II SA/Po 686/13

Uzasadnienie

Rozstrzygnięciem Nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w J. z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], w sprawie w sprawie utworzenia jednostki pomocniczej o nazwie Sołectwo "X" Gminy J. ze względu na istotne naruszenie prawa.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że uchwała Rady Miejskiej w J. z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] została podjęta na podstawie § 8 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] października 2009 r. w sprawie Statutu Gminy J. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 236, poz. 4355) w związku z art. 5 oraz art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i art. 48 ust. 1 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Na jej podstawie Rada Miejska w J. utworzyła na terenie miasta J. jednostkę pomocniczą o nazwie Sołectwo "X" Gminy J., nadając mu jednocześnie stosowny Statut, stanowiący załącznik do uchwały.

Zdaniem organu nadzoru, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla lub inne, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy, przy czym zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy (art. 5 ust. 3 powołanej powyżej ustawy). Dodatkowo art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W ocenie Wojewody, przewidziana w powyższych normach możliwość tworzenia różnych jednostek pomocniczych w obrębie danej jednostki samorządu terytorialnego, oznacza jednak, że kształtując w ramach przyznanej swobody, sposób funkcjonowania jednostki pomocniczej, gmina musi uwzględniać obowiązujące prawo, kierując się jednocześnie standardami demokratycznego państwa prawnego. Jak podniesiono, choć jednostki pomocnicze nie mają podmiotowości w sferze prawa prywatnego, są jednak podmiotami prawa publicznego, które mają zdolność sądową. Ich pomocniczy charakter wyraża się w tym, że przejmują one na swoim terytorium realizację zadań publicznych, ułatwiając gminie wykonywanie jej zadań. Jednostki pomocnicze mają własne statuty, odrębne od statutu gminy, określające organizację i zakres działania tych jednostek oraz jednostek niższego rzędu wchodzących ewentualnie w ich skład (art. 35 ustawy o samorządzie gminnym), a także własne władze uchwałodawcze i wykonawcze (art. 36 i 37 powołanej powyżej ustawy). Jednostkom pomocniczym przysługuje prawo zarządzania przydzielonym im mieniem komunalnym i korzystania zeń oraz rozporządzania, w ustalonym zakresie, dochodami z tego źródła. Statut jednostki pomocniczej powinien ustalać zakres czynności dokonywanych przez jednostkę (ściślej – jej organy) w zakresie przekazanego jej mienia komunalnego bądź przysługującego jej mienia gminnego. Jednostki pomocnicze mogą też prowadzić, na zasadach określonych w statucie gminy, gospodarkę finansową w ramach budżetu gminy (art. 51 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Nie mają natomiast prawa do tworzenia własnych budżetów, co wynika pośrednio z art. 51 ust. 1 ustawy.

Następnie organ nadzorczy wskazał, że ustawa o samorządzie gminnym nie definiuje pojęcia "sołectwa", jednakże jego etymologia pozwala przyjąć, że jest to wieś lub sąsiadujące ze sobą wsie. Było ono jedną z głównych form samorządu mieszkańców wsi. Od 1990 r. jest to jednostka pomocnicza samorządu terytorialnego w gminie, przy czym organizację i zakres działania organów jednostki ustala statut gminy. Organem uchwałodawczym jest zebranie wiejskie, organami wykonawczymi są sołtys i rada sołecka (jako organ pomocniczy), wybierane przez mieszkańców wsi. Także obecnie przyjmowane rozwiązania w gminach, które zdecydowały się na wyodrębnienie jednostek pomocniczych, potwierdzają wyodrębnianie sołectw na terenie gmin wiejskich, a dzielnic i osiedli na terenie gmin miejskich. Uwagi powyższe, jak i przyjęcie założenia racjonalność działania ustawodawcy, pozwalają przyjąć, że wprowadzony w art. 5 ust. 1 ustawy jednostek samorządzie gminnym podział jednostek pomocniczych był celowy i uwarunkowany został zarówno ich położeniem, funkcjonalnością jak i sposobem wykonywania przekazanych danej jednostce zadań publicznych. Jak podkreślono, sołectwa są specyficznymi i jednymi z najmniejszych jednostek pomocniczych o najsilniejszych więzach łączących mieszkańców usytuowanych na terenach o charakterze wiejskim. Pod względem funkcjonalnym, społecznym i gospodarczym jednostek tych nie można zrównywać z innymi jednostkami pomocniczymi, które powstały na terenach o charakterze miejskim (osiedla, dzielnice) i które w stosunku do sołectw dysponują znacznym potencjałem demograficznym i ekonomicznym. Zdaniem Wojewody sołectwa – w odróżnieniu od dzielnic/osiedli – jako pokrywające się co do zasady z lokalną siecią osadniczą (wsiami), reprezentują dobrze określoną wspólnotę interesów ich mieszkańców wynikającą ze wspólnej tradycji historycznej. Powyższą argumentację przyjął także ustawodawca przy uzasadnianiu potrzeby utworzenia funduszu sołeckiego w drodze ustawy z dnia 20 lutego 2009 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2009 r. Nr 52, poz. 420 ze zm.).

