II OSK 306/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1182/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] z siedzibą w Gdańsku na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 1 sierpnia 2007 r. do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego wpłynęło zgłoszenie [...] w Gdańsku, zwane dalej "Towarzystwem", z dnia 30 lipca 2007 r. o bezpośrednim zagrożeniu szkodą w środowisku mającym znaczący wpływ na chronione gatunki ptaków i stan ich miejsc lęgowych znajdujących się w międzywalu Wisły między Włocławkiem a Toruniem, spowodowanym gwałtownymi zrzutami mas wody na tamie we Włocławku w związku z realizowanym tam remontem elektrowni wodnej należącej do [...] S. A. w Gdańsku.

Zgłoszenie zostało złożone na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. nr 75, poz. 493 ze zm.), zwanej dalej "ustawą szkodową".

Jednocześnie Towarzystwo, wniosło o wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych przez [...] S. A. w Gdańsku.

Na rozprawie administracyjnej w dniu 14 lutego 2008 r. Towarzystwo złożyło wniosek dotyczący zagrożenia szkodą w środowisku wynikającego z działań na rzecz żeglugi poniżej stopnia wodnego Włocławek prowadzonych przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Warszawie.

Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski umorzył wszczęte postępowanie w sprawie wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku.

Minister Środowiska decyzją z dnia [...] października 2008 r. uchylił decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lutego 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w zakresie wniosku złożonego przez Towarzystwo na rozprawie administracyjnej w dniu 14 lutego 2008 r.

Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy umorzył postępowanie w sprawie:

- wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, w związku z wnioskiem Towarzystwa z dnia 30 lipca 2007 r. o wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych przez [...] S. A. w Gdańsku stwierdzając, że celem działalności związanej z remontem istniejącego progu stabilizującego dolne stanowisko stopnia Włocławek była ochrona przed klęską żywiołową oraz zgłoszenia przez Towarzystwo, na rozprawie administracyjnej w dniu 14 lutego 2008 r., zagrożenia szkodą w środowisku wynikającego z działań na rzecz żeglugi poniżej stopnia wodnego Włocławek - ze względu na brak potwierdzenia szkód w środowisku.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] października 2009 r. uchylił powyższą decyzję z dnia [...] maja 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W dniu 20 stycznia 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy wydał postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych w związku z zagrożeniem szkodą w środowisku wynikającą z działań na rzecz żeglugi poniżej stopnia wodnego Włocławek.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy umorzył to postępowanie stwierdzając, że prowadzona od ponad czterdziestu lat gospodarka wodna na tamie we Włocławku - zgodnie z instrukcją gospodarowania wodą i zachowaniem parametrów określonych w decyzjach administracyjnych - obejmowała także dokonywanie zrzutów wody zarówno dla potrzeb żeglugi, jak i w związku z eksploatacją Elektrowni Wodnej Włocławek, nie przeszkodziła w powstaniu siedlisk gatunków chronionych i utworzeniu obszaru Natura 2000 "Dolina Dolnej Wisły" (PLB 040003).

Od powyższej decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. Towarzystwo wniosło odwołanie.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia 3 czerwca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy z dnia [...] lutego 2011 r.

Organ odwoławczy wskazał, że z załączonej do akt sprawy notatki ornitologicznej pn. "Rozmieszczenie, liczebność oraz zagrożenia ptaków lęgowych koryta dolnej Wisły pomiędzy Włocławkiem a Świeciem", sporządzonej przez J. Z. i T. B. wynika, że zagęszczenia rybitwy białoczelnej stwierdzone na całym badanym odcinku Wisły w latach 2004 i 2005 były wyższe niż odnotowane na tym odcinku w roku 1998 oraz w roku 1973. Ponadto zagęszczenie par lęgowych sieweczki rzecznej w korycie Wisły między Włocławkiem a Świeciem w roku 2004 było wyższe niż stwierdzone na tym odcinku w roku 1998.

