II OSK 2602/11

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 675/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – po rozpoznaniu skargi G. J. - uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz G. J. kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., ustalił na wniosek Izby Notarialnej w Krakowie warunki zabudowy dla zamierzenia pn.: "Odbudowa balkonów na poziomie I i II piętra elewacji tylnej budynku frontowego, budowa śmietnika w płn. - wsch. narożniku podwórka na działce nr [...] obr. 1 Śródmieście przy ul. R. w Krakowie".

Prezydent Miasta Krakowa podał, iż teren określony we wniosku nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następnych ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W sprawie spełnione zostały łącznie przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, a także uzyskano wymagane prawem uzgodnienie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie (postanowienie z dnia [...] października 2010 r.). Do decyzji załączono warunki zabudowy terenu z częścią graficzną oraz wyniki analizy urbanistyczno - architektonicznej oraz część graficzną analizy.

Od decyzji odwołał się G. J., zarzucając nieprawidłowe przyjęcie, że budowa śmietnika na działce nr [...] będzie stanowić kontynuację funkcji, cech i parametrów zabudowy na działkach sąsiednich. Zdaniem skarżącego organ I instancji nie przeanalizował, czy obiekt o tak niewielkiej wysokości nie zaburzy ładu przestrzennego. Wątpliwości budzi także zwiększenie powierzchni zabudowy ponad i tak już wysoką na tle innych nieruchomości w obszarze analizowanym wartość tego wskaźnika dla działki, na której planowana jest inwestycja. Nadto w zaskarżonej decyzji brak jest jakichkolwiek ustaleń w przedmiocie objętej wnioskiem dobudowy balkonów. G. J. zakwestionował także postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków uzgadniające projekt przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z [...] lutego 2011 r., znak [...] na podstawie art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003, Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że załączona do kwestionowanej decyzji analiza urbanistyczno - architektoniczna całkowicie pomija kwestię kontynuacji funkcji, cech i parametrów istniejącej zabudowy, co jest podstawową przesłanką ustalenia warunków zabudowy, przez planowaną inwestycję. W szczególności ani z decyzji ani z analizy nie wynika, czy w obszarze analizowanym funkcjonują obiekty podobne do planowanych, jakie mają gabaryty i formę architektoniczną i jak planowane zamierzenie wpisze się w istniejący w obszarze analizowanym ład przestrzenny. Brak jest informacji o tym, czy budynki znajdujące się w sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji posiadają balkony, jaka jest ich forma i parametry. Brak jest także informacji o stosowanych w obszarze analizowanym rozwiązaniach dla składowania odpadów komunalnych. Kolegium podkreśliło, że o ile dla planowanego śmietnika ustala się poszczególne parametry zabudowy, to dla balkonów brak jest w ogóle jakichkolwiek ustaleń. Nadto organ I instancji pozostawił nieustaloną kwestię formy, cech i gabarytów planowanych balkonów, co jest niedopuszczalne, gdyż warunki zabudowy wiążą organ orzekający w przedmiocie pozwolenia na budowę (art. 55 w zw. z art. 64 u.p.z.p.). Okoliczność, iż planowany śmietnik stanowi uzupełnienie podstawowej dla terenu inwestycji funkcji mieszkaniowej, nie zwalnia organu z obowiązku szczegółowego uzasadnienia przyjętych rozwiązań zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do kwestionowania przez skarżącego postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Kolegium stwierdziło, że nie może rozpatrzyć tego zarzutu, bo jest to postanowienie, na które służyło zażalenie i to zażalenie było właściwą drogą do jego zaskarżenia. W odwołaniu od decyzji można kwestionować jedynie takie postanowienia, na które zażalenie (art. 142 k.p.a.).

G. J. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając jej:

- naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji zamiast wydania decyzji co do istoty sprawy w sytuacji, gdy nie było konieczności uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części,