Organ nadzoru podkreślił, że Miasto J., jako jedna z większych w województwie wielkopolskim jednostek organizacyjnych na prawach miejskich ([...] tys. mieszkańców), nie posiada umocowania prawnego do tworzenia na swoim terenie "wiejskich" jednostek pomocniczych jakimi są sołectwa. Ma ono bowiem charakter zurbanizowany, o miejskiej zabudowie i infrastrukturze, w którym sposób zagospodarowania terenu nie jest związany z działalnością rolniczą. Tym samym Miasto J. stanowi jednostkę osadniczą o przewadze zwartej zabudowy i funkcjach nierolniczych posiadającą prawa miejskie bądź status miasta nadany w trybie określonym odrębnymi przepisami, w którym nie występują obszary o charakterze wiejskim.

Podniesiono również, że o wiejskim charakterze sołectwa przesądza też przepis art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, regulujący organy funkcjonujące w danych jednostkach pomocniczych gminy, zgodnie z którym organami w sołectwie są zebrania wiejskie i sołtys Działalność sołtysa wspomaga ponadto rada sołecka. W zebraniu wiejskim mogą brać udział wszyscy mieszkańcy sołectwa (wsi). Dodatkowo wyjaśniono, że w myśl ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 166, poz. 1612 ze zm.) wieś oznacza jednostkę osadniczą o zwartej lub rozproszonej zabudowie i istniejących funkcjach rolniczych lub związanych z nimi usługowych lub turystycznych nieposiadającą praw miejskich lub statusu miasta. Co więcej, do pojęcia sołectwa i jego wiejskiego charakteru nawiązują także przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie bowiem z treścią § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454), granice obrębów wiejskich powinny być zgodne z granicami wsi i sołectw. Stąd też przyjąć należy, że wolą ustawodawcy sołectwa – jako jednostki pomocnicze mają charakter wiejski i tworzone są dla objęcia określonej terytorialnie społeczność lokalnej na terenach nie mających statusu miasta.

