i przemawia za tym interes społeczny.

Przedmiotem postępowania zakończonego objętą wnioskiem decyzją było przeniesienie pozwolenia na budowę Zakładu [...] w miejscowości [...]udzielonego decyzją Starosty [...].

Decyzja powyższa została wydana na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane.

Decyzja o przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi decyzję związaną co oznacza, że gdy osoba uprawniona z decyzji będącej przedmiotem przeniesienia wyrazi wolę przeniesienia uprawnień wynikających z tej decyzji na inny podmiot, a ten przyjmuje wszystkie warunki zawarte w tej decyzji i złoży oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to organ zobligowany jest wydać pozytywną decyzję o przeniesieniu pozwolenia na budowę. Nadto należy podkreślić, że art. 40 ust. 3 ogranicza krąg stron w postępowaniu o przeniesienie pozwolenia na budowę do dotychczasowego adresata tej decyzji oraz podmiotu który ubiega się o jej przeniesienie z uwagi na to, że zmiana dotyczy jedynie osoby inwestora co nie narusza prawem chronionych interesów osób trzecich.

Postępowanie administracyjne w takiej sprawie sprowadza się do sprawdzenia spełnienia warunków o których mowa w ust. 1 art. 40 w/w ustawy, bowiem decyzja o przeniesieniu pozwolenia na budowę nie jest środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny czy wzruszenia tego pozwolenia.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd podziela w pełni stanowisko organu.

Stowarzyszenie [...] spełniło przesłankę wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie innej osoby, jednakże biorąc pod uwagę treść przepisu art. 40 ustawy Prawo budowlane (ust. 1 i 3) zapisy Statutu Stowarzyszenia (§ 5 i 8) i podnoszone tak we wniosku jak też skardze argumenty skarżącego należy uznać, iż nie zostały spełnione pozostałe przesłanki konieczne dla skutecznego żądania wszczęcia postępowania na podstawie art. 31 kpa.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.