VI SA/Wa 183/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm.) - dalej jako ustawa o świadczeniach lub ustawa - oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J.K, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] maja 2012 r., w sprawie stwierdzenia, że J.K, w okresie od [...] maja 2004 r. do [...] kwietnia 2005 r. podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej.

Do powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. Inspektorat w P. (dalej ZUS) pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. zwrócił się do Dyrektora Narodowego Funduszu Zdrowia L. Oddziału Wojewódzkiego z wnioskiem o zajęcie stanowiska w przedmiocie podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu przez J.K. z tytułu prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od [...] maja 2004 r. do [...] kwietnia 2005 r.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r., poinformowano J. K. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu w okresie od [...] maja 2004 r. do [...] kwietnia 2005 r.

Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z [...] maja 2012 r. wydaną na podstawie art. 109 ustawy o świadczeniach oraz w związku z art. 104 k.p.a. oraz w związku z art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r., o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. z 2003 r., Nr 45, poz. 391 ze zm.) i art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (j.t. Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm.) ustalił, że J. K. podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od [...] maja 2004 r. do [...] kwietnia 2005 r.

Dyrektor wyjaśnił, iż przedmiotowy okres nie został rozstrzygnięty decyzją Dyrektora Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z [...] grudnia 2011 r., wydaną na podstawie wniosku ZUS z dnia [...] listopada 2011 r., ustalającą wobec strony obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od [...] maja 2005 r. do [...] stycznia 2006 r., od [...] kwietnia 2006 r. do [...] grudnia 2006 r., od [...] marca 2007 r. do [...] grudnia 2007 r., od [...] lutego 2008 r. do [...] grudnia 2009 r., od [...] lutego 2010 r. do [...] lutego 2010 r., od [...] lutego 2010 r. do [...] grudnia 2010 r., od [...] kwietnia 2011 r. do [...] października 2011 r. oraz ustalającą, że nie podlegał temu obowiązkowi od [...] lutego 2006 r. do [...] marca 2006 r., od [...] stycznia 2007 r. do [...] marca 2007 r., od [...] stycznia 2008 r. do [...] lutego 2008 r., od [...] stycznia 2010 r. do [...] lutego 2010 r., od [...] lutego 2010 r., do [...] lutego 2010 r., od [...] stycznia 2011 r. do [...]marca 2011 r. oraz od [...] listopada 2011 r.

Dyrektor wskazał, że w wyniku poczynionych ustaleń w toku postępowania, stwierdzono, że od [...] maja 2004 r., strona zgłosiła wykonywanie pozarolniczej działalności gospodarczej i wykonując tę działalność opłacała od tego dnia podatki w formie karty podatkowej. Okoliczności te wskazywały, iż w analizowanym w tym postępowaniu okresie od [...] maja 2004 r. do [...] kwietnia 2005 r., J.K. faktycznie prowadził działalność gospodarczą, zatem istniał obowiązek objęcia go tytułem ubezpieczenia zdrowotnego.

Od powyższej decyzji J.K wniósł do Prezesa NFZ odwołanie, w którym, zarzucając wadliwość decyzji, wniósł o jej uchylenie oraz o umorzenie postępowania w sprawie.

Strona podniosła, iż [...] listopada 2011 r. została powiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia podlegania jego osoby obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od [...] maja 2004 do nadal. Wyjaśniła, że postępowanie zakończyło się wydaniem przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia decyzji z dnia [...] marca 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora L. Oddziału Wojewódzkiego NFZ z [...] grudnia 2011 r., ustalającą okresy, w których stwierdzono podleganie obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, poczynając od [...] maja 2005 r. Dodatkowo strona podniosła, iż postanowieniem z [...] kwietnia 2012 r., dokonano sprostowania decyzji z dnia [...] marca 2012 r., w której omyłkowo stwierdzono, że nie został wzięty pod uwagę cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, zamieniono ten zwrot na informację, że dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego NFZ, wydając decyzję, wziął pod uwagę całość zgromadzonego materiału w sprawie.

Strona podkreśliła, że niedopuszczalne było wszczynanie kolejnego postępowania, w sytuacji, gdy uprzednio zakończone postępowanie ostateczną decyzją organu obejmowało w części ten sam okres czasu. Zdaniem strony, decyzja z dnia [...] maja 2012 r., została dotknięta nieważnością, bowiem już raz rozstrzygano w tym samym przedmiocie. Strona podniosła, że nieobjęcie przez organ poprzednim postępowaniem okresu od [...] maja 2004 r. do [...] kwietnia 2005 r., powinno być uzupełnione zgodnie z trybem wynikającym z art. 111 k.p.a., a nie poprzez wszczęcie kolejnego postępowania.