W skardze na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r. Towarzystwo zarzuciło naruszenie:

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzglęnienie wniosków zawartych w podrozdziale "Zagrożenia i możliwości ochrony awifauny lęgowej koryta dolnej Wisły" znajdującego się w aktach sprawy artykułu autorstwa J. Z. i T. B., opublikowanego w "Notatkach ornitologicznych", zgodnie z którymi zrzuty dużej ilości wody ograniczają liczbę potencjalnych siedlisk lęgowych rybitw i sieweczek. Skarżący podniósł, że wzrost pod koniec XX w. populacji rybitw, mew i sieweczek gniazdujących na wyspach środkowej i dolnej Wisły był wynikiem występowania w tym czasie lat hydrologicznie suchych, z małą ilością wezbrań Wisły w okresie lęgowym ptaków;

- art. 10 § 1 k. p. a. poprzez niezawiadomienie o możliwości wniesienia końcowych uwag i wniosków w sprawie, przez co skarżący nie mógł ustosunkować się do wyżej wspomnianego artykułu naukowego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

W motywach wyroku oddającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy było ustalenie, czy rzeczywiście nastąpiło bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku, polegające na znaczącym negatywnym wpływie gwałtownych zrzutów mas wody z tamy we Włocławku na chronione gatunki ptaków i stan ich miejsc lęgowych znajdujących się w międzywalu Wisły między Włocławkiem a Toruniem.

W ocenie Sądu pierwszej instancji prawidłowe jest ustalenie organu, że takie zagrożenie nie nastąpiło, co przesądziło o zgodnym z prawem umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych.

Zdaniem składu orzekającego WSA z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych nie można wywieść, że gwałtowne zrzuty wody z tamy we Włocławku powodują wysokie prawdopodobieństwo powstania, w dającej się przewidzieć przyszłości, znaczącego negatywnego wpływu na chronione gatunki ptaków i stan ich miejsc lęgowych znajdujących się w międzywalu Wisły między Włocławkiem a Toruniem. Sąd pierwszej instancji pragnie zwrócić uwagę na to, że ten ewentualny negatywny wpływ musiałby mieć charakter "znaczący", by można było zobowiązać podmiot korzystającego ze środowiska do przeprowadzenia działań zapobiegawczych.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku [...], na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: P.p.s.a. zarzuciło, że został on wydany z naruszeniem przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. naruszeniem przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. (poprzez jego niezastosowanie) w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 84 § 1 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. polegającym na nie uchyleniu zaskarżonej decyzji i pozostawieniu jej w obrocie prawnym w sytuacji, gdy już postępowanie administracyjne prowadzone przez organ I instancji obarczone było istotnymi uchybieniami, zignorowanymi przez organ II instancji, jak to:

- nie wyjaśnieniem jakie są i jak często występują realne wahania stanu Wisły poniżej stopnia wodnego Włocławek spowodowane potrzebami żeglugowymi, poprzez nie zwrócenie się (jak to wnioskował skarżący - naruszenie art. 78 § 1 k.p.a.) do Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej o przesłanie stosownych bezstronnych i obiektywnych danych, a nawet nie przeanalizowaniem danych przedstawionych przez strony postępowania, zwłaszcza że informacje złożone w tym zakresie do akt sprawy przez poszczególne podmioty znacząco się różnią,

- nie wyjaśnieniem za pomocą dowodu z opinii biegłego jakiego rzędu (w skali n.p.m. i jak częste) wahania poziomu wody poniżej stopnia wodnego Włocławek zagrażają

gniazdującym tam ptakom (w szczególności rybitwie rzecznej, rybitwie białoczelnej,

sieweczkom oraz brzegówce, dwa pierwsze wymienione w załączniku nr 1 do tzw. Dyrektywy Ptasiej) i w jakich okresach, czy zagrożeniem dla tych gatunków są wahania poziomu Wisły powodowane zrzutami wody dokonywanymi na potrzeby żeglugi (po uprzednim ustaleniu parametrów takich zrzutów: jak często, w jakich okresach, jaki wzrost poziomu rzeki powodują), czym w sposób ewidentny naruszono też zasadę przezorności.

- nie dokonaniu oceny i nie ustosunkowaniu się do rozbieżnych stanowisk stron a także zdecydowanych i jednoznacznych stanowisk (podzielających zdanie wnioskodawcy):

opinii Państwowej Rady Ochrony Przyrody z dnia [...] listopada 2007 r.,

stanowiska RDOS w Bydgoszczy wyrażonego w piśmie z dnia 6 kwietnia 2010 r. i w piśmie z dnia 16 czerwca 2010 r. a także przez Pana P. D. na rozprawie administracyjnej w dniu 19 maja 2010 r.,

opinii prof. A. P. (UMK w Toruniu) z listopada 2007 r. a także

d) opinii RDOS w Bydgoszczy (dok. nr 35) z której wynika, że nie jest możliwe dokonanie jednoznacznych ustaleń w zakresie populacji poszczególnych gatunków ptaków ze względu na to, że dotychczasowe badania prowadzone były na różnych odcinkach Wisły i przez to nie nadają się do porównania, czym w sposób ewidentny naruszono zasadę wszechstronnego i dokładnego rozważenia zebranego materiału dowodowego i w sposób ewidentny naruszono zasadę przezorności.