- naruszenie art. 142 k.p.a. poprzez niezbadanie prawidłowości postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z [...] października 2010 r. znak [...] o uzgodnieniu decyzji o warunkach zabudowy, zaskarżonego w odwołaniu, w sytuacji, gdy skarżącemu nie przysługiwało zażalenie na to postanowienie.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący stwierdził, że nie jest uzasadnione twierdzenie Kolegium, że w decyzji i analizie urbanistyczno architektonicznej całkowicie pominięto kwestię cech, funkcji i parametrów zabudowy - zarówno decyzja jak i analiza określają powyższe m. in. wskazując na rodzaj i charakter zabudowy oraz sposób korzystania z istniejących obiektów (cele mieszkalne albo usługowe). Biorąc ponadto pod uwagę, że wskaźnik powierzchni zabudowy przekracza już istniejące normy (pkt 2 lit. b analizy) oraz wymóg zapewnienia osobom trzecim dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (pkt 5 decyzji) uzasadnione jest stwierdzenie, że dodatkowa zabudowa w postaci śmietnika podwyższy i tak już przekroczone normy oraz zaburzy istniejący ład przestrzenny (ponieważ brak obiektów podobnych rozmiarów), a budowa balkonów ograniczy mieszkańcom niżej usytuowanych lokali dostęp światła dziennego. Przeciwko planowanej inwestycji przemawia również fakt, iż ochronie konserwatorskiej podlega także układ przestrzenny zabudowy działki, a w tym przypadku zabudowa już uległa znacznemu zagęszczeniu przez nadbudowanie oficyn i budowę szybu windy. Zdaniem skarżącego wydając decyzję kasatoryjną, mimo braków podstaw, organ II instancji dopuścił się również obrazy art. 12 § 1 k.p.a. Nadto skarżący zakwestionował nierozpoznanie przez organ II instancji w trybie art. 142 k.p.a. zażalenia na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie o uzgodnieniu decyzji o warunkach zabudowy. Wprawdzie na postanowienie to służyło zażalenie, ale zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przysługiwało ono wyłącznie inwestorowi. Biorąc zatem pod uwagę, że skarżący nie jest inwestorem i prawo do wniesienia zażalenia na to postanowienie nie przysługiwało mu w toku sprawy, to uprawnienie takie posiada przy zaskarżaniu decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że narusza art. 138 § 2 k.p.a. w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy. Podkreślił, iż przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji pozwalał na wydanie takiej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Taka sytuacja w sprawie nie zachodzi, bowiem decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2010 r. jest zgodna zarówno z przepisami prawa materialnego jak i z przepisami postępowania.

Zdaniem Sądu, dokonując oceny planowanej inwestycji, należy wziąć pod uwagę specyfikę planowanych robót budowlanych, polegających na budowie śmietnika oraz odbudowie balkonów, jak również swoiste uwarunkowania terenu, na którym inwestycja jest planowana. Teren ten to podwórko, zamknięte ze wszystkich stron ścianami budynków i niedostępne osobom postronnym, a jedynie użytkownikom tych budynków. Nie ma potrzeby analizowania kwestii wskazanych przez Kolegium - "czy w obszarze analizowanym funkcjonują obiekty podobne do planowanych, jakie mają gabaryty i formę architektoniczną i jak planowane zamierzenie wpisze się w istniejący w obszarze analizowanym ład przestrzenny, (...) czy budynki znajdujące się w sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji posiadają balkony, jaka jest ich forma i parametry, (...) informacji o stosowanych w obszarze analizowanym rozwiązań dla składowania odpadów komunalnych". Całkowicie wystarczające jest stwierdzenie - zawarte w załączniku nr 3 do decyzji I instancji czyli w wynikach analizy urbanistyczno - architektonicznej - iż funkcja wnioskowana tj. balkony i śmietnik jako uzupełnienie funkcji mieszkaniowej jest zgodna z dostępną z tej samej drogi publicznej. Ani bowiem śmietnik, ani też balkony nie pełnią funkcji autonomicznej, a ich funkcjonowanie nierozerwalnie związane jest z innymi funkcjami zabudowy, w tym przypadku z funkcją mieszkalną. Wbrew stanowisku Kolegium nie jest konieczne przeprowadzenie analizy rozwiązań dotyczących składowania odpadów komunalnych w obszarze analizowanym. Trudno bowiem mówić o zaburzeniu ładu przestrzennego, skoro przestrzeń, w której inwestycja będzie widoczna ogranicza się w zasadzie do terenu jednego podwórka. Nielogiczne byłoby nawiązywanie do cech i parametrów innych śmietników, położonych wprawdzie w obszarze analizowanym, jednakże w żaden sposób niedostępnych dla stron niniejszego postępowania. Sąd zaznaczył, iż niewielkie gabaryty planowanego śmietnika (powierzchnia zabudowy: 2,4 m2, wysokość do kalenicy: 2,5 m) wskazują, że oddziaływanie śmietnika na osoby trzecie będzie nieznaczne. Odnośnie balkonów Sąd dodatkowo podkreślił, że planowana inwestycja nie obejmuje dobudowania balkonów do budynku wcześniej ich nie posiadającego, lecz ich odbudowę, a więc rekonstrukcję stanu istniejącego wcześniej. W tej sytuacji domaganie się zbadania, czy inne budynki w obszarze analizowanym mają balkony celem ustalenia, czy taka funkcja jest na tym terenie dopuszczalna jest pozbawione podstaw. Balkon nie jest "obiektem kubaturowym", a więc na etapie ustalania warunków zabudowy nie wymaga się ustalenia jego formy, cech i gabarytów. Biorąc pod uwagę, że teren inwestycji położony jest blisko Rynku Głównego w Krakowie decydujące znaczenie dla kwestii formy śmietnika oraz balkonów powinno mieć stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie, na co zwrócono uwagę w załączniku nr 1 do decyzji Prezydenta Miasta Krakowa. Oceny tej nie zmienia fakt, że warunki zabudowy wiążą organ orzekający w przedmiocie pozwolenia na budowę. To właśnie na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, w porozumieniu z konserwatorem zabytków, będzie się ustalało konkretną formę architektoniczną i gabaryty planowanej zabudowy, zgodnie z przepisami techniczno - budowlanymi. Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja naruszała przepisy postępowania w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, gdyż mimo podstaw do wydania decyzji merytorycznej, organ odwoławczy uchylił decyzję I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta Krakowa. Błędna ocena decyzji I instancji była wynikiem nieprawidłowej wykładni przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieprawidłowo przyjęło, że istnieje konieczność szczegółowej analizy funkcji i cech zabudowy w obszarze analizowanym, a także ustalania dokładnych parametrów planowych do odbudowania śmietników.

