VII SA/Wa 399/13

Uzasadnienie

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "[...]" Zakład Produkcyjny Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością Sp. k. z siedzibą w [...] pozwolenia na rozbudowę budynku zakładu konfekcji masła o halę produkcyjno-magazynową wraz z częścią socjalno-biurową, rozbudowę komunikacji wewnętrznej działki, budowę murów oporowych, przebudowę i rozbudowę kanalizacji deszczowej wraz z separatorem i zbiornikiem retencyjnym, przekładkę kolidującej linii SN oraz teletechnicznej, budowę podłączenia wody p. poż., rozbiórkę budynku gospodarczego, na terenie działek nr ew. [...],[...],[...],[...], obręb nr [...], w [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił na wstępie charakter postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji.

Przechodząc zaś do merytorycznego uzasadnienia wskazał, iż w myśl art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), o ile zostaną spełnione wymagania określone w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ jest zobligowany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdził, że z analizy akt sprawy wynika, że inwestor spełnił wszystkie wymogi stawiane przez Prawo budowlane niezbędne dla uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. przeprowadził postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko (decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia - tom I). Zaznaczył, że dokumentacja projektowa jest kompletna, zawiera wymagane: 1) uzgodnienia rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych - zagospodarowanie terenu - rys. nr 01; parter-poziom +/_ 0,00 - rys. nr 13 (tom I) - zgodnie z § 6 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. Nr 121, poz. 1137 ze zm.); 2) uzgodnienia rzeczoznawcy ds. bhp i ergonomii pracy - zagospodarowanie terenu - rys. nr 01; parter- poziom +/_ 0,00 - rys. nr 13 (tom I) - zgodnie z § 14 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie rzeczoznawców do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. Nr 247, poz. 1835 ze zm.); 3) uzgodnienia rzeczoznawcy ds. sanitarnohigienicznych - zagospodarowanie terenu - rys. nr 01; parter- poziom +/_ 0,00 - rys. nr 13 (tom I) - zgodnie z § 17-20 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 1792); 4) uzgodnienia z gestorami sieci (k. 3.5.2-3.9.4. - tom 1); 5) opinię Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] (k. 3.5.1. - tom I); 6) decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...] (k. 3.10.1); 8) postanowienie Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...] (k. 3.10.2); postanowienie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2009 r., znak: [...]; w sprawie uzgodnienia projektu zagospodarowania terenu.

Ponadto, inwestor złożył prawidłowo wypełnione oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także projekt budowlany wraz z informacją dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (s. 60-63), opracowany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego (k. 3.13.1-3.14.1 - tom I; s. 8-12 - tom II; k. 15-19 - tom III; tom IV-VI; Projekt instalacji wentylacji mechanicznej i instalacji chłodniczej; tom VIII).

