II GSK 432/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 października 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 891/11, oddalił skargę Miasta [...] na decyzję Ministra Finansów z [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu subwencji, z następującym uzasadnieniem.

Minister Edukacji Narodowej pismem z dnia [...] listopada 2010 r. wystąpił do Ministra Finansów o zobowiązanie Miasta [...] – dalej: skarżąca - do zwrotu nienależnie otrzymanej, w części gminnej, kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2006 w wysokości [...] zł. Wyjaśnił, że dotacja przekazana została w kwocie wyższej od należnej, z uwagi na błąd dyrektora Niepublicznego Gimnazjum dla Dorosłych "[...]", który w sprawozdaniu statystycznym [...] – z którego dane wykorzystane były do naliczenia kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2006 – podał zawyżoną liczbę uczniów niepełnosprawnych oraz o specjalnych potrzebach edukacyjnych.

Minister Finansów decyzją z [...] grudnia 2010 r., nr [...] – działając na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526, z późn. zm.); powoływanej dalej jako: "u.d.j.s.t." - zobowiązał Miasto [...] do zwrotu nienależnie uzyskanej, w części gminnej, kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2006 r. w wysokości [...]zł.

W uzasadnieniu organ wskazał, że część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2006 dla Miasta [...] została nieprawidłowo obliczona, z uwzględnieniem zawyżonej liczby uczniów objętych kształceniem specjalnym.

Orzekając na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Miasta [...], Minister Finansów decyzją z [...] lutego 2011 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż część oświatowa subwencji ogólnej dzielona jest między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego z uwzględnieniem zakresu realizowanych przez te jednostki zadań. Podział części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2006 został dokonany z uwzględnieniem między innymi dotowania przez jednostki samorządu terytorialnego publicznych oraz niepublicznych szkół i placówek prowadzonych przez osoby prawne inne niż jednostki samorządu terytorialnego oraz przez osoby fizyczne. Zakres zadań oświatowych realizowanych przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego stanowiący podstawę do naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2006 określony został na podstawie danych statystycznych dotyczących liczby uczniów wykazanych w sprawozdaniach statystycznych na rok szkolny 2005/2006 oraz danych dotyczących liczby nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego.

Okoliczność, że Miasto [...] nie miało możliwości sprawdzenia materiałów źródłowych na podstawie, których szkoły prywatne sporządzały sprawozdania, nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Organ zaznaczył, że część oświatowa subwencji ogólnej przekazywana jest z budżetu państwa bezpośrednio danej jednostce samorządu terytorialnego, a nie szkołom czy placówkom publicznym i niepublicznym. Do zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej zobowiązane są jednostki samorządu terytorialnego. Jednostki samorządu terytorialnego przekazują szkołom niepublicznym dotację (a nie subwencję) przeznaczoną na wydatki bieżące. Dotacje z budżetu państwa i dotacje z budżetów jednostek samorządu terytorialnego należą do środków publicznych podlegających rozliczeniu. W przypadku stwierdzenia, że dotacja z budżetu jednostki samorządu terytorialnego została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości, organ wykonawczy, w tym przypadku Prezydent Miasta, powinien podjąć niezbędne czynności w celu zwrotu dotacji do budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Organ podkreślił, że decyzja w sprawie zobowiązania Miasta [...] do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2006 nie ma charakteru uznaniowego. Minister Finansów jest zobligowany, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. do wydania decyzji zobowiązującej Miasto do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej.

W następstwie wniesionej przez Miasto [...] skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jak to wskazano na wstępie, skargę tę oddalił.

Według Sądu pierwszej instancji, Minister Finansów orzekł o zwrocie nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2006 r., w związku z tym, iż nastąpiło nieprawidłowe jej naliczenie na skutek zawyżenia liczby uczniów o wadze P2 (o 238 uczniów), P3 (o 1 ucznia), P4 (o 1 ucznia) i P5 (o 12 uczniów). Nie posiadali oni orzeczeń poradni psychologiczno – pedagogicznych.

Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 71b ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.; ustawy o systemie oświaty). kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież, o których mowa w art. 1 pkt 5 i 5a, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Kształcenie to może być prowadzone w formie nauki w szkołach ogólnodostępnych, szkołach lub oddziałach integracyjnych, szkołach lub oddziałach specjalnych i ośrodkach, o których mowa w art. 2 pkt 5. Zgodnie z art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego albo indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych organizowanych zgodnie z odrębnymi przepisami wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego. W załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 grudnia 2005 r. w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2006 (Dz. U. Nr 266, poz. 2231.) zawarto zapisy stanowiące, iż podstawę do naliczania określonych wag (P2-P5) stanowi orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, wydane na podstawie 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Z powyższego wynika, iż posiadanie orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o potrzebie kształcenia specjalnego było warunkiem koniecznym do uwzględnienia uczniów przy wymienionych wagach. Zatem tylko uczniowie posiadający orzeczenie wskazanych wyżej poradni mogli być wykazani w sprawozdaniach statystycznych GUS i objęci odpowiednią wagą przy kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2006 dla danej jednostki samorządu terytorialnego.