Za nieuzasadniony natomiast Sąd uznał zarzut naruszenia art. 142 k.p.a., który stanowi, że postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Wprawdzie postanowienia uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy mogą być zaskarżone wyłącznie przez inwestora, a pozostałym stronom postępowania zażalenie nie przysługuje, to jednak należy przyjąć, że wprowadzając tę regulację w art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca świadomie i celowo pozbawił inne (poza inwestorem) strony postępowania możliwości zaskarżenia postanowienia. Celem tych przepisów było całkowite wyłączenie instancyjnej kontroli postanowień uzgadniających zgodnych z żądaniem inwestora, a nie przeniesienie kontroli tych postanowień na inny etap postępowania tj. na etap odwołania od decyzji I instancji. Przepis art. 142 k.p.a. odnosi się wyłącznie do niezaskarżalnych postanowień wydawanych w toku postępowania prze organem I instancji przez ten właśnie organ administracji, nie dotyczy natomiast postanowień wydawanych przez inne organy (na przykład w trybie art. 106 k.p.a.), chociażby były one niezaskarżalne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł G. J., reprezentowany przez adwokat L. D., zaskarżając wyrok w całości.

Skarżący zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 134 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez orzeczenie na niekorzyść skarżącego polegające na takim sformułowaniu oceny prawnej, które przesądza wydanie w przyszłości orzeczenia pogarszającego sytuację prawną skarżącego w stosunku do wynikającej z zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego,

b) art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) oraz art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez odmowę uznania za podstawę uwzględnienia skargi zarzutu naruszenia przez organ II instancji art. 142 kodeksu postępowania administracyjnego polegającego na błędnym uznaniu, że postanowienie, na które zażalenie przysługuje tylko inwestorowi, nie może być zaskarżone przez inne strony w toku postępowania odwoławczego,

2) przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że dla celów budowy śmietnika i balkonów nie jest konieczna analiza zabudowy sąsiedniej pod kątem sprawdzenia, czy pozwala ona na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych - w zakresie występowania tego rodzaju elementów architektury i że w związku z tym wystarczające jest ustalenie, że elementy objęte wnioskiem stanowią uzupełnienie/kontynuację funkcji mieszkaniowej, a ponadto poprzez niezasadne przyjęcie, że odbudowa balkonów jest sytuacją odmienną od budowy balkonów w budynku wcześniej ich nieposiadającym, mimo że prawo nie różnicuje tych dwóch sytuacji.

W oparciu o powyższe zarzuty G. J. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że zaskarżony wyrok, mimo że formalnie uwzględnia skargę, doprowadził w istocie do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego. Skarżący żądał rozstrzygnięcia merytorycznego organu II instancji polegającego na odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Wobec treści oceny prawnej Sądu, którą na mocy art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Kolegium musi uwzględnić rozpatrując ponownie sprawę, należy stwierdzić, że orzeczenie zapadło z naruszeniem zakazu reformationis in peius. Zaskarżona decyzja bowiem przekazywała sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, przy czym nie przesądzono, jaka będzie treść ponownej decyzji organu I instancji. W wyroku natomiast podkreślono, iż nie zachodzi konieczność uchylania decyzji i przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania, ponieważ należy uznać, że decyzja organu I instancji ustalająca warunki zabudowy jest prawidłowa. Sytuacja, w której przesądzono o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji (co do której wcześniej uwzględniono odwołanie skarżącego) jest pogorszeniem jego sytuacji w stosunku do istniejącej uprzednio, tj. gdy rozstrzygnięcie organu I instancji w wyniku ponownego rozpoznania sprawy mogło być zarówno pozytywne jak i negatywne.

Zdaniem skarżącego również uznanie za zasadną odmowę rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzutów w stosunku do postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia [...] października 2010 r. znak [...] o uzgodnieniu decyzji o warunkach zabudowy, zaskarżonego zgodnie z art. 142 k.p.a. nie jest słuszne. Na postanowienie to zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym służyło zażalenie wyłącznie inwestorowi. Sąd uznał, że ustawodawca celowo i świadomie pozbawił inne strony postępowania możliwości zaskarżenia tego rodzaju postanowienia w jakikolwiek sposób, a nadto podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie posiada wiedzy i kompetencji pozwalających na dokonanie kontroli instancyjnej rozstrzygnięć konserwatora zabytków. W ocenie skarżącego nie jest możliwe przyjęcie, w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania, że stronie nie będącej inwestorem nie służy w ogóle żaden środek pozwalający zbadać prawidłowość postanowień wydawanych w trybie uzgodnienia w trakcie postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Sąd winien uwzględnić zarzut, że Kolegium powinno było rozpatrzyć, czy postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie uzgodniło decyzji o warunkach zabudowy naruszającej ład architektoniczny w zabytkowym kompleksie budynków przez mnożenie drobnych elementów architektury i wprowadzanie w ten sposób chaosu w zabudowie.

Ponadto zdaniem skarżącego Sąd stwierdzając, że zarzuty organu II instancji wobec decyzji organu I instancji co do braku analizy urbanistycznej obejmującej występowanie w obszarze analizowanym takich elementów jak balkony i śmietniki są niezasadne i że taka analiza nie jest konieczna, naruszył art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten dopuszcza ustalenie warunków zabudowy tylko w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. Przepis w żaden sposób nie różnicuje rodzaju tych obiektów budowlanych, nie różnicuje też sytuacji w zakresie tego, czy chodzi o budowę zupełnie nowych obiektów czy też o odbudowę obiektów kiedyś istniejących. Tym samym uznanie, że dla potrzeb analizy dopuszczalności inwestycji wystarczające jest stwierdzenie, że są to obiekty o funkcji uzupełniającej zabudowę mieszkaniową narusza przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Po pierwsze, chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 2 p.p.s.a.

Stosownie do art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§1). Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§2).

W przepisie art. 134 § 2 p.p.s.a. ustawodawca sformułował zakaz reformationis in peius. Ustalenie treści zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym napotyka poważne przeszkody. Ustalenie "niekorzyści" ma sens tam, gdzie orzeka się merytorycznie. W sytuacji gdy sądy administracyjne sprawują kontrolę legalności zaskarżonych aktów lub czynności, "niekorzyść", jaką poniesie skarżący, może polegać tylko na tym, że sąd zastosuje do zaskarżonego aktu (czynności) środek ostrzejszy niż o to zabiegała strona albo też uchyli cały akt, chociaż strona żądała uchylenia go w części. Ustalenie "niekorzyści" w prawie administracyjnym jest znacznie utrudnione. Należy przyjąć, że niekorzyść determinująca zakaz reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może wystąpić jedynie na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przed organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności ( por. J. Zimmermann: Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym, w: Księga pamiątkowa profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999, s. 366 ).

Wyrok Sądu administracyjnego stanowi rozstrzygnięcie sądu w sprawie, czy zaskarżony akt albo czynność organu administracji publicznej jest zgodny z prawem, czy też nie jest z nim zgodna. Ustalenie, czy przyjęte w wyroku rozstrzygnięcie nie narusza zakazu reformationis in peius, wymaga wnikliwego rozważenia w każdej sprawie.