Następnie, organ nadzoru podniósł, iż ocena dokumentacji projektowej pozwala na stwierdzenie, iż sporne zamierzenie inwestycyjne nie narusza zapisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ wskazał, iż spełniony został warunek z § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia, albowiem: elewacja południowa budynku zaprojektowana została w odległości nie mniejszej niż 6,54 m od granicy sąsiedniej działki; elewacja wschodnia zaprojektowana została w odległości nie mniejszej niż 4,82 m od granicy sąsiedniej działki, zaś elewacja zachodnia w odległości nie mniejszej niż 4,00 m od granicy sąsiedniej działki (zagospodarowanie terenu, rys. nr 1). Zaznaczył, iż z dokumentacji projektowej wynika, że zatwierdzono projekt budowany i udzielono pozwolenia na budowę obiektu o wysokości od 6,84 m do 11,95 m (Opis techniczny projektu rozbudowy, pkt 7.1, s. 30). W kontekście powyższego, stwierdził, że elementy charakterystyczne budynku (wysokość oraz odległość od budynków sąsiednich) nie powodują naruszenia warunków sytuowania budynków wynikających z § 13, § 57 oraz § 60 warunków technicznych. Budynek mieszkalny usytuowany od strony wschodniej względem analizowanej inwestycji na działce nr ew. [...] oraz [...] oddalony jest o 15,50 m, natomiast budynek gospodarczy na działce nr ew. [...], przeznaczony jest do rozbiórki. Powyższych przepisów, zdaniem organu, nie narusza również zaprojektowana ściana oporowa, albowiem ww. działki usytuowane są wyżej (ok. 3 m), aniżeli działki inwestycyjne. Zachowane również zostały minimalne odległości dotyczące usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe (§ 271- 273 warunków technicznych). Nadto, miejsca parkingowe zaprojektowane zostały w odległości 6,00 m od granicy sąsiednich działek, a więc zgodnie z § 19 ust. 2 pkt 2 warunków technicznych. W związku z analizowaną inwestycją nie dojdzie również, w ocenie organu nadzoru, do naruszenia § 29 warunków technicznych, albowiem projektowane: droga pożarowa z placem manewrowym oraz plac manewrowy z miejscami postojowymi otoczone zostały skarpami (Opis techniczny do projektu zagospodarowania, pkt 3, s. 7-8) nachylonymi w kierunku działki inwestora (projekt zagospodarowania terenu - tom I, rys. nr 01; tom VIII - przekroje poprzeczne, rys. nr 02). Z uwagi na zaprojektowanie powierzchni utwardzonych umożliwiających dojście i dojazd do projektowanego budynku oraz systemu odprowadzania wód opadowych analizowana inwestycja nie narusza również odpowiednio § 14, § 15 oraz § 126 warunków technicznych (Opis techniczny do projektu zagospodarowania, pkt 2 lit. g oraz pkt 4, pkt 7, s. 7-9). Dokumentacja projektowa zawiera także ekspertyzę techniczną, o której mowa w § 206 ust. 2 warunków technicznych (k. 3.17.1-3.17.4). Sporna inwestycja nie narusza także wymagań w zakresie ochrony przeciwpożarowej wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563) - Opis techniczny do projektu rozbudowy, pkt 7, s. 29-35.

Dalej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził analizę zgodność inwestycji z zapisami uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2006 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - obręb [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2007 r. Nr [...] , poz. [...]).

Wskazał, iż inwestycja została zaprojektowana na terenie oznaczonym w mpzp symbolem 3U (Opis techniczny do projektu zagospodarowania, pkt 2 lit. a, s. 6), oraz że § 12 mpzp określił: 1) przeznaczenie terenu: a) zabudowę usługową; b) składy, bazy, handel hurtowy; c) drobną wytwórczość; d) sieci i urządzenia infrastruktury technicznej; e) drogi wewnętrzne, serwisowe; f) istniejąca zabudowa mieszkaniowa; g) zieleń izolacyjna; 2) warunki zabudowy: a) powierzchnię zabudowy - max 60% powierzchni działki; b) wysokość nowych budynków - do 12,0 m z tolerancją 5%; c) geometrię dachów - nie ustalono; d) wielkość powierzchni biologicznie czynnej - nie ustalono. Ponadto na inwestora nałożono zakaz lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400,0 m (§ 12 pkt 2 lit. e), oraz określono nieprzekraczalne linie zabudowy dla nowych budynków, przewidując jednocześnie możliwość zbliżenia do drogi oznaczonej na rysunku planu symbolami KDG, KDZ oraz KDD za zgodą zarządcy drogi (§ 12 pkt 2 lit. f i g). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określił również strefy techniczne dla sieci infrastruktury technicznej (§ 12 ust. 2 lit. h - j), a także zobowiązał inwestorów do zapewnienia niezbędnej ilości miejsc parkingowych dla obsługi projektowanej funkcji (§ 12 pkt 2 lit. k).

Organ wskazał, iż z akt sprawy wynika, że sporne zamierzenie inwestycyjne obejmuje rozbudowę hali produkcyjnej od południowej i zachodniej strony budynku, wiążącą się z przesunięciem ściany południowej hali o 28 m w głąb działki, natomiast od strony zachodniej budynek hali poszerzono o 8,70 m. Ponadto zarówno z południowej jak i zachodniej strony zaprojektowano rampy rozładunkowe (Opis techniczny do projektu zagospodarowania, pkt 3), a także 14 dodatkowych miejsc parkingowych dla samochodów osobowych i 7 miejsc dla samochodów dostawczych (Opis techniczny do projektu zagospodarowania, pkt 6 lit. c). Objęty wnioskiem inwestora zakres robót budowlanych (rozbudowy) spowoduje zwiększenie powierzchni zabudowy zakładu produkcyjnego o 2430,69 m2 (do powierzchni 4888,63 m2 - Opis techniczny do projektu zagospodarowania, pkt 13). Jednocześnie powierzchnia zabudowy istniejącej, w postaci innych obiektów na terenie, wynosi 937,00 m2, co łącznie daje 5825,63 m2, zaś powierzchnia działek w granicach opracowania wynosi 20540,60m2.

W ocenie organu nadzoru, spełniony został zatem warunek dotyczący maksymalnej dopuszczalnej powierzchni zabudowy (powierzchnia zabudowy/ powierzchnia działek x 100% = 28,36%). Również, w jego ocenie, wysokość obiektu budowlanego, nie narusza określonej w mpzp wysokości. Organ zaznaczył, iż analiza dokumentacji projektowej nie wskazuje, aby sporna inwestycja: 1) obejmowała realizację pomieszczeń przeznaczonych do sprzedaży (Opis techniczny do projektu rozbudowy, pkt. 1.2), tym samym zastosowania nie znajduje § 12 pkt 2 lit. e) mpzp; 2) naruszała nieprzekraczalne linie zabudowy. Jednocześnie z uwagi na brak zbliżenia projektowanego budynku do drogi oznaczonej na rysunku planu symbolami KDG, KDZ oraz KDD zastosowania nie znajdzie także § 12 ust. 2 lit. f i g). Organ wskazał, także, że w związku z brakiem określenia w mpzp wymagań odnośnie do geometrii dachu, wielkości powierzchni biologicznie czynnej, ilości miejsc parkingowych jakie zobowiązany jest zagwarantować inwestor, brak jest podstaw do analizy ww. zapisów aktu władztwa planistycznego gminy. Zastosowania do spornej inwestycji nie znajduje także § 42 mpzp, jako że posiada ona sieć wodociągową, zaś sam budynek oddalony jest od cmentarza o ok. 197 m (wydruk z www.geoportal.gov.pl), zaś ww. przepis mpzp wskazuje odległość 150 m.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył ponadto, iż dokumentacja projektowa zawiera postanowienie Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...], uzgadniające zamierzenie inwestycyjne, spełnione zatem został warunek § 48 ust. 3 mpzp. W aktach administracyjnych organu stopnia podstawowego znajduje się nadto dokumentacja geotechniczna - k. 3.12.1-3.12.20 (§ 44 ust. 1 mpzp) oraz opinia górniczo- geologiczna z dnia [...] października 2009 r., nr [...]; dotycząca możliwych szkód górniczych (k. 3.16 - tom I), zaś wewnętrzny układ komunikacyjny oraz wjazd na działkę spełniają wymagania określone w § 51 ust. 3 mpzp. Z uwagi na projektowane nachylenie terenu (1,43° - w kierunku północnym; 2,12° - w kierunku zachodnim oraz drogi pożarowej 2,86° - Opis techniczny do projektu zagospodarowania, pkt 2 lit. d) brak było obowiązku wykonania badań geologiczno-inżynierskich (§ 44 ust. 1 mpzp). Analizowana inwestycja nie narusza również zapisów mpzp w zakresie zasad zaopatrzenia w wodę oraz budowy, rozbudowy i modernizacji sieci wodociągowych (§ 53 mpzp) oraz zasad odprowadzania ścieków i wód deszczowych (§ 54 mpzp) - Opis techniczny do projektu zagospodarowania, pkt 7.