Wojewoda wskazał wreszcie, że możliwość wyodrębnienia funduszu sołeckiego, która, jak wynika z informacji prasowych, stanowiła przyczynę do podjęcia przedmiotowej uchwały, wyraźnie przewidziana została dla obszarów wiejskich i niezurbanizowanych. Do takiego wniosku sprowadza się bowiem treść uzasadnienia do rządowego projektu ustawy z dnia 20 lutego 2009 r. o funduszu sołeckim. W konsekwencji uznać należało, że gdyby celem ustawodawcy było dofinansowanie z budżetu państwa w formie dotacji celowej wszystkich jednostek pomocniczych gminy, niezależnie od ich charakteru, nie ograniczałby powyższego funduszu tylko do jednego rodzaju jednostki. Po wyodrębnieniu w budżecie gminy, przez - radę gminy, środków stanowiących fundusz sołecki, środki te stanowią więc podstawę rozstrzygania tylko przez ogół mieszkańców tej konkretnej jednostki pomocniczej.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Gmina J. reprezentowana przez radcę prawnego M. F., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 5 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 35 ust. 1, art. 36 ust. 1 i art.40 ust. 2 pkt 1 powyższej ustawy polegające na błędnym uznaniu, że na terenie miasta J. nie mogło być utworzone sołectwo; 2) błędne zastosowanie przepisów ustawy o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych oraz § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków; 3) art. 91 ustawy o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że argumentacja Wojewody zaprezentowana w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym jest argumentacją pozaprawną, która narusza swobodę i autonomię gmin, o której mowa w art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Jak podniesiono, sołectwo wiejskie, na terenie którego jest zlokalizowana np. przetwórnia ma potencjał gospodarczy i ekonomiczny znacznie przewyższający dużą dzielnicę miasta. Skarżąca Gmina wyjaśniła, że przepis art. 5 powołanej powyżej ustawy w swoim pierwotnym brzmieniu zawierał zamknięty katalog jednostek pomocniczych, które mogła tworzyć gmina (sołectwa, dzielnice miejskie i osiedla). Obecnie ustawodawca przyznał jednakże radzie gminy pełną swobodę w zakresie powoływania jednostek pomocniczych. Jednostkami tymi mogą być: sołectwa, dzielnice, osiedla i inne, a nadto jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. W ocenie skarżącej, aktualnie przepis art. 5 ustawy o samorządzie gminnym zawiera przykładowy katalog jednostek pomocniczych, który nie wyklucza możliwości tworzenia innych jednostek w tym sołectw na terenie miasta.

Następnie wskazano, że w przepisach art. 36 i art. 37 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca określił ustawowy wzór organizacji jednostek pomocniczych i zasad ich funkcjonowania. Wbrew stanowisku Wojewody z przepisów tych nie wynika jednakże, aby nazwa sołectwo jest zastrzeżona wyłącznie dla gmin wiejskich, a nazwa dzielnica i osiedle wyłącznie dla gmin miejskich. Skoro ustawodawca w przepisie art. 5 ust. 1 zd. 2 powołanej powyżej ustawy stwierdza, że jednostką pomocniczą może być również położone ma terenie gminy miasto, to w gminie miejskiej mogą funkcjonować również sołectwa.

Za nieuzasadnione uznano oparcie rozstrzygnięcia nadzorczego na definicji wsi zawartej w ustawie z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych oraz zastosowanie w odniesieniu do uchwały przepisów § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Przepisy te mają charakter wtórny do istniejącego stanu rzeczy w terenie i nie można na ich podstawie stwierdzić gdzie powinno być sołectwo lub dzielnica. W szczególności odwołano się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2000 r., sygn. akt II SA 1416/00, gdzie podniesiono, że ustalenia nazwy jednostki pomocniczej, nie jest tożsame z ustaleniem nazwy miejscowości. Stąd nie ma przeszkód prawnych, aby w jednej miejscowości nie mogły funkcjonować dwa lub więcej sołectw o różnych nazwach.

Odnosząc się do argumentów dotyczących niemożności utworzenie sołectwa z uwagi na uzasadnienie projektu ustawy o funduszu sołeckim, podniesiono, że nie mogą one znaleźć uzasadnienia, gdyż nie uwzględniają obowiązującego stanu prawnego i dotyczą materii nieuregulowanej w spornej uchwale. Zdaniem Gminy, powołane w uchwale Rady Miejskiej przepisy ustawy o samorządzie gminnym i statutu Gminy umożliwiły utworzenie sołectwa w mieście J.. Jak podniesiono, za wykładnią powyższą przemawia również Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, a w szczególności jej art. 4 ust. 2, który przyznaje swobodę działania jednostek samorządu terytorialnego w każdej sprawie, która nie mieści się w zakresie kompetencji innych organów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek nie sposób zaaprobować wszystkich wyrażonych w niej poglądów prawnych.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest zgodność z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Wielkopolskiego stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miejskiej w J. z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], w sprawie w sprawie utworzenia jednostki pomocniczej o nazwie Sołectwo "X" Gminy J.

Jak wskazuje analiza rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody oraz wniesionej skargi istota sporu sprowadza się w niniejszej sprawie do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy dopuszczalne prawnie jest utworzenie na terenie miasta jednostki pomocniczej w postaci sołectwa.

Z analizy uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody wynika przy tym, iż nie dokonywał on zindywidualizowanej, szczegółowej analizy odnośnie dopuszczalności utworzenia sołectwa na obszarze określonym w zaskarżonej uchwale (a obejmującym określone ulice miasta J.), lecz generalnie zakwestionował dopuszczalności tworzenia sołectw na obszarach administracyjnie wchodzących w skład miast.

Na powyższe wskazuje przede wszystkim okoliczność, iż mimo że sołectwo "X" utworzone zostało jedynie na części obszaru miasta J., to Wojewoda w uzasadnieniu rozstrzygnięcia odwołuje się do parametrów charakteryzujących to miasto jako całość, wskazując, iż miasto J. jako jedna z większych w województwie wielkopolskim jednostek organizacyjnych na prawach miejskich ([...] tys. mieszkańców), nie posiada umocowania prawnego do tworzenia na swoim terenie "wiejskich" jednostek pomocniczych jakimi są sołectwa.

Nie bez znaczenia dla oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego pozostaje nadto znana sądowi z urzędu okoliczność, iż poza rozstrzygnięciem nadzorczym poddanym kontroli w niniejszej sprawie organ nadzoru wydał jeszcze pięć analogicznych aktów, również dotyczących uchwał w przedmiocie utworzenia na terenie miasta J. sołectw, w których to rozstrzygnięciach nadzorczych zamieścił dokładnie takie same uzasadnienia, a jedyne różnice między nimi ograniczały się do wskazania innych sygnatur uchwał i nazw własnych jednostek pomocniczych. Zauważyć trzeba, iż zakwestionowane przez Wojewodę uchwały w przedmiocie utworzenia sołectw dotyczyły różnych obszarów, leżących zarówno w centrum jak i w pewnym oddaleniu od centrum J.

Również ta okoliczność wskazuje, iż motywem podjęcia przez Wojewodę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego było generalne zakwestionowanie dopuszczalności tworzenia sołectw na obszarach administracyjnie wchodzących w skład miast.

Chcąc udzielić odpowiedzi na postawione następie pytanie w pierwszej kolejności poczynić należy kilka uwag o charakterze ogólnym, które choć mogą jawić się jako oczywiste, to jednak wydają się niezbędne w kontekście argumentacji podnoszonej w skardze.

W pierwszym rzędzie przypomnieć zatem należy, iż prawo, a ściślej prawo w ujęciu przedmiotowym to system norm prawnych, czyli ogólnych, abstrakcyjnych i jednoznacznych dyrektyw postępowania, które zostały ustanowione przez właściwe organy władzy publicznej.

Przypomnieć także trzeba o różnicy pomiędzy normą prawną, a przepisem. Przepis prawa jest to jedynie jednostka redakcyjna tekstu prawnego, zaś norma prawna to pewna reguła postępowania odkodowana z przepisów prawnych. Pojęcie przepisu prawa nie jest zatem tożsame z pojęciem normy prawnej, a elementy treści normy prawnej mogą być zawarte w wielu różnych przepisach. Inaczej rzecz ujmując przepisy prawa stanowią jedynie podstawę do ustalenia treści norm prawnych.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera przepisu wprost wskazującego, na jakich obszarach mogą być tworzone poszczególne typy jednostek pomocniczych.

Powyższe nie oznacza jednakże niemożności ustalenia treści norm prawnych regulujących to zagadnienie, co winno nastąpić w drodze wykładni przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz innych ustaw.

Podstawowym warunkiem takowego procesu wykładni musi być przyjęcie założenia racjonalności ustawodawcy oraz prawidłowego posługiwania się przez niego językiem polskim.

Wobec braku sformułowania przez prawodawcę na gruncie ustawy o samorządzie gminnym definicji legalnych pojęć sołectwa, dzielnicy, osiedla, miasta i wsi, za podstawową metodę wykładni uznać należy w niniejszej sprawie wykładnię językową, polegającą na ustaleniu znaczenia tekstu prawnego poprzez odwołanie się do przesłanek, które tworzą kontekst językowy. To dyrektywy językowe są bowiem punktem wyjścia do interpretacji tekstu prawnego i dopiero, gdy przy wykorzystaniu językowych dyrektyw wykładni nie można z jednego lub kilku przepisów wyprowadzić normy bądź norm postępowania, które nie są ze sobą sprzeczne, lub wynik interpretacji nie jest dostatecznie jasny, dopuszczalnym jest odwoływanie się do innych pozajęzykowych dyrektyw wykładni.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z 2001 r., ze zm., dalej u.s.g.), w brzmieniu obowiązującym od dnia 18 listopada 1995 r., gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice osiedla lub inne, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy, przy czym zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy (art. 5 ust. 3 powołanej powyżej ustawy). Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. W tym ostatnim przypadku do kompetencji rady gminy nie będzie należało utworzenie miasta, lecz jedynie nadanie miejscowości będącej miastem statusu jednostki pomocniczej.

Zgodnie z art. 36 ust. u.s.g. organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, wykonawczym – sołtys, a działalność sołtysa wspomaga rada sołecka (ust. 1), sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (ust. 2), a nadto sołtys korzysta z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym (ust. 3). Choć ustawa nie definiuje terminu "zebranie wiejskie", to należy przyjąć, iż jest to zgromadzenie ogółu mieszkańców danego sołectwa, formalnie zwołane w celu rozstrzygnięcia określonej sprawy.

Dalej art. 37 u.s.g. stanowi, że organem uchwałodawczym w dzielnicy (osiedlu) jest rada o liczbie członków ustalonej w zależności od liczby mieszkańców, nie więcej jednak niż 21 (ust. 1), organem wykonawczym w dzielnicy (osiedlu) jest zarząd, na czele zarządu stoi przewodniczący (ust. 2), przewodniczący zarządu korzysta z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym (ust. 3), statut osiedla może ustalić, że w osiedlu organem uchwałodawczym jest ogólne zebranie mieszkańców, które wybiera zarząd osiedla (ust. 4).

W myśl art. 48 ust. 1 u.s.g. jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. Statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia, przy czym zgodnie z ust. 2 tegoż przepisu rada gminy nie może uszczuplić dotychczasowych praw sołectw do korzystania z mienia bez zgody zebrania wiejskiego.

Analiza przytoczonych powyżej przepisów u.s.g. pozwala na stwierdzenie, iż ustawodawca nie tylko przewidział w nich tworzenie przez radę gminy jednostek pomocniczych o różnych nazwach (takich jak wskazywane wprost w ustawie: sołectwo, dzielnica, osiedle i miasto oraz inne o nieprzesądzonej przez ustawodawcę nazwie), lecz także o zróżnicowanej strukturze organów, zróżnicowanym trybie ich wyłaniania, zróżnicowanej ochronie prawnej osób pełniących w nich funkcje oraz zróżnicowanej ochronie interesów majątkowych tych jednostek pomocniczych.

Pomimo szerokiego zakresu przyznanej gminom swobody, wyrażającej się przede wszystkim w fakultatywności powoływania jednostek pomocniczych ustawodawca nie zezwolił przy tym na zupełną swobodę odnośnie kształtowania tychże jednostek i określania sposobu ich funkcjonowania przesądzając między innymi, iż organ wykonawczy w sołectwie jest jednoosobowy, a w dzielnicy i osiedlu kolegialny, zaś organ uchwałodawczy w sołectwie funkcjonować musi obligatoryjnie w formule demokracji bezpośredniej, a w dzielnicy w formule demokracji przedstawicielskiej. Dopuszczając w art. 37 ust. 4 u.s.g. możliwość odmiennego ukształtowania w osiedlu (lecz nie w dzielnicy) organu uchwałodawczego poprzez wprowadzenie w miejsce rady osiedla instytucji ogólnego zebrania mieszkańców na wzór zebrania wiejskiego, prawodawca nie przewidział przy tym powołania dla osiedla innego organu wykonawczego niż wieloosobowy zarząd.

Dalej jedynie sołectwom ustawodawca przyznał w art. 48 ust. 2 u.s.g. swego rodzaju ochronę względem rady gminy, przyznając wprost w ustawie określone kompetencje zebraniu wiejskiemu, przy jednoczesnym nie przyznaniu takowych kompetencji radzie dzielnicy lub osiedla, względnie ogólnemu zebraniu mieszkańców osiedla. Ustawodawca przesądził także o tym, iż ochrona prawna przewidziana dla funkcjonariuszy publicznych przysługuje jedynie sołtysom i przewodniczącym zarządów dzielnic i osiedli i co za tym idzie ochrony tej pozbawione są osoby pełniące funkcje organów wykonawczych innych jednostek pomocniczych gminy, to jest tych, których ustawodawca wprost nie określa.

Jedynie w stosunku do sołectw prawodawca w odrębnej ustawie z 20 lutego 2009 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. Nr 52, poz. 420 z 2009 r. ze zm.) przewidział wyodrębnienie w budżecie gminy środków stanowiących takowy fundusz, metodę obliczania wysokości tegoż funduszu możliwość otrzymania przez gminę z budżetu państwa zwrotu części wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego.

W świetle powyższego uznać należy, iż sprzecznym z zasadą racjonalności prawodawcy jest przyjęcie, iż każda z tych jednostek pomocniczych może być przez radę gminy dowolnie tworzona, lub zastępowana przez inną, albowiem racjonalny ustawodawca nie dawałby gminom możliwości utworzenia szeregu nie tylko rożnie nazwanych, lecz także odmiennie zorganizowanych i dysponujących innymi kompetencjami i środkami materialnymi jednostek pomocniczych nie różnicując jednocześnie okoliczności, w których mogłyby być tworzone poszczególne ich typy.

Kontekst językowy pozwala na wyrażenie poglądu, iż sołectwo historycznie jest formą samorządu mieszkańców wsi, która to konstatacja znajduje dodatkowe potwierdzenie w przyjętej przez ustawodawcę nazwie organu uchwałodawczego "zebranie wiejskie". Co za tym idzie uznać należy, iż sołectwa, odmiennie niż dzielnice i osiedla, mogą być tworzone wyłącznie na terenach o charakterze wiejskim.

Powyższe nie pozwala jednakże na generalne stwierdzenie, iż sołectwa nie mogą być tworzone na obszarach wchodzących formalnie w skład miast.

Zauważyć bowiem należy, iż ustawa o samorządzie gminnym nie definiuje nie tylko pojęcia sołectwa, lecz także pojęcia wsi, czy też obszaru o charakterze wiejskim. Co za tym idzie również odnośnie pojęcia terenu o charakterze wiejskim odwołać się należy do rozumienia tegoż pojęcia terenu o charakterze wiejskim w języku polskim, a nie jak uczynił to Wojewoda do definicji legalnej pojęcia wsi przyjętego w ustawie z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych. Zakres obowiązywania powyższej definicji legalnej wprost ograniczony został przez prawodawcę do wskazanej powyżej ustawy, albowiem w art. 2 użył on sformułowania "Użyte w ustawie określenia oznaczają:"

Zgodnie zaś z powszechnym rozumieniem wieś, jest to osada, w której ludność zajmuje się uprawą roślin i chowem zwierząt, pewne zbiorowisko ludzi z należącymi do nich gruntami rolnymi, tworzące stosunkowo zwartą społeczność lokalną.

W ocenie sądu przez obszar o charakterze wiejskim rozumieć należy wyodrębniony przestrzennie obszar zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej zamieszkały przez ludność trudniącą się produkcją rolną.

Nie można przy tym z góry wykluczyć, iż taki wyodrębniony przestrzennie obszar o charakterze wiejskim znaleźć się może w administracyjnych granicach miasta.

Za przyjęciem, iż racjonalny ustawodawca dopuścił tworzenie jednostek pomocniczych w postaci sołectw również na terenach formalnie wchodzących w skład miast przemawia nadto art. 4 ust. 1 ustawy o funduszu sołeckim, w którym to przepisie wskazano, że podstawowym warunkiem uzyskania środków z funduszu jest złożenia do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przez sołectwo wniosku. Skoro zaś zgodnie z art. 26 ust. 4 u.s.g. prezydent miasta jest organem wykonawczym w miastach powyżej 100.000 mieszkańców oraz w miastach, w których do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy prezydent miasta był organem wykonawczo-zarządzającym, to sposób sformułowania art. 4 ust. 1 ustawy o funduszu sołeckim, gdzie wskazano nie tylko wójta i burmistrza, lecz także prezydenta miasta wprost wskazuje, iż ustawodawca dopuszcza możliwość tworzenia sołectwa nie tylko w gminach w których siedziba władz znajduje się w mieście położonym na terytorium tej gminy, lecz nawet w miastach powyżej 100.000 mieszkańców.