Zdaniem Sądu, za prawidłowe należy uznać stanowisko Ministra Finansów, iż [...] uczniów wykazanych w sprawozdaniu statystycznym [...] , którzy nie posiadali orzeczeń poradni psychologiczno-pedagogicznych, jak również uczniowie posiadający orzeczenia, które nie mogły jednak stanowić podstawy do przeliczenia uczniów wagami [...], nie mogli być uwzględnieni przy kalkulacji na rok 2006 kwoty części oświatowej subwencji ogólnej. Tym samym zasadnym było zobowiązanie skarżącej do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2006 r. w wysokości [...] zł.

Sąd zauważyła, że art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. nakłada na Ministra Finansów obowiązek orzeczenia o zwrocie nienależnie uzyskanej kwoty subwencji, a jego działalnie w tym przedmiocie nie jest oparte na uznaniu administracyjnym. Wynika to wprost z kategorycznego sformułowania przepisu, w którym nie użyto słowa "może" charakterystycznego dla przepisów dopuszczających uznaniowe działanie organów administracji, tzw. "luz decyzyjny".

W ocenie WSA, odrębnym zagadnieniem prawnym pozostaje zwrot dotacji przekazywanej szkołom niepublicznym przez jednostki samorządu terytorialnego. Wskazać należy, że zgodnie z art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104, z późn. zm.) dotacje udzielone z budżetu państwa: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku, którym udzielono dotacji. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są zaś dotacje otrzymane z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (art. 145 ust. 2 ustawy o finansach publicznych). Natomiast odrębnymi przepisami w rozumieniu powołanego artykułu są przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Zgodnie z art. 90 ust. 2a tej ustawy dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego, o której mowa w ust. 1 i 2, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Stosownie zaś do art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty tryb udzielania i rozliczania dotacji ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, uwzględniając w szczególności podstawę obliczenia dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz w rozliczeniu wykorzystania dotacji. Szczegółowe zasady udzielania i rozliczania dotacji w rozpoznawanej sprawie uregulowane zostały w uchwale Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Miasta [...] dla szkół niepublicznych z uprawnieniami szkoły publicznej, niepublicznych przedszkoli oraz innych niepublicznych placówek oświatowych. W myśl art. 146 ustawy o finansach publicznych w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w art. 144 ust. 1 i 2 oraz art. 145 ust. 1, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadająca do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Wolą ustawodawcy powołane wyżej przepisy art. 145 i art. 146 ustawy o finansach publicznych stosuje się odpowiednio do dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Decyzję w sprawie zwrotu dotacji wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa (art. 190 ustawy o finansach publicznych ab initio). Analiza przepisów art. 144, art. 145 oraz art. 146 ustawy o finansach publicznych oraz art. 90 ustawy o systemie oświaty dowodzi, że proces podejmowania decyzji w sprawie zwrotu dotacji, w tym także udzielonej niepublicznej szkole o uprawnieniach szkoły publicznej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, ma charakter dwuetapowy. Najpierw organ prowadzący postępowanie, ustalając istotne dla sprawy okoliczności, ocenia, czy okoliczności te odpowiadają choćby jednej z ustawowych przesłanek zwrotu dotacji, więc ocenia, czy dotacja została wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem bądź też pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Oceny tej dokonuje w oparciu o wskazane powyżej przepisy ustawy o finansach publicznych, odnosząc okoliczności sprawy do hipotezy art. 145 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Tylko bowiem w razie pozytywnej oceny w tym zakresie możliwy jest zwrot dotacji. Drugi etap postępowania następuje tylko wtedy, gdy organ stwierdzi, że wystąpiła jedna z podstaw uzasadniających zwrot dotacji w rozumieniu art. 145 ust. 1 ustawy o finansach publicznych

Miasto [...] złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie sprawy w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący – na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. z 2010r. Nr 80 poz. 526) poprzez:

a) ustalenie, że część subwencji oświatowej przyznana przez Miasto dla Niepublicznego Gimnazjum dla Dorosłych "[...]" jest nienależna Miastu [...], podczas gdy warunków uzyskania subwencji, a następnie dotacji nie spełniał podmiot prywatny, a nie Miasto [...];

b) przyjęcie, że przyznana Miastu [...] w 2006r. część subwencji oświatowej przeznaczona dla Niepublicznego Gimnazjum dla Dorosłych "[...]" podlega zwrotowi.

2. naruszenie norm ustrojowych określających status prawny i zadania gminy określone w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej a w szczególności art. 166 ust. 2 poprzez przyjęcie, że gmina ponosi odpowiedzialność finansową za powierzone jej do wykonania zadania w sytuacji, gdy ustawa o systemie oświaty obowiązująca w 2006r. pozbawiła jednostki samorządu terytorialnego, jakichkolwiek możliwości wpływu na zasadność przyznania subwencji przeznaczonej dla szkoły prywatnej oraz możliwości kontroli wydatkowania przyznanej z tego powodu dotacji.

3. naruszenie art. 8 ust.1, 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez ustalenie, że gmina ma obowiązek zwrotu części subwencji oświatowej o której przyznanie nie występowała, a następnie tylko pośredniczