I OSK 237/12

Uzasadnienie

Decyzją nr NK-II.4131.202.2011 z dnia 20 maja 2011 r. – wydaną na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych (Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 927 ze zm.) – Wojewoda Lubelski stwierdził nieważność uchwały Nr 18/2011 Zarządu Lubelskiej Izby Rolniczej z dnia 8 kwietnia 2011 r.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że w/w uchwałą Zarząd Lubelskiej Izby Rolniczej – powołując się na art. 5 ust. 1 pkt 11 i art. 19 pkt 4 ustawy o izbach rolniczych oraz przepisy Statutu Lubelskiej Izby Rolniczej – postanowił dofinansować nagrody dla laureatów eliminacji powiatowych XXIV Ogólnopolskiego Turnieju Bezpieczeństwa w Ruchu Drogowym dla uczniów szkół podstawowych i gimnazjów oraz eliminacji powiatowych XV Ogólnopolskiego Młodzieżowego Turnieju Motoryzacyjnego dla uczniów szkół ponadgimnazjalnych organizowanych przez Starostwo Powiatowe w Łukowie i Wydział Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w Łukowie, przeznaczając na ten cel kwotę dwieście pięćdziesiąt zł.

Wojewoda Lubelski wskazał, że ani art. 5 ust. 1 pkt 11 ustawy o izbach rolniczych wskazujący, że do zadań izb należy w szczególności działanie na rzecz podnoszenia jakości środków i urządzeń stosowanych w działalności rolniczej oraz na rzecz poprawy warunków pracy i bezpieczeństwa w rolnictwie, ani powołany przepis art. 19 pkt 4 o charakterze kompetencyjnym, nie upoważnia Zarządu do podjęcia przedmiotowej uchwały, podobnie zresztą, jak i postanowienia Statutu Lubelskiej Izby Rolniczej, w tym jego § 11 pkt 11 oraz § 37 ust. 3 pkt 5. W tych warunkach uchwała została podjęta bez podstawy prawnej, skoro żaden powszechnie obowiązujący przepis, w tym powołane w podstawie prawnej uchwały przepisy ustawy o izbach rolniczych i Statutu nie przewidują finansowania nagród w Ogólnopolskim Turnieju Bezpieczeństwa w Ruchu Drogowym i Ogólnopolskim Młodzieżowym Turnieju Motoryzacyjnym. Katalog zadań izb rolniczych ma charakter otwarty, co nie oznacza, że izby (i ich zarządy) mogą działać w sposób dowolny na zasadzie domniemania przysługujących im uprawnień. Izby rolnicze mogą działać wyłącznie w granicach określonych konkretnymi przepisami ustawy.

Wsparcie konkursów dotyczących bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest działaniem słusznym, jednakże takie działania winny być finansowane przez inne podmioty, z uwagi na fakt, iż tematyka ta wykracza poza zadania izb rolniczych wymieniane w ustawie o izbach rolniczych. Ponadto – jak stanowi jej art. 47 ust. 2 – do gospodarki środkami, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o finansach publicznych. Dochody izb pochodzą między innymi z odpisu (w wysokości 2%) od uzyskanych wpływów z tytułu podatku rolnego pobieranego na obszarze działania izby. Jak wynika z budżetu Lubelskiej Izby Rolniczej na 2011 r. ponad 72% dochodów pochodzi z wpłat gmin. Są to środki, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy o izbach rolniczych. Do gospodarowania tymi środkami stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Ta w art. art. 44 ust. 2 określa, że jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. Przekazywanie środków z budżetu Lubelskiej Izby Rolniczej na wskazany w uchwale Nr 18/2011 cel stanowiłoby transfer środków bez odpowiedniej podstawy prawnej. Każdy wydatek ze środków publicznych powinien być dokonany na podstawie konkretnego tytułu prawnego, tj. zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków i może być przeznaczony na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach. Brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały stanowi istotne naruszenie przepisów prawa skutkujące nieważnością uchwały.

Zarząd Lubelskiej Izby Rolniczej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę, w której wskazał, że wystarczającą podstawą prawną uchwały Nr 18/2011 jest treść przepisów w niej powołanych. Zarząd argumentował, że istnieje związek pomiędzy działaniem na rzecz podnoszenia bezpieczeństwa w rolnictwie a organizowaniem konkursów związanych z podnoszeniem bezpieczeństwa w komunikacji drogowej, obejmującej również ruch np. maszyn rolniczych, czy ciężarowy transport produktów rolnych, co mieści się w normie art. 5 ust. 1 pkt 11 ustawy, określającej zadania izb. Edukacja dzieci i młodzieży w zakresie bezpieczeństwa komunikacyjnego zmniejszy w przyszłości liczbę wypadków w rolnictwie. Poza tym Wojewoda nie ustalił źródła finansowania nagrody w toku postępowania, czym naruszył obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 27 października 2011 r. sygn. akt III SA/Lu 367/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zarządu Lubelskiej Izby Rolniczej na decyzję Wojewody Lubelskiego z 20 maja 2011 r. nr NK-II.4131.202.2011 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr 18/2011 z 8 kwietnia 2011 r., uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że ustawa z 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych określa w art. 1 ust. 1, że samorząd rolniczy działa na rzecz rozwiązywania problemów rolnictwa. Z dalszych przepisów tej ustawy wynika, że do zadań izb rolniczych – jako jednostek organizacyjnych samorządu rolniczego – należy w szczególności działanie na rzecz podnoszenia jakości środków i urządzeń stosowanych w działalności rolniczej oraz na rzecz poprawy warunków pracy i bezpieczeństwa w rolnictwie (art. 5 ust. 1 pkt 11) oraz współpraca z administracją publiczną w zakresie ochrony środowiska, zdrowia i wiejskiego dziedzictwa kulturowego (art. 5 ust. 1 pkt 18). Komentowana ustawa nie zawiera zamkniętego katalogu zadań izb rolniczych, o czym świadczy sposób zredagowania przepisu art. 5 ust. 1. Ustawodawca używa w nim zwrotu "Do zadań izb należy w szczególności" i dalej w pkt 1–18 wymienia przykładowy wykaz zadań należących do samorządu rolniczego. Zatem katalog zadań izb rolniczych jest otwarty, a to oznacza, że prawodawca nie sprzeciwia się podejmowaniu przez te izby inicjatyw popierających społecznie uzasadnione programy o charakterze szkoleniowym i edukacyjnym, w tym konkursy z udziałem dzieci i młodzieży mieszkających na wsi. Prowadzi to do wniosku, że nie ma ustawowego zakazu dofinansowania przez izbę rolniczą nagród dla laureatów Ogólnopolskiego Turnieju Bezpieczeństwa w Ruchu Drogowym dla szkół podstawowych i gimnazjów oraz eliminacji powiatowych Ogólnopolskiego Młodzieżowego Turnieju Motoryzacyjnego dla uczniów szkół ponadgimnazjalnych organizowanego przez Starostwo Powiatowe w Łukowie oraz tamtejszą Komendę Powiatową Policji.

Niesporne jest, że przedmiotowy Turniej (i Olimpiada) obejmuje dzieci i młodzież ze środowisk wiejskich. Pojęcie "bezpieczeństwa w rolnictwie", o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 11 ustawy o izbach rolniczych, należy rozmieć szeroko. Niewątpliwie podnoszenie przez dzieci i młodzież z wiejskiego kręgu kulturowego poziomu wiedzy na temat ruchu drogowego, w tym znajomości przepisów z zakresu ruchu drogowego służy bezpieczeństwu tego rodzaju osób, a przez to służy rozwiązywaniu problemów rolnictwa. Podobnie trzeba ocenić zdobywanie wiedzy – w ramach organizowanych olimpiad i konkursów – na temat znajomości budowy maszyn rolniczych, czy zasad poruszania się środków transportowych (w tym specjalistycznego sprzętu rolniczego) po drogach publicznych i innych miejscach, gdzie odbywa się ruch pojazdów. W tym aspekcie nie można wreszcie pomijać kategorii "ochrony (...) zdrowia", wymienianej w art. 5 ust. 1 pkt 18 ustawy. Ochrona zdrowia może być postrzegana jako inicjatywy i działania zmierzające do zagwarantowania dzieciom i młodzieży wiejskiej bezpieczeństwa w ruchu drogowym, którego są bardzo często uczestnikami na przykład w drodze do szkoły, czy do domu. Dofinansowanie nagród jest wreszcie przejawem współpracy Lubelskiej Izby Rolniczej z administracja publiczną w tym zakresie. Zarówno Starosta Łukowski, jak i Komendant Powiatowy Policji w Łukowie są organami administracji publicznej. Są one organizatorami przedmiotowej Olimpiady i Turnieju.

W świetle powyższych rozważań zakwestionowana przez Wojewodę Lubelskiego uchwała nr 18/2011 Zarządu Lubelskiej Izby Rolniczej z dnia 8 kwietnia 2011 r. w sprawie dofinansowania nagród dla laureatów eliminacji powiatowych XXIV Ogólnopolskiego Turnieju Bezpieczeństwa w Ruchu Drogowym dla szkół podstawowych i gimnazjów oraz eliminacji powiatowych XV Ogólnopolskiego Młodzieżowego Turnieju Motoryzacyjnego dla uczniów szkół ponadgimnazjalnych zorganizowanego przez Starostwo Powiatowe w Łukowie oraz tamtejszą Komendę Powiatową Policji – nie narusza prawa, czego nie sposób powiedzieć o decyzji Wojewody z dnia 20 maja 2011 r. stwierdzającej nieważność ww. uchwały. W myśl art. 46 ustawy o izbach rolniczych, nadzór nad działalnością izb sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem.

Jak wykazano sporna uchwała nie narusza prawa. Stąd też brak jest podstaw prawnych do działań nadzorczych polegających na stwierdzeniu przez Wojewodę – w trybie art. 48 ust. 2 komentowanej ustawy – nieważności uchwały Zarządu Lubelskiej Izby Rolniczej.

Decyzja Wojewody nie ma więc umocowania wynikającego z treści tego przepisu. Jego naruszenie, co skutecznie zarzuca strona skarżąca, powoduje, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu przez Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 litera a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewoda Lubelski wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 pkt 11 ustawy z 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych (Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 927 ze zm.) poprzez przyjęcie, że powołany przepis może stanowić podstawę do przyznania nagród w Ogólnopolskim Turnieju Bezpieczeństwa w Ruchu Drogowym dla uczniów szkól podstawowych i gimnazjów oraz Ogólnopolskim Młodzieżowym Turnieju Motoryzacyjnym dla uczniów szkół ponadgimnazjalnych.

Na tych podstawach wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 11 ustawy z 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych (tekst jedn. z 2002 r. Nr 101, poz. 927 ze zm.) nie jest zasadny. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 11 ustawy o izbach rolniczych "Do zadań izby należy w szczególności: działanie na rzecz podnoszenia jakości środków i urządzeń stosowanych w działalności rolniczej oraz na rzecz poprawy warunków pracy i bezpieczeństwa w rolnictwie". Art. 5 ust. 1 pkt 11 nie określa form realizacji zadania na rzecz bezpieczeństwa w rolnictwie. Wykonywanie zadań publicznych oprócz działań w formie władczej następuje również w formach niewładczych, do których zalicza się działanie społeczno-organizatorskie. Działania społeczno-organizatorskie to działania w formie oddziaływania na społeczeństwo, przez wskazanie właściwego zachowania dla ochrony życia, zdrowia, bezpieczeństwa i porządku publicznego. Działalność społeczno-organizatorska to zatem propagowanie właściwych zachowań przez wywieszanie plakatów, ulotek, a też przez organizowanie lub współorganizowanie olimpiad, turniejów i innych działań. Współudział w organizowaniu, przez dofinansowanie eliminacji powiatowych XXIV Ogólnopolskiego Turnieju Bezpieczeństwo w Ruchu Drogowym dla uczniów szkół podstawowych i gimnazjów oraz eliminacji powiatowych XV Ogólnopolskiego Młodzieżowego Turnieju Motoryzacyjnego dla uczniów szkół ponadgimnazjalnych organizowanych przez Starostwo Powiatowe w Łukowie i Wydział Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w Łukowie mieści się w realizacji zadania wyznaczonego dla izb rolniczych w art. 5 ust. 1 pkt 11 ustawy o izbach rolniczych.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.