Podkreślić należy, iż kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola legalności zaskarżonych decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. ( przywołanymi przez Sąd pierwszej instancji ) Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a); inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przypomnieć też należy, iż G. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003, Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, którą organ odwoławczy uchylił decyzję Prezydenta Miasta Krakowa decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2010r., ustalił na wniosek Izby Notarialnej w Krakowie warunki zabudowy dla zamierzenia pn.: "Odbudowa balkonów na poziomie I i II piętra elewacji tylnej budynku frontowego, budowa śmietnika w płn. - wsch. narożniku podwórka na działce nr [...] obr. [...] Śródmieście przy ul. R. w Krakowie" i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. A zatem, G. J. wniósł skargę na decyzję kasacyjną ( art. 138 § 2 k.p.a.)

Charakter zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji wpływa na zakres kontroli dokonywanej przez ten sąd.

A mianowicie, Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej musi ocenić, czy wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było uzasadnione, a więc czy zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji. Powyższe oznacza, że Sąd pierwszej instancji obciąża obowiązek sprawdzenia, czy decyzja organu I instancji jest dotknięta wadami, które wytknął temu organowi organ odwoławczy i które legły u podstaw uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Bez takiego sprawdzenia decyzji organu I instancji nie byłoby możliwe dokonanie prawidłowej kontroli legalności decyzji kasacyjnej zaskarżonej do sądu administracyjnego.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie G. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, podnosząc, iż brak było podstaw do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Sąd pierwszej instancji oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji kasacyjnej uznał, iż rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie narusza art. 138 ( 2 k.p.a., gdyż nie zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2010r., albowiem – wbrew stanowisku organu odwoławczego – decyzja organu I instancji nie jest dotknięta wadami wskazanymi przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślając, iż przepis art. 138 § 2 k.p.a. - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - pozwalał na wydanie takiej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, stwierdził, iż taka sytuacja w sprawie nie zachodzi. A u podstaw takiego stanowiska Sądu pierwszej instancji legły wyniki oceny zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2011 r. w aspekcie zgodności z prawem decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2010 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji brak było podstaw do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji, gdyż decyzja ta jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania. Z tych względów decyzji organu odwoławczego Sąd pierwszej instancji przypisał zarzut niezgodności z prawem.

Dokonanie przez Sąd pierwszej instancji oceny zgodności z prawem decyzji organów obu instancji mieści się w ramach obciążającej ten Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji kasacyjnej. Jak już bowiem wyżej wskazano, bez oceny zgodności z prawem decyzji organu I instancji nie byłaby możliwa ocena zgodności z prawem decyzji kasacyjnej. Podstawę tej kontroli w niniejszej sprawie stanowiły wady decyzji (naruszenia prawa ) przypisane decyzji pierwszoinstancyjnej przez organ odwoławczy. Sąd pierwszej instancji, nie stwierdzając wad decyzji organu I instancji przypisanych jej przez organ odwoławczy, wydał wyrok uchylający zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2011 r. Takie działanie Sądu pierwszej instancji nie stanowi naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. Okoliczność, iż Sąd pierwszej instancji orzekał na skutek skargi wniesionej przez G. J. nie może przemawiać w niniejszej sprawie za przyjęciem odmiennego poglądu. Sąd pierwszej instancji sprawując kontrolę legalności decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ( decyzji kasacyjnej ) musi odnieść się do decyzji organu I instancji, a więc ocenić zgodność z prawem decyzji organu I instancji, aby móc stwierdzić, czy zaistniały przesłanki do uchylenia przez organ odwoławczy tej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W niniejszej sprawie zdaniem Sądu pierwszej instancji argumenty podniesione przez organ odwoławczy nie uzasadniały uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i z tych względów decyzji organu odwoławczego należy przypisać zarzut niezgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż organ odwoławczy błędnie uznał wadliwość decyzji pierwszoinstancyjnej. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż w rozpoznawanej sprawie – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej - nie doszło do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji ustanowionego w art. 134 § 2 p.p.s.a. zakazu reformationis in peius. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez odmowę uznania za podstawę uwzględnienia skargi zarzutu naruszenia przez organu II instancji art. 142 k.p.a.

W myśl art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji.

Jak natomiast stanowi art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) - dalej: "u.p.z.p." - w brzmieniu nadanym przez art. 70 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, która (z wyjątkiem art. 29) weszła w życie z dniem 17 lipca 2010 r., w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydaje się po uzyskaniu odpowiednich uzgodnień, dokonywanych w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie od decyzji uzgodnieniowej przysługuje wyłącznie inwestorowi. Zgodnie zaś z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3 - 5 a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy.