Powyższe jednoznacznie przesądza o wadliwości poglądu prawnego Wojewody Wielkopolskiego o generalnej niedopuszczalności tworzenia sołectw na terenach wchodzących w skład miast.

Możliwa jest bowiem sytuacja, w której również na terenie miasta występuje obszar o charakterze wiejskim, w którym najlepszą formą bezpośredniej reprezentacji mieszkańców będzie sołectwo.

Za przyjęciem takowej wykładni przemawia także przywoływane przez Wojewodę uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 20 lutego 2009 r. o funduszu sołeckim, gdzie wskazano, że jego utworzenie ma służyć zrównania sołectw z innymi jednostkami pomocniczymi powstałymi na obszarze miejskim, oraz że sołectwa cyt. "co do zasady są jednymi z najmniejszych jednostek pomocniczych o najsilniejszych więzach łączących mieszkańców, usytuowanych głównie na terenach o charakterze wiejskim".

Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że choć ustawodawca zarówno w ustawie o samorządzie gminnym, jak i innych ustawach nie wprowadził przepisu wprost regulującego na jakich obszarach mogą być ustanawiane sołectwa, to w kontekście całości regulacji dotyczącej tego zagadnienia uznać należy, iż sołectwa mogą być powoływane wyłącznie na obszarach o charakterze wiejskim, to jest przestrzennie wyodrębnionych obszarach zabudowy zwartej lub rozproszonej o istniejących funkcjach rolniczych, przy czym irrelewantnym prawnie jest czy obszary te znajdują się w granicach administracyjnych miasta, czy też poza tymi granicami.

W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym wadliwie przyjęto zaś, że sołectwo nie może być tworzone na obszarze znajdującym się w granicach administracyjnych miasta, co skutkowało brakiem zbadania przez organ nadzoru istotnej prawnie okoliczności jaką jest charakter obszaru na jakim utworzone zostało Sołectwo "X" Gminy J.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż ustaleń w tym zakresie nie mógł poczynić samodzielnie sąd administracyjny, albowiem prowadziłoby to do zastąpienia przez sąd organu sprawującego nadzór na działalnością gminną.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., art. 205 § 1 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).

Orzeczenie zawarte w pkt III wyroku oparto na przepisie art. 152 p.p.s.a.

Podkreślić przy tym należy, iż skład orzekający w niniejszej sprawie ma świadomość praktycznych problemów wiążących się z dokonaniem oceny czy dany obszar ma charakter wiejski, czy też charakteru takowego jest pozbawiony, w tym w szczególności związanych z uznaniowością tego rodzaju ustalenia sprowadzającą się kolokwialnie rzecz ujmując do rozstrzygnięcia jaka liczba czy też procent mieszkańców – rolników, względnie powierzchnia użytków rolnych będzie uprawniała do stwierdzenia wiejskiego charakteru danego obszaru, to jednak problemy te pojawiać się będą jedynie w niewielkiej liczbie stanów faktycznych o charakterze granicznym. W ocenie składu orzekającego trudności w stosowaniu prawa wiążące się z mało precyzyjnym sformułowaniem przepisów nie mogą zwalniać organów władzy publicznej od obowiązku jego przestrzegania i prowadzić do nieakceptowanych z punktu widzenia praworządności skutków. Przedstawiona w niniejszym uzasadnieniu wykładnia przepisów dotyczących tworzenia jednostek pomocniczych gmin eliminuje przy tym niebezpieczeństwo koniunkturalnego i ośmieszającego organy władzy publicznej tworzenia jednostek pomocniczych o charakterze wiejskim na obszarach stricte miejskich.