Przechodząc do oceny zgodności spornej inwestycji z określonym w mpzp przeznaczeniem terenu (§ 12 ust. 1) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia, że analizowana inwestycja w sposób rażący narusza ww. zapis. Wskazał, iż wśród dopuszczalnego przeznaczenia terenu objętego sporną inwestycją wymieniono m.in. zabudowę usługową, składy, drobną wytwórczość (§ 12 ust. 1 lit. a - c mpzp). Zaznaczył, że z projektu budowlanego wynika, iż analizowana inwestycja obejmuje pomieszczenia biurowe (o powierzchni 152,77 m2), pomieszczenia magazynowe (o powierzchni 611,71 m2), co odpowiada przeznaczeniu usługowemu i składom. Ponadto w projektowanym budynku przewidziano także pomieszczenia mroźni (o powierzchni 509,65 m2), powierzchnię pomocniczą (322,34 m2) oraz powierzchnię komunikacji (34,38 m2), co łącznie daje powierzchnię 1936,85m2 - Opis techniczny do projektu rozbudowy, pkt 1.2, s. 14-18.

Organ nadzoru podniósł, iż spornym pozostaje, czy część produkcyjna (o powierzchni 1509,69 m2) stanowiąca element spornej inwestycji stanowi "drobną wytwórczość". Zaznaczył, iż definicji legalnej powyższego pojęcia nie zawiera mpzp, jak również żaden akt prawa powszechnie obowiązującego. "Wytwórczość" oznacza "wytwarzanie czegoś dla dobra człowieka", a więc bez wątpienia jest synonimem "produkcji". Wskazał, że zgodnie z § 42 mpzp (określającego strefę ochrony sanitarnej cmentarza), w określonych odległościach dopuszczona została lokalizacja "zakładów produkujących artykuły żywności", zaś wyznaczona 150-metrowa strefa ochrony cmentarza obejmuje m.in. obszar oznaczony symbolem 3U. Stwierdzić, iż na powyższym obszarze możliwe jest zatem projektowanie obiektów związanych z produkcją.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał nadto, iż nie sposób jest jednoznacznie zdefiniować pojęcia "drobnej wytwórczości", co może prowadzić do odmiennych rezultatów procesu myślowego. Podniósł, iż odwołujący się utożsamia "drobną wytwórczość" z "małym zakładem produkcyjnym prowadzonym przez wytwórcę, który wytwarza własne wyroby, nie mającym charakteru jednostki organizacyjnej prowadzącej zakład produkcyjny, bezwarunkowo nieuciążliwej" wskazując jako przykłady "rękodzielnictwo, rzemiosło, pozarolniczą działalność gospodarczą zatrudniającą niewielką liczbą pracowników, wytwarzającą dobra lub usługi na niewielką skalę". Zaznaczył, iż definicji legalnej "drobnej wytwórczości" nie zawierała także nieobowiązująca obecnie ustawa z dnia 31 stycznia 1985 r. o drobnej wytwórczości (Dz. U. Nr 3, poz. 11 ze zm.) wskazując jedynie jako jeden z celów drobnej wytwórczości zaspokajanie potrzeb społecznych, w szczególności przez wytwarzanie wyrobów i świadczenie usług dla zaopatrzenia rynku (art. 3 pkt 1). Organ wskazał, iż zakładana produkcja dzienna wyrobu gotowego określona została jako: 170 kg serka parzonego oraz 300 kg serka terminowego (Karta informacyjna przedsięwzięcia, s. 10-11). Jednocześnie po rozbudowie nastąpi wzrost zatrudnienia o 18 osób na linii produkcyjnej (Opis techniczny do projektu rozbudowy, pkt 1.4), co w jego opinii zawiera się w pojęciu "drobnej wytwórczości". Za powyższym stwierdzeniem przemawia liczba zatrudnionych (w związku z inwestycją) pracowników oraz wielkość produkcji. Na ocenę "drobnej wytwórczości", w ocenie organu, nie ma także wpływu ani powierzchnia działek, na których realizowana jest inwestycja, ani też powierzchnia zabudowy, tym bardziej że ponad połowa projektowanej powierzchni przeznaczona została dla celów biurowych, socjalnych, magazynowych, zaś z Karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika, że inwestycja nie wpłynie na pogorszenie warunków środowiskowych, natomiast oddziaływanie bezpośrednie zaniknie się w granicach działki inwestora (s. 23). Organ podkreślił nadto, iż ocenie w niniejszym postępowaniu poddawana jest wyłącznie decyzja obejmująca rozbudowę istniejącego zakładu tym samym błędem jest powoływanie się na powierzchnię zabudowy istniejącego oraz projektowanego budynku.

Z uwagi więc na nieostrość pojęcia "drobna wytwórczość", brak legalnej definicji, konieczność odwoływania się do znaczenia potocznego i wykładni, która może doprowadzić do rozbieżnych wyników, organ stwierdził, iż nie sposób jest wywieść, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa, a tym bardziej, że ma ono charakter rażący.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał również, iż bez znaczenia dla niniejszego rozstrzygnięcia pozostaje kwestia związana z decyzją środowiskową. Wskazał, iż w myśl art. 56 ust. 9 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 25, poz. 150) decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający m.in. decyzję o pozwoleniu na budowę, natomiast organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony do jej weryfikacji, jedynie zaś oceny czy przedłożony projekt budowlany jest zgodny z postanowieniami decyzji środowiskowej. Skoro zatem właściwy organ stwierdził (po przeprowadzeniu postępowania) brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, tym samym inne organy są obowiązane stanowisko takie uznać za wiążące.

Reasumując swoje stanowisko organ nadzoru podniósł, iż weryfikowana decyzja nie jest dotknięta jakąkolwiek wadą z art. 156 § 1 k.p.a., skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prokurator Okręgowy w [...] , wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowanego oraz § 12 ust. 1 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2006 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]- obręb [...], poprzez uznanie, iż w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, albowiem brak jest legalnej definicji pojęcia "drobna wytwórczość", co skutkować musi koniecznością odwoływania się do znaczenia potocznego i wykładni, a tym samym może doprowadzić do rozbieżnych wyników, gdy tymczasem zarówno analiza zgromadzonego materiału dowodowego jak i wykładnia językowa prowadzi do całkowicie odmiennych wniosków, skutkujących brakiem podstaw do uznania zakresu inwestycji, jako drobnej wytwórczości.

Prokurator nie zgodził się z zaprezentowaną przez organ argumentacją dotyczącą definiowania pojęcia "drobna wytwórczość". Wskazał, iż w sytuacji, gdy ustawa lub uchwała nie "tworzy" własnej definicji danego pojęcia to należy odwołać się do metod wykładni językowej. Pojęcie "drobny" według słownika języka polskiego oznacza "mały, niewielki, małej wartości, nieliczny, mało znaczący, błahy". W ocenie skarżącego, należałoby zaaprobować pogląd, zgodnie z którym "drobną wytwórczość" należy utożsamiać z "małym zakładem produkcyjnym, prowadzonym przez wytwórcę, który wytwarza własne wyroby, nie mającym charakteru jednostki organizacyjnej prowadzącej zakład produkcyjny, bezwarunkowo nieuciążliwej. Prokurator zgodził się z faktem, iż pojęcie "drobnej wytwórczości" nie zostało zdefiniowane, jednakże uznał, iż pomocnym do ustalenia jego znaczenia może być na przykład odwołanie się do Rozporządzenia (WE) nr 861/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lipca 2007 r. ustanawiającego europejskie postępowanie w sprawie drobnych roszczeń (Dz. U. UE L z dnia 31 lipca 2007 r.) w którego art. 2 wskazano, iż postępowanie w sprawach drobnych roszczeń, to postępowanie gdy wartość przedmiotu sporu z wyłączeniem wszystkich odsetek, wydatków i nakładów nie przekracza 2.000 EUR. Zdaniem Prokuratora, nie można więc uznać za prawidłowe, aby obowiązującym porządku prawnym określeniom "drobna" (np. drobna wytwórczość ) i "drobnych" (np. drobnych roszczeń) będącymi w rzeczywistości odmianami tego samego słowa przyznawało się diametralne i pozostające w rażącej sprzeczności znaczenie.