Rozpoznając odwołanie, Prezes Funduszu, decyzją powołaną na wstępie, podzielił stanowisko organu pierwszej instancji.

Prezes NFZ, odnosząc się do zarzutów odwołania, wskazał, że strona nie kwestionowała faktu prowadzenia działalności w spornym okresie, zarzuciła jedynie, że zaskarżona decyzja dotyczyła sprawy już wcześniej rozstrzygniętej. Organ, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie brak jest przesłanek stanowiących o nieważności decyzji. Podkreślił, że przedmiotowe decyzje dotyczą różnych okresów podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu. Decyzja z dnia [...] grudnia 2011 r., nie zawierała bowiem w swoim rozstrzygnięciu odniesienia do spornego okresu, który obejmowała swą treścią zaskarżona decyzja z dnia [...] maja 2012 r. Ponadto organ wyjaśnił, iż wskutek wniosku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] kwietnia 2012 r., był zobowiązany do odniesienia się do wnioskowanego okresu i wydania decyzji w tym przedmiocie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję J.K wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., przez błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, iż zaskarżona decyzja nie dotyczy sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

W uzasadnieniu skarżący podtrzymał swoje stanowisko zawarte w odwołaniu, podkreślając, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest wadliwe, bowiem organ II instancji błędnie przyjął, że zaskarżona decyzja nie dotyczy sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Skarżący zarzucił organowi dokonanie wadliwej wykładni normy zawartej w przepisie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zdaniem skarżącego w sprawie zakończonej decyzją z [...] grudnia 2011 r., zgodnie z wnioskiem ZUS, organ był zobowiązany do analizy okresu od [...] maja 2004 r. do [...] marca 2011 r. oraz [...] listopada 2011 r. Zatem ocena zgromadzonego materiału w toku postępowania, doprowadziła do rozstrzygnięcia w postaci decyzji ustalającej podleganie skarżącego obowiązkowi objęcia ubezpieczeniem od dnia [...] maja 2005 r., co zdaniem skarżącego wykazało, że organ nie znalazł podstaw do przyjęcia istnienia takiego obowiązku w okresie od [...] maja 2004 r. do [...] kwietnia 2005 r. Skarżący podkreślił, iż chybiona jest koncepcja, iż zakres stanu rzeczy osądzonej należy oceniać wyłącznie z uwzględnieniem samego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, z pominięciem przedmiotu sprawy. Strona skarżąca podniosła, iż okres objęty zaskarżoną decyzją jest węższy od czasu badanego w poprzednim postępowaniu, jednak zawiera się w nim, zatem zgodnie z wnioskiem ZUS jest tożsamy.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy uznać, iż skarga jest niezasadna.

Trwałość decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.) zakreślają tzw. przesłanki pozytywne i negatywne co do możliwości stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 156 k.p.a. Z samego jednak faktu wystąpienia przesłanek pozytywnych nie wynika jeszcze konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego, gdyż mogą to wyłączać przesłanki negatywne (por. J. Borkowski /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 7. wydanie zaktualizowane i rozszerzone, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 712). Przesłanki negatywne wprowadza § 2 art. 156 – upływ terminu, który ogranicza stosowanie przesłanek pozytywnych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7. Wystąpienie pozostałych wad decyzji nie jest ograniczone w czasie dla stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej.

Przesłanka pozytywna z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. – sprawa uprzednio została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną – występuje jedynie w przypadku, gdy istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta zachodzi wówczas, gdy występują te same podmioty w sprawie, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym, a przedmiotem postępowania będą interesy prawne lub obowiązki, które po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkiem określonego podmiotu. Charakter i zakres praw nabytych z decyzji (brak ich nabycia) lub ustanowionych nią obowiązków stanowi o tożsamości załatwienia sprawy. Stan faktyczny sprawy musi być brany pod uwagę w ocenie, czy ma miejsce tożsamość sprawy, lecz tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych (J. Borkowski /w:/ jw. s. 739 - 740).