Powyższa zmiana przepisu art. 53 ust. 5 u.p.z.p. polegała na ograniczeniu kręgu podmiotów legitymowanych do wniesienia zażalenia na postanowienie o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy. Do momentu wejścia w życie ustawy z dnia 7 maja 2010 r. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonywano w trybie art. 106 k.p.a., przez co każda strona postępowania administracyjnego była uprawniona do złożenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. Od dnia 17 lipca 2010 r. wprowadzono natomiast regulację szczególną względem przepisu art. 106 § 5 k.p.a. Zgodnie z nowym brzmieniem przepisu art. 53 ust. 5 u.p.z.p. zażalenie na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przysługuje wyłącznie inwestorowi. Ustawodawca celowo i świadomie pozbawił inne (poza inwestorem) strony postępowania możliwości zaskarżenia postanowienia. Celem tych przepisów jest całkowite wyłączenie instancyjnej kontroli postanowień uzgadniających zgodnych z żądaniem inwestora, a nie przeniesienie kontroli tych postanowień na inny etap postępowania, tj. na etap odwołania od decyzji organu I instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2722/11, postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II OSK 2300/12; z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 937/12).

Na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia [...] października 2010 r. o uzgodnieniu decyzji o warunkach zabudowy G. J. nie przysługiwało zażalenie, a to za sprawą art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Powyższe nie oznacza jednak, że G. J. może zaskarżyć to postanowienie w oparciu o art. 142 k.p.a. w odwołaniu od decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Na powyższe postanowienie służyło bowiem zażalenie, lecz tylko inwestorowi. Postanowienie to nie spełnia zatem warunku, o jakim mowa w art. 142 k.p.a.

Z powyższych względów wskazany wyżej zarzut kasacyjny nie znajduje w niniejszej sprawie uzasadnienia.

Sądowi pierwszej instancji nie można także skutecznie przypisać naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p., w tym wymogu, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu ( pkt 1).

Celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Ochrona ładu przestrzennego - na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego - ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości ( art. 64 ust 3 Konstytucji RP ) i zasadę wolności zagospodarowania terenu - art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza bowiem zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić ( nie jest sprzeczna ) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze.

Rację ma Sąd pierwszej instancji, iż w niniejszej sprawie nie ma potrzeby analizowania kwestii, czy w obszarze analizowanym funkcjonują obiekty podobne do planowanych, jakie mają gabaryty i formę architektoniczną i jak planowane zamierzenie wpisze się w istniejący w obszarze analizowanym ład przestrzenny, czy budynki znajdujące się w sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji posiadają balkony, jaka jest ich forma i parametry oraz jakie w obszarze analizowanym przyjęte są rozwiązania dla składowania odpadów komunalnych. Zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał za wystarczające stwierdzenie - zawarte w załączniku nr 3 do decyzji I instancji czyli w wynikach analizy urbanistyczno - architektonicznej - iż funkcja wnioskowana tj. balkony i śmietnik jako uzupełnienie funkcji mieszkaniowej jest zgodna z funkcją dostępną z tej samej drogi publicznej. Podzielić też należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że śmietnik i balkony nie pełnią funkcji autonomicznej, a ich funkcjonowanie nierozerwalnie związane jest z funkcją mieszkalną. W rozpoznawanej bowiem sprawie przedmiotem postępowania administracyjnego jest ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia pn.: "Odbudowa balkonów na poziomie I i II piętra elewacji tylnej budynku frontowego, budowa śmietnika w płn. - wsch. narożniku podwórka na działce nr [...] obr. [...] Śródmieście przy ul. R. w Krakowie". A zatem, trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zauważył, że planowana inwestycja nie obejmuje dobudowania balkonów do budynku wcześniej ich nie posiadającego, lecz ich odbudowę, a więc rekonstrukcję stanu istniejącego wcześniej. Do wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor załączył plany z II połowy XIX w. ( z 1837 r. ) oraz reprodukcje fotografii z 1970 r. Zasadnie też Sąd pierwszej instancji wskazał, iż ustalenie konkretnej formy architektonicznej i gabarytów planowanej zabudowy należy do kolejnego etapu procesu inwestycyjnego ( postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę ) w porozumieniu z konserwatorem zabytków i zgodnie z przepisami techniczno - budowlanymi, na co zwrócił uwagę Prezydent Miasta Krakowa w załączniku nr 1 do decyzji z dnia [...] listopada 2010 r.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. Nr 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.