Za nietrafny w ocenie skarżącego jest także argument podniesiony przez organ, że na skutek inwestycji zrealizowanej przez "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, Sp. k., w zakładzie znajdującym się na terenie [...] nastąpi wzrost zatrudnienia o 18 osób, co miałoby przemawiać za działaniem w ramach "drobnej wytwórczości". W tym kontekście skarżący wskazał, iż o ile sam wzrost zatrudnienia o tyle osób nie wskazuje rażąco, że nie mamy w niniejszej sprawie do czynienia z drobną wytwórczością, o tyle dokonywanie takiej oceny wyłącznie przez ten pryzmat uznać należy za wadliwe. Ocena winna być dokonywana w odniesieniu do całego zakładu, a nie do podlegających rozbudowie jego części. Ponadto ocena określenia drobnej wytwórczości winna być dokonana nie tylko przez pryzmat ilości osób zatrudnionych w danym zakładzie pracy, ale także przez pryzmat wielkości produkcji. Także w tym zakresie, oceny takiej, należy dokonywać nie tylko w stosunku do produkcji jaka będzie realizowana w rozbudowanej części, ale całokształtu produkcji. Prokurator zauważył, że dokonując nawet oceny wyłącznie pod kątem produkcji realizowanej w rozbudowanej części zakładu, oczywistym jest, że dzienna produkcja w nim realizowana zaspokaja zapotrzebowanie na produkty dla kilkuset lub też ponad tysiąca osób, wobec czego nie sposób przyznać jej przymiotu drobnej wytwórczości, zaś przyznanie jej takiego przymiotu pozostawać musi także w rażącej dysproporcji do znaczenia tego słowa.

Skarżący zaznaczył nadto, iż na terenach wokół inwestycji istnieje przede wszystkim zabudowa mieszkaniowa. Całokształt okoliczności sprawy oraz treść przepisów uchwały wskazują, że tereny, na których zrealizowana była inwestycja nie są terenami przemysłowymi. Wydanie więc zezwolenia na rozbudowę zakładu na tych terenach, pozostaje w rażącej sprzeczności z przepisami wskazanej powyżej uchwały, bowiem wbrew jej zapisom w praktyce zmieniono przeznaczenie tych terenów na tereny działalności przemysłowej.

W ocenie Prokuratora, skoro przepisy wyraźnie dopuszczały jedynie prowadzenie na danym terenie drobnej wytwórczości, to wydanie zgody na rozbudowę zakładu produkującego na skalę przemysłową powoduje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, gdyż wskazuje w zasadzie na brak jakiegokolwiek znaczenia istniejącej uchwały określającej plan zagospodarowania przestrzennego. Takie działanie skutkuje brakiem zaufania do organów po stronie obywateli, którzy w zaufaniu do warunków wskazanych w tym planie podejmują decyzję na przykład o wybraniu swojego miejsca zamieszkania, oczekując tym samym, że zgodnie z uchwalonym planem w tej okolicy nie powstaną, bądź nie zostaną rozbudowane zakłady przemysłowe, co musi mieć i ma znaczący wpływ na komfort życia w danym miejscu.

Skarżący przywołał także podgląd przedstawiony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2011 r. (ONSA i WSA 2012, nr 1, poz. 9), zgodnie z którym "sama konieczność przeprowadzenia wykładni przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę decyzji administracyjnej nie wyklucza jeszcze możliwości orzekania o rażącym naruszeniu prawa, gdyż wykładnia dokonywana jest w każdym przypadku zastosowania przepisu. (...) o istotnych wątpliwościach interpretacyjnych, ograniczających możliwość orzekania o rażącym naruszeniu prawa na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić wówczas, gdy po pierwsze, na gruncie reguł językowych i systemowych, znajdujących się na tym samym poziomie procesu wykładni, możliwe są do przyjęcia i jednakowo dają się uzasadnić różne i w istotnej części przeciwstawne wyniki wykładni oraz po drugie, gdy weryfikacja celowościowo-funkcjonalna i aksjologiczna odwołuje się do tak istotnych celów, skutków czy wartości społecznych, przeważających wyniki wykładni językowo-systemowej, że ich nieuwzględnienie naruszałoby stan praworządności (państwa prawnego)."

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

W dniu 30 lipca 2013 r. wpłynęło do Sądu pismo przedstawiające stanowisko inwestora - "[...] " Zakład Produkcyjny Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością Sp. k. z siedzibą w [...], zawierające argumentację przemawiającą za oddaleniem skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na rozbudowę.

Zatem przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja podjęta w ramach postępowania nieważnościowego, które - obok postępowania wznowieniowego - jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych. Prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia) organ administracji publicznej nie przeprowadza ponownie postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, lecz bada wyłącznie, czy objęty tym postępowaniem akt administracyjny dotknięty jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

W niniejszej sprawie we wniosku, który był podstawą do wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na rozbudowę, podniesiono zarzut wydania decyzji z rażącym naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), polegające na rażącym naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz § 12 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] – obręb [...].

Organ administracyjny badając, czy decyzja o udzieleniu pozwolenia na rozbudowę, dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., odniósł się do wszystkich przesłanek nieważności decyzji, trafnie stwierdzając, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2009 r. o zatwierdzeniu projekt budowlany i udzieleniu inwestorowi pozwolenia na rozbudowę budynku zakładu konfekcji masła o halę produkcyjno-magazynową wraz z częścią socjalno-biurową, rozbudowę komunikacji wewnętrznej działki, budowę murów oporowych, przebudowę i rozbudowę kanalizacji deszczowej wraz z separatorem i zbiornikiem retencyjnym, przekładkę kolidującej linii SN oraz teletechnicznej, budowę podłączenia wody p. poż., rozbiórkę budynku gospodarczego, na terenie działek nr ew. [...],[...],[...],[...], obręb nr [...], w [...], nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nadto organ zasadnie ocenił, że w tej sprawie nie wystąpiły żadne inne przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a.

O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2525/10 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2565/10 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Jak trafnie wskazał organ, wskazując na treść art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, o ile zostaną spełnione wymagania określone w art. 35 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ jest zobligowany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (rozbudowę). Sporna inwestycja, co należy podkreślić, jest rozbudową istniejącego już budynku produkcyjnego (konfekcjonowanie masła i serów) o m.in. część produkcyjno-magazynową. Organ oceniał więc wyłącznie decyzję obejmującą rozbudowę a nie decyzję pierwotną o udzieleniu pozwolenia na budowę. Inwestor spełnił wszystkie wymogi stawiane przez Prawo budowlane niezbędne dla uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę na rozbudowę. Należy mieć również na uwadze, że organ architektoniczno-budowlany był związany decyzją środowiskową z dnia [...] czerwca 2009 r., Burmistrza miasta [...], który wydał także opinię o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Oceniając zgodność inwestycji z zapisami uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2006 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - obręb [...], w tym zgodności z przeznaczeniem terenu, należy podzielić ocenę organu, że brak jest podstaw do przyjęcia, że analizowana inwestycja w sposób rażący narusza § 12 ust. 1 ww. uchwały. Wśród dopuszczalnego przeznaczenia terenu objętego sporną inwestycją wymieniono m.in. zabudowę usługową, składy, drobną wytwórczość.

Definicji "drobna wytwórczość" nie zawiera ani miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ani żaden akt prawa powszechnie obowiązującego.

Zgodnie z Uniwersalnym słownikiem języka polskiego (red. prof. S. Dubisz, tom 5, Warszawa, str. 380) przez pojęcie "wytwórczość" należy rozumieć działalność ludzką polegającą na wytwarzaniu czegoś dla potrzeb człowieka, produkowanie, produkcja". Z kolei "drobna wytwórczość" to wytwórczość prowadzona na małą skalę.

Organ prawidłowo więc uznał, że "wytwórczość" oznacza "wytwarzanie to czegoś dla dobra człowieka". Z kolei nie można zarzucić organowi błędu przy określeniu pojęcia "drobnej wytwórczości", które oceniał mając na uwadze zarówno wielkość dziennej produkcji jak i przyrost zatrudnienia. Skarżący nie podziela tej oceny, co dodatkowo świadczy o tym, że nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, skoro rażące naruszenie prawa uzasadniane jest poprzez polemikę z rozumieniem pojęcia niezdefiniowanego w żadnym akcie prawnym i które może mieć różne znaczenie.

Ponownie należy wskazać, że nie każde naruszenie prawa wywołuje skutki prawne. "Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną (rażące) formę "naruszenia prawa", nie każde zatem "naruszenie prawa" jest rażące. W związku z tym dla uznania, iż wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Pojęcie "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podlega ścisłej wykładni.

Z tych względów Sąd uznał zarzuty skargi za bezzasadne i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.