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Dyrektor LOW NFZ ustalił, że J.K. podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego w okresie od dnia [...] maja 2005 r. i następnych wskazanych w decyzji. Na skutek odwołania Prezes Funduszu decyzje tę utrzymał w mocy. Z ustaleń organu Funduszu (wniosek ZUS z dnia [...] listopada 2011 r. i pismo z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej) wynika jednak, że J.K. działalność gospodarczą prowadził także od dnia [...] maja 2004 r. do [...] kwietnia 2005 r., na co zwrócił uwagę ZUS w swoim piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r. W związku więc z pismem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2012 r. Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] maja 2012 r. ustalił, że J.K podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego za okres od dnia [...] maja 2004 r. do dnia [...] kwietnia 2005 r. Prezes Funduszu, po rozpatrzeniu odwołania J.K, decyzję tę utrzymał w mocy decyzją wymienioną na wstępie.

W sprawie godzi się zauważyć, że decyzje ustalające podleganie J.K. obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego za okres od dnia [...] maja 2004 r. do dnia [...] kwietnia 2005 r. zostały wydane na skutek wniosku ZUS z dnia [...] kwietnia 2012 r. po zawiadomieniu strony o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie dotyczącej wymienionego okresu. W uprzednio wydanych decyzjach administracyjnych organy Funduszu nie wypowiadały się w przedmiocie podlegania skarżącego obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego w wymienionym okresie. Nie ustalono bowiem by w tym okresie ubezpieczeniu podlegał lub nie podlegał.

Jak nadmieniono wcześniej, dla zastosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. – stwierdzenia nieważności decyzji z tego powodu, że sprawa została rozstrzygnięta uprzednio wydaną decyzją ostateczną – wymagane jest kumulatywne spełnienie kilku przesłanek uzasadniających wystąpienie tożsamości sprawy, tj. aby w obu sprawach występowały te same podmioty, sprawa dotyczyła tego samego przedmiotu w takim samym stanie prawnym przy niezmienionym stanie faktycznym w odniesieniu do faktów prawotwórczych. W rozpoznawanej sprawie prawotwórczy stan faktyczny sprawy nie jest tożsamy ze stanem faktycznym objętym uprzednio wydanymi decyzjami. Uprzedni stan faktyczny nie obejmował okresu podlegania przez J.K obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego od dnia [...] maja 2004 r. do [...] kwietnia 2005 r. i w tym zakresie organy Funduszu w uprzednich decyzjach się nie wypowiadały. W związku z tym nie wystąpiła podstawa z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji zaskarżonej.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), zgodnie z którym: "obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi, z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej", a także przepisy powołane niżej.

Z ustaleń organu Funduszu wynika, że skarżący zgłosił działalność gospodarczą wpisem do ewidencji działalności gospodarczej z dniem [...] maja 2004 r. określając dzień jej rozpoczęcia od tego samego dnia. Działalność tę prowadził w formie opodatkowanej kartą podatkową, opłacając podatek za cały okres objęty w zaskarżonej decyzji tą działalnością, tj. do dnia [...] kwietnia 2005 r. Stosownie zatem do art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego osób, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c), powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych.

Terminy te określa art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (j.t. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) zgodnie, z którym: obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowym, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby fizyczne prowadzące pozarolniczą działalność - od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności, z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej. Skarżący nie zawiesił działalności gospodarczej za okres od [...] maja 2004 r. do [...] kwietnia 2005 r. (pomijając niejako fakt prawnej możliwości dokonania takiego zgłoszenia, które wprowadziła dopiero ustawa z dnia 10 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz zmianie niektórych innych ustawa), w związku z tym obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego obejmował go za okres wskazany w decyzji.

Od dnia [...] kwietnia 2001 r. J.K był uprawniony do pobierania emerytury. Jednakże jak stanowi przepis art. 82 ust. 1 ustawy o świadczeniach; w przypadku gdy ubezpieczony uzyskuje przychody z więcej niż jednego tytułu do objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego, o którym mowa w art. 66 ust. 1, składka na ubezpieczenie zdrowotne opłacana jest z każdego z tych tytułów odrębnie. W związku z tym J.K powinien opłacać składki także z tytułu wykonywanej działalności gospodarczej, chyba że spełniał warunki z art. 82 ust. 8 wymienionej ustawy. Jednak ta kwestia, jak słusznie zauważył organ Funduszu, nie leżała w jego gestii, gdyż właściwym organem do jej rozpatrzenia jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych.

W tych warunkach, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.