nie wyjaśnieniu, jaką treść ma Instrukcja Gospodarowania Wodą na Stopniu Wodnym Włocławek zatwierdzona decyzją Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. ([...]) wobec nie załączenia tej Instrukcji do akt sprawy (w aktach znajduje się tylko wskazana decyzja zatwierdzająca), a także nie wyjaśnieniu czy gospodarowanie wodą na stopniu wodnym Włocławek jest zgodne z tą instrukcją, w szczególności z uwagi na to tego, że poszczególne organy i podmioty wypowiadające się w

tej sprawie wielokrotnie podkreślały, że gospodarka ta jest zgodna z instrukcją, bez wskazywania jakiegokolwiek uzasadnienia takiej konstatacji oraz wobec uwag zawartych w protokole Narady Żeglugowej (na str.8 protokołu) z dnia 17 marca 2008 r. i w piśmie firmy WIR-BUD z dnia 24 czerwca 2010 r., w której stwierdza się, że instrukcja ta jest łamana,

a także poprzez wybiórczą ocenę artykułu "Rozmieszczenie, liczebność oraz zagrożenia ptaków lęgowych koryta dolnej Wisły pomiędzy Włocławkiem a Swieciem" (Notatki Ornitologiczne nr 50 z 2009 r.) i całkowite pominięcie wskazanych w tym artykule zagrożeń i możliwości ochrony awifauny lęgowej (str. 175-176).

2. naruszeniem przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie nie wynika:

czy WSA w Warszawie w ogóle wziął pod uwagę skutki, jakie powodują dla populacji i rozrodu ptaków zrzuty wody na potrzeby żeglugowe (a to wobec treści zawartej na s. 7 uzasadnienia wyroku, akapit 2 z którego wynika, że badany jest wpływ zrzutów wody w związku z remontem elektrowni).

na jakich ustaleniach i dokumentach Sąd oparł swoje przekonanie, że nie nastąpiło bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku, i z jakich przyczyn dokumenty, z których wynika pogląd przeciwny nie zostały uznane za wiarygodne,

jakich i w jakim celu dokonywanych "wiosenno-letnich zrzutów dużych ilości wody" Sąd nie uznał za potencjalną przyczynę zobowiązania do przeprowadzenia działań zapobiegawczych, i na czym oparł swoją ocenę,

czy Sąd rozważył przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy a jeśli tak, to dlaczego nie wziął pod uwagę i nie odniósł się do zagrożeń i możliwości ochrony awifauny lęgowej wskazanych w artykule "Rozmieszczenie, liczebność oraz zagrożenia ptaków lęgowych koryta dolnej Wisły pomiędzy Włocławkiem a Swieciem" (s. 175 - 176), a oparł się wyłącznie na liczbowych wskazaniach zagęszczenia ptaków (zresztą nawet bez przeprowadzenia analizy poszczególnych odcinków Wisły na których prowadzono obserwacje co było o tyle istotne, że odcinki badane w różnych latach nie były takie same).

czy Sąd rozważył przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy a jeśli tak, to dlaczego nie wziął pod uwagę i nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do treści złożonej do akt sprawy opinii Państwowej Rady Ochrony Przyrody z dnia [...] lutego 2007 r. (dołączona do pisma skarżącego z dnia 15 lutego 2008 r., wpłynęła do organu w dniu 19 lutego 2008 r.) zawierającej informacje istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

czy Sąd rozważył przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy a jeśli tak, to dlaczego nie wziął pod uwagę i nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do treści złożonej do akt sprawy opinii prof. A. P. z listopada 2007 r.

czy Sąd rozważył przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy, a jeśli tak, to dlaczego nie wziął pod uwagę i nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do treści stanowiska zajętego przez RDOS w Bydgoszczy w piśmie z dnia 6 kwietnia 2010 r., w piśmie z dnia 16 czerwca 2010 r., przez P. D. na rozprawie administracyjnej w dniu 19 maja 2010r. oraz w opinii znajdującej się w aktach sprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a Towarzystwo zarzuciło naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawa materialnego, tj.:

1. naruszenie przepisu art. 5 Konstytucji RP w zw. z art. 3 pkt. 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że aktualny sposób gospodarowania wodą na stopniu wodnym we Włocławku, w tym w szczególności dokonywanie gwałtownych zrzutów wody na potrzeby żeglugi w okresie lęgowym ptaków jest zgodne z zasadą zrównoważonego rozwoju, podczas gdy uwzględnia wyłącznie potrzeby i interesy związane z żeglugą, całkowicie ignorując potrzebę zapewnienia ptakom (gatunkom znajdującym się pod ścisłą ochroną) stosownych warunków do rozrodu,

2. naruszenie przepisu art. 6 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie z dnia 13 kwietnia 2007 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 493) poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że ujawnione w toku postępowania okoliczności nie uzasadniają uznania, iż nastąpiło bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku, a to pomimo wykazania, że: zrzuty dużych ilości wody ze stopnia wodnego we Włocławku dokonywane kilka razy w

miesiącu na potrzeby żeglugi powodują wahania poziom Wisły poniżej tego stopnia, gdzie swoje miejsca lęgowe ma szereg gatunków ptaków (chronionych), budujących swoje gniazda w bezpośredniej bliskości wody (np. wyspy, łachy).

Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz [...] zwrotu kosztów postępowania sądowego, poniesionych w sprawie wniesienia przez [...] niniejszej skargi kasacyjnej, w tym poniesionych przez Towarzystwo kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Hydro Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Autor skargi formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień art. 6 ust. 1 i art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. nr 75, poz. 493 ze zm.), zwanej dalej "ustawą szkodową", których błędna interpretacja i nieprawidłowe zastosowanie, w kontekście stanu faktycznego sprawy, doprowadziło Sąd pierwszej instancji do wadliwej oceny zaskarżonej decyzji. Mając na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy było ustalenie, czy gwałtowne zrzuty mas wody z tamy we Włocławku miały negatywny wpływ na chronione gatunki ptaków i stan ich miejsc lęgowych znajdujących się w międzywalu Wisły między Włocławkiem a Toruniem, a przez to czy nastąpiło bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku.

Strona skarżąca kasacyjnie podniosła zarzut naruszenia przepisu art. 6 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy szkodowej poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że ujawnione w toku postępowania okoliczności nie uzasadniają uznania, wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku.

W przypadku związania naruszenia prawa materialnego z niewłaściwym zastosowaniem przepisu (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) istotne jest wykazanie, czy idzie o niezastosowanie czy o nieprawidłowe zastosowanie, a także, w przypadku wskazania na nieprawidłowe zastosowanie, czy wiąże się ono z niewłaściwą sądową kontrolą podstawy orzekania przez organ czy też z zaakceptowaniem w toku kontroli sądowej błędnej kwalifikacji faktów lub ustalenia jej konsekwencji przez organ administracji (błąd subsumcji) lub z błędem sądu, co do kwalifikacji kontrolowanej decyzji administracji z punktu widzenia treści zrekonstruowanej normy prawnej. Towarzyszyć temu powinna argumentacja wskazująca na sposób, w jaki przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy lub, w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, wyjaśnienie, dlaczego wskazany w skardze kasacyjnej przepis powinien być zastosowany.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno orzekające w sprawie organy, jak i kontrolujący zaskarżone rozstrzygnięcie Sąd, w ustalonym stanie faktycznym, właściwie zastosowały normy prawa materialnego. Zaznaczyć przy tym trzeba, że autor skargi nie przedstawił argumentacji wskazującej jak powinny być zastosowane wskazane normy prawa materialnego.

Zgodnie z art. 1 ustawy szkodowej, ustawa ta określa zasady odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawę szkód w środowisku.

Istotne znaczenie z punktu widzenia stosowania ustawy szkodowej w okolicznościach sprawy, mają pojęcia normatywne: "bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku" lub "szkody w środowisku", a nadto pojęcie: "stan początkowy".

Szkodą w środowisku, stosownie do art. 6 pkt 11 pkt a ustawy szkodowej, jest negatywna, mierzalna zmiana stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, oceniona w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, mającą znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych.

Bezpośrednim zagrożeniem szkodą w środowisku, stosownie do art. 6 pkt 1 ustawy szkodowej, jest wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku w dającej się przewidzieć przyszłości. Natomiast zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy szkodowej, w przypadku wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, podmiot korzystający ze środowiska jest obowiązany niezwłocznie podjąć działania zapobiegawcze. Jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie podejmie działań zapobiegawczych i naprawczych, organ ochrony środowiska, w drodze decyzji, nakłada na niego obowiązek przeprowadzenia tych działań (art. 15 ust. 1 ustawy szkodowej).

Mając na względzie powyższy kontekst normatywny należy stwierdzić, że wymóg podejmowania działań zapobiegawczych jest dopuszczalny jedynie w przypadku wykazania dowodami wszystkich elementów określonych w art. 6 pkt 11 pkt a ustawy szkodowej, w tym w szczególności znacznego stopnia uprawdopodobnienia, że wystąpiła negatywna zmiana w stosunku do stanu początkowego, mierzalna w stosunku do stanu początkowego, i że istnieje związek przyczynowo- skutkowy tej zmiany z działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska.

Mierzalność szkody w środowisku, o której jest mowa w przepisie definicyjnym art. 6 pkt 11 pkt a ustawy szkodowej, oznacza, że zmiana w środowisku, aby zostać zakwalifikowana, jako szkoda, musi być oceniona według obiektywnych kryteriów. Kryteria te zostały określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku (Dz. U. nr 82, poz. 501). Zgodnie z § 2 rozporządzenia, jeżeli w danym przypadku zmiana stanu lub funkcji elementów przyrodniczych ma mierzalny, negatywny skutek dla zdrowia ludzi, uznaje się, że wystąpiła szkoda w środowisku. Natomiast z postanowień § 3 rozporządzenia wynika, że kryterium oceny wystąpienia szkody w środowisku w gatunku chronionym lub w chronionym siedlisku przyrodniczym, stanowi zmiana lub zmiany powodujące jeden lub więcej z wymienionych enumeratywnie, mierzalnych skutków. W niniejszej sprawie żaden z normatywnych skutków określonych w postanowieniach rozporządzenia, nie został precyzyjnie wykazany.

Ponadto organy zasadnie ustaliły, że w sprawie brak jest informacji dotyczących stanu początkowego tj. stanu i funkcji środowiska oraz poszczególnych elementów przyrodniczych w przypadku wystąpienia szkody w środowisku, do którego dalsze wyniki można by porównać. Trudno jest również określić czas "przed wystąpieniem szkody", ponieważ nie można ustalić, czy należy brać pod uwagę okres, w którym został wybudowany stopień wodny we Włocławku, a więc rok 1970, czy rok 2004, w którym powstał obszar Natura 2000 "Dolina Dolnej Wisły". W pojęciu normatywnym szkody w środowisku występuje bowiem element porównawczy stanu sprzed zdarzenia powodującego szkodę i stanu po zdarzeniu powodującym szkodę (por. szerzej B. Rakoczy, Komentarz do ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, LexisNexis Warszawa 2008 r.). W sprawie będącej przedmiotem osądu nie można określić jednoznacznie elementu porównawczego, ze względu na brak określonego (ustalonego) stanu początkowego. Odnotować też należy, że z opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy, na którą powołuje się skarżące Towarzystwo, wynika, że nie jest możliwe dokonanie jednoznacznych ustaleń w zakresie populacji poszczególnych gatunków ptaków, gdyż dotychczasowe badania prowadzone były na różnych odcinkach Wisły i przez to nie nadają się do porównania.

Ustalenie okoliczności wystąpienia szkody w środowisku w dającej się przewidzieć przyszłości, zasadniczej dla rozstrzygnięcia sprawy, wymagało od organu orzekającego, przeprowadzenia postępowania administracyjnego przy zachowaniu reguł wynikających z art. 7, 77, 80 k.p.a. oraz przedstawienia wyników tego postępowania w uzasadnieniu decyzji z uwzględnieniem wskazówek zawartych w art. 107 § 3 k.p.a.

Przypomnieć należy, że działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim określonej w art. 7 k.p.a. zasadzie prawdy obiektywnej. Wynika z niej nakaz wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Z powyższą zasadą skorelowane są normy art. 77 k.p.a. nakazujące organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Stanowisko organu prowadzącego postępowanie - po przeprowadzeniu koniecznych czynności procesowych – winno zaś znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.

Wbrew zarzutom kasacji należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych nie można wywieść, że gwałtowne zrzuty wody z tamy we Włocławku powodują wysokie prawdopodobieństwo powstania w dającej się przewidzieć przyszłości znaczącego negatywnego wpływu na chronione gatunki ptaków i stan ich miejsc lęgowych znajdujących się w międzywalu Wisły między Włocławkiem a Toruniem.

W niniejszej sprawie ocena nie mogła być oderwana od zgromadzonych wyników badań zmian populacji awifauny, z których wynika, że ponad czterdziestoletnie funkcjonowania stopnia wodnego we Włocławku nie miało negatywnego wpływu na ilość par ptaków, a wprost przeciwnie odnotowywano wzrost ich populacji.

Określenie czy zrzuty wody ze zbiornika włocławskiego mają negatywny wpływ na populacje ptaków, następuje na podstawie badań (obserwacji) terenowych określających: wielkość tej populacji, stanów wód, zrzutów ze zbiornika z przyczyn innych niż naturalne lub związane z zapobieżeniem klęsce żywiołowej (powodzi). Opinia biegłego nie jest dowodem przydatnym do stwierdzenia takich okoliczności, ponieważ nie odnosząc się do obserwacji terenowych, będzie tylko kolejną hipotezą naukową niepotwierdzona empirycznie.

Ponadto zlecanie czy to badań terenowych, czy to opinii biegłego na okoliczności wskazywane w skardze kasacyjnej, powinno być uzasadnione na tle dotychczas zgromadzonych dowodów. Natomiast zebrane do tej pory dane liczbowe o populacji awifauny, wskazują na pozytywny wpływ zbiornika włocławskiego na tę populację, potwierdza to także fakt utworzenia obszaru Natura 2000 "Dolina Dolnej Wisły". Zrzuty wody ze zbiornika włocławskiego wykonywane przez ponad 40 lat nie przeszkodziły utworzeniu obszaru Natura 2000 "Dolina Dolnej Wisły".

Korzystny wpływ funkcjonowania stopnia wodnego we Włocławku na populację ptaków można też wywodzić z ustaleń dokonanych w czasie badań terenowych przeprowadzonych przez pracowników naukowych Uniwersytetu im. Mikołaja Kopernika w Toruniu, które zostały przedstawione, w artykule, w czasopiśmie: "Notatki Ornitologiczne", rocznik 2009.

Zebrane dowody nie uprawdopodobniły zaistnienia stanu szkody w środowisku lub stanu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, brak jest zatem uzasadnienia do zlecania badań terenowych lub opinii specjalistów z zakresu ornitologii.

Skoro dotychczas nie odnotowano spadku populacji ptaków i nie wykazano związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy takim stanem, a funkcjonowaniem stopnia wodnego, to nie można przyjmować wysokiego prawdopodobieństwa wystąpienia takiego zagrożenia w dającej się przewidzieć przyszłości. Wykonywanie Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej nr 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (Dz. Urz. UE L 20 z 26 stycznia 2010 r.), w zakresie ochrony nadrzecznych gatunków ptaków wymienionych w załączniku I tej Dyrektywy, nie jest zagrożone funkcjonowaniem stopnia wodnego we Włocławku, w tym wykonywaniem zrzutów wody ze zbiornika włocławskiego.

Wobec nieuprawdopodobnienia zaistnienia stanu szkody w środowisku lub stanu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że w postępowaniu prowadzonym przez organy administracji publicznej, wykonano wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz rozpatrzono cały materiał dowodowy zgodnie z dyspozycjami art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. Uzasadnienie decyzji zawiera wszystkie elementy wskazane w postanowieniach art. 107 § 3 k.p.a.

Do oczekiwanego przez skarżące Towarzystwo skutku, w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku, nie mógł też doprowadzić zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak wyjaśnienia, na jakich dowodach i ustaleniach oparł się Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok.

Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności, jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1399/10).

Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie jest niezbędne dla należytego wywiedzenia zarzutów środka zaskarżenia. Strona, chcąc merytorycznie polemizować ze stanowiskiem sądu musi poznać dokładnie argumenty przemawiające za takim rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym orzeczeniu. Z drugiej strony, prawidłowe uzasadnienie umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Jest to niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r., sygn. I FSK 1291/10).

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 15 luty 2010 r. sygn. akt. II FSK 8/09 (ONSA i WSA 2010, z.3 poz. 39) stosownie, do którego przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Nie ulega wątpliwości, że w świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej - sąd administracyjny nie posiada, co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego, w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest natomiast zbadanie, czy organ ten dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zajęcie stanowiska, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia przesłanki określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Z faktu, że skarżące Towarzystwo nie zgadza się z ustaleniami Sądu nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia. Ponadto autor skargi kasacyjnej nie przeprowadził argumentacji idącej w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykazania, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. W związku z tym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. także z tego względu należy uznać za chybiony. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, na jakich dowodach i dlaczego oparł stanowisko o niewystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisu art. 5 Konstytucji RP w zw. z art. 3 pkt. 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska — poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że aktualny sposób gospodarowania wodą na stopniu wodnym we Włocławku, w tym w szczególności dokonywanie gwałtownych zrzutów wody na potrzeby żeglugi w okresie lęgowym ptaków, jest zgodne z zasadą zrównoważonego rozwoju.

Zgodnie z art. 5 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska "zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju". Przepis ten wskazuje na podstawowe cele i zarazem zadania państwa. Niewątpliwie jest to jeden z przepisów zawierających normy programowe, adresowane głównie do parlamentu, od którego zależą tempo i sposób ich realizacji. Przyjmuje się, że art. 5 Konstytucji wskazuje najdonioślejsze wartości i najbardziej podstawowe cele, w realizację których winny się włączyć wszelkie organy władzy publicznej, wykorzystując wszystkie swoje kompetencje (por. P. Sarnecki, Uwagi do art. 5, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 2001 r.).

"Zrównoważony rozwój" to rozwój społeczno-gospodarczy, w którym działania polityczne, gospodarcze i społeczne są zintegrowane (z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych), w celu zagwarantowania współczesnemu i przyszłym pokoleniom możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb (art. 3 pkt 50 Prawa ochrony środowiska). Pojęcie "zrównoważonego rozwoju" zaczerpnięte zostało z dokumentów prawa międzynarodowego i oznacza wymóg, by ingerencja w środowisko była jak najmniej szkodliwa, a korzyści społeczne były proporcjonalne i społecznie adekwatne do wyrządzonych szkód. W ramach zasady zrównoważonego rozwoju mieści się nie tylko ochrona przyrody, ale także należyta troska o rozwój społeczny i cywilizacyjny związany z koniecznością budowania nowej infrastruktury (por. wyrok TK z dnia 13 maja 2009 r., sygn. Kp 2/09, OTK-A 2009 r., nr 5, poz. 66).

Zasada zrównoważonego rozwoju pełni przede wszystkim rolę dyrektywy wykładni. Zwłaszcza wtedy, gdy pojawiają się wątpliwości, co do zakresu obowiązków, rodzaju obowiązków i sposobu ich realizacji. W pierwszej kolejności do uwzględniania zasady zrównoważonego rozwoju obowiązany jest ustawodawca w procesie stanowienia prawa, ale z drugiej strony zasadę tę powinny mieć na uwadze organy stosujące prawo. Niekiedy bowiem stan faktyczny wymaga rozważenia i wyważenia rozwiązań korzystniejszych stosując zasadę zrównoważonego rozwoju.

W realiach sprawy Sąd pierwszej instancji dokonał prokonstytucyjnej wykładni norm ustawy szkodowej. Zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju i proporcjonalności, uwzględnił i wyważył wartości konstytucyjne zarówno należytej ochrony przyrody (środowiska), jak i konieczność budowania stosownej infrastruktury niezbędnej, bezpiecznej, chroniącej życie człowieka i poszczególnych wspólnot, dając prymat tej ostatniej. Zasadnie uznał, że zrzuty wody umożliwiają żeglugę większych barek, co z kolei wpływa pozytywnie na rozwój gospodarczy kraju. Ponadto należy mieć na względzie, że śródlądowe drogi wodne należy utrzymywać w sposób zapewniający bezpieczną żeglugę, poprzez utrzymywanie w należytym stanie technicznym urządzeń służących żegludze także w celu ochrony przed klęską powodzi. Podkreślenia też wymaga, że utworzenie obszaru Natura 2000 "Dolina Dolnej Wisły" nie wyklucza gospodarczego wykorzystania tego obszaru, czym w istocie jest prowadzenie żeglugi śródlądowej.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.