III SA/Gd 760/12

Uzasadnienie

Prezydent Miasta decyzją z dnia 5 marca 2012 r., na podstawie art. 106 ust. 1 i 4 w zw. z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. nr 135, poz. 950) i rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. nr 27 poz. 138) odmówił A. B. przyznania pomocy społecznej w postaci bezzwrotnego specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup leków, żywności, odzieży i zapłacenie mediów w miesiącu marcu 2011 r.

Wcześniej, decyzją z dnia 12 kwietnia 2011 r., organ również odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy. Decyzja ta została jednak uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia 22 lutego 2012 r., które wskazało, że organ pierwszej instancji powinien w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy dokonać oceny, czy w sprawie zachodzi szczególny przypadek, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej.

W uzasadnieniu organ podniósł, że skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, której dochód w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wynosił 758,34 zł. Zatem dochód ten przekracza ustawowe kryterium dochodowe (477 zł). W oparciu o wywiad środowiskowy wskazano m.in., że skarżący ponosi zobowiązania z tytułu: czynszu 71,02 zł, energii elektrycznej 50 zł, wody 50 zł, leków 44,46 zł, gazu 100 zł - co 6 miesięcy.

W ocenie organu, skarżący nie wykazał, że znajduje się w nadzwyczajnej sytuacji warunkującej przyznanie świadczenia - art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zwłaszcza, że jego sytuacja materialna z dnia sporządzenia wywiadu środowiskowego w porównaniu z sytuacją sprzed przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego, uległa poprawie. Przy tym jego potrzeby bytowe nie zwiększyły się rażąco.

Od tej decyzji skarżący wniósł odwołanie, w którym domagał się nakazania organowi "wypłacenia mi stosownych zasiłków w kwocie 500 zł jako w pełni zasadnej pomocy w mej trudnej sytuacji materialnej" oraz "wypłacenie mi co kwartał 500 zł pomocy celem zabezpieczenia mi warunków do życia na poziomie minimum egzystencjalnego".

Jego zdaniem, organ pierwszej instancji stosuje nieżyciowe, zaniżone kryterium dochodowe, które winno wynosić, tak jak minimum socjalne kwotę 1.500 zł miesięcznie. Wskazał, że od 2008 r. czynsz oscylował w kwocie około 300 zł, a nie 71,02 zł, a obecnie czynsz i media wynoszą około 450 zł. Wnosił również o dostosowanie przepisów prawa do realnych potrzeb, a nie powoływanie się na absurdalne orzeczenia sądów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 24 września 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 3 ust. 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ ponowił ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji oraz przywołał przepisy ustawy o pomocy społecznej, które legły u podstaw rozstrzygnięcia. Podniósł, że o przyznaniu specjalnego zasiłku celowego nie decyduje dochód strony, a sytuacja, w jakiej się znalazła. Świadczenie takie powinno być zatem udzielone w okolicznościach zupełnie wyjątkowych, a niezbędna potrzeba to taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, zagrożone są warunki jej istnienia, a w szczególności życie lub zdrowie. Zdaniem Kolegium, w przedmiotowej sprawie, takie okoliczności nie zachodzą. Podkreślił, że organ musi się kierować potrzebami osób uprawnionych, jak i posiadanymi możliwościami finansowymi.

Organ odwoławczy podniósł, że nie posiada kompetencji do zmiany przepisów prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego "z powodu jej niekonstytucyjności i niezgodności z prawem i stanem faktycznym" oraz nakazanie organowi pierwszej instancji wypłacanie wnioskowanych zasiłków w kwocie 500 zł miesięcznie.

W uzasadnieniu, zarzucił decyzjom rażące naruszenie przepisów Konstytucji RP, które wskaże ustanowiony konstytucjonalista. Jego zdaniem, specjalny zasiłek celowy przysługuje każdemu, kto żyje poniżej minimum socjalnego, a uznaniowość organów orzekających nie powinna oznaczać lekceważenia realnych potrzeb skarżącego. Podniósł, że gmina dysponuje wielomilionowym budżetem. Oświadczył również, że obecnie czynsz wynosi 330 zł miesięcznie, i nie jest prawdą, że płaci tylko 71,02 zł. Zdaniem skarżącego, organ nie powinien powoływać się na kryterium dochodowe, ponieważ jest ono absurdalnie niskie i nie spełnia wymagań Konstytucji RP. Wskazał także, że nie może dorabiać, ponieważ pobiera świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad matką. Wniósł o skierowanie ustawy do Trybunału Konstytucyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle tych kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie została podjęta z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 września 2012 r., która utrzymała w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 5 marca 2012 r. odmawiającą A. B. udzielenia specjalnego zasiłku celowego na zakup leków, żywności, odzieży i zapłacenie mediów.

Przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r, nr 175, poz. 1362 ze zm.), zwanej w dalszej części uzasadnienia ustawą, stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.

W myśl art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.

Podstawę materialnoprawną wydanej decyzji stanowił przepis art. 41 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi.

Stosownie do art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o:

1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;

2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;

3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód (zwany kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej) nie przekracza kwoty 461 zł. Wskazać przy tym należy, że kwota kryterium dochodowego w dacie orzekania przez organy obu instancji wynosiła 477 zł, zgodnie z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U z 2009 r., nr 127, poz. 1055).

Istota przyznawania specjalnego zasiłku celowego polega na tym, że osoba znajdująca się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej, mimo iż jej dochód przekracza kryterium dochodowe, może ubiegać się o zasiłek w przypadku szczególnie uzasadnionym w formach określonych w pkt 1) i w pkt 2) art. 41 ustawy.

W niniejszej poza sporem było, że skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, a uzyskiwany przez niego dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, tj. kwotę 477 zł.

Bezspornym było również, że w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku dochód ten wynosił 758,34 zł, a na jego kwotę składały się: dodatek mieszkaniowy w wysokości 238,34 zł i świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad matką w wysokości 520 zł.

Wywiad środowiskowy został sporządzony w dniu 6 kwietnia 2011 r. i został on podpisany przez skarżącego. Z poczynionych ustaleń wynikało, że skarżący ma 46 lat, zamieszkuje samotnie, nie pracuje, pobiera świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad matką, nie płaci alimentów. Ponosi wydatki: czynsz 71,02 zł, energia elektryczna 50 zł i woda 50 zł, leki 44,46 zł, gaz 100 zł - co 6 miesięcy. Skarżący zakwestionował wysokość wydatku ponoszonego na czynsz. Jednak godzi się zauważyć, że w wywiadzie środowiskowym wskazano kwotę czynszu w wysokości 288,08 zł i jej wysokość nie obiega od kwoty czynszu podawanej przez skarżącego w złożonym odwołaniu - "od 2008 r. mój czynsz zawsze oscylował w kwocie ok. 300 zł". Przy czym należy mieć na uwadze, że rzeczywista wysokość kwoty wydatkowanej z tego tytułu pozostaje w związku z przyznanym skarżącemu dodatkiem mieszkaniowym w wysokości 238,34 zł.

Przechodząc dalej, to istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia było udzielenie odpowiedzi na pytanie czy mamy w okolicznościach niniejszej sprawy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem warunkującym udzielenie wnioskowanej pomocy?

Zdaniem Sądu, taki szczególny przypadek w przedmiotowej sprawie nie zachodził.

Ustawodawca nie określił co należy rozumieć pod pojęciem szczególnie uzasadniony przypadek zawartym w przepisie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Zwrot ten ma niewątpliwie charakter niedookreślony i jest ocenny. W pierwszej kolejności trzeba wskazać na wyjątkowy charakter świadczenia jakim jest specjalny zasiłek celowy. O możliwości jego przyznania nie decyduje bowiem dochód strony, ale sytuacja życiowa, w której się znalazła.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sytuacja ta powinna być wyjątkowa, a nawet nadzwyczajna. Dlatego szczególne przypadki, o których mowa w przywołanym przepisie ustawy, muszą być wyraziste i odbiegające od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnieniu kryterium dochodowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 1999 r., I SA1601/98, lex 47408).

Szczególnie uzasadniony przypadek, o którym traktuje powyższy przepis, należy rozważać w kontekście zdarzeń występujących zupełnie okazjonalnie, wymagających wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń oraz wykraczających poza możliwości przewidzenia i przeciwdziałania będące wynikiem np. nieszczęśliwych wydarzeń takich jak nagła choroba, wypadek i tym podobne, nie dające się przewidzieć zdarzenia, wskutek których sytuacja materialna i życiowa dotkniętej nimi osoby ulega radykalnemu pogorszeniu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2012 r., I SA/Wa 748/12 i przywołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2010 r. I OSK 965/10, orzeczenia dostępne w Internecie http:/cbois.nsa.gov.pl/). Takie też rozumienie powyższego pojęcia należy podzielić.

W konsekwencji, nie można uznać w okolicznościach niniejszej sprawy, aby taki szczególny wypadek wystąpił. Nie mamy bowiem do czynienia z wyjątkowym i nadzwyczajnym zdarzeniem czy niefortunnym zbiegiem okoliczności, wykraczającym poza możliwości przewidzenia i przeciwdziałania. Do takich zdarzeń trudno zaliczyć ciężką sytuację materialną skarżącego, ponoszone przez niego koszty utrzymania czy dolegliwości zdrowotne. Są to okoliczności, które nie mają charakteru nagłego czy nieprzewidywalnego. Nie należą do kategorii jednostkowych zdarzeń losowych takich jak np. nagła choroba. Nie stanowią zatem przesłanek do przyznania specjalnej pomocy.

Trzeba też podnieść, że przyznanie specjalnego zasiłku celowego nie jest obowiązkiem organu, ale uzależnione jest od jego uznania. Oczywiście nie oznacza to dowolności. W ocenie Sądu, organy nie przekroczyły granic uznania i właściwe uzasadniły decyzję. Organy poczyniły niezbędne ustalenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia i wyjaśniły dlaczego w sprawie nie zachodzi szczególny przypadek uprawniający do zasiłku. Wskazały, że aktualnie sytuacja bytowa skarżącego nie tylko nie pogorszyła się lecz uległa poprawie z uwagi na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad matką. Organy powołały się również na ograniczone możliwości finansowe oraz konieczność zapewnienia pomocy zwłaszcza tym osobom, których dochód nie przekracza kryterium dochodowego.

Organy zastosowały prawidłowo przepisy ustawy. Wbrew stanowisku skarżącego, który kwestionował m.in. "absurdalnie niskie" kryterium dochodowe, brak jest podstaw do stwierdzenia niezgodności ustawy o pomocy społecznej z Konstytucją RP. Można jedynie dodać, że obecnie kryterium dochodowe zostało podwyższone i od dnia 1 października 2012 r. wynosi kwotę 542 zł.

Sąd, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, nie znalazł również podstaw do wzruszenia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej. Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które przemawiałyby za wyeliminowaniem tych decyzji z obrotu prawnego.

Trzeba też dodać, że skarżącemu była udzielania pomoc społeczna, co wynika z akt administracyjnych, jak i ustaleń organu (otrzymał zasiłki okresowe, zasiłek celowy i bezpłatne obiady). Strona zaś zawsze może zwrócić się o przyznanie pomocy w formach przewidzianych w ustawie.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W punkcie drugim wyroku Sąd przyznał wynagrodzenie pełnomocnikowi skarżącego ustanowionemu z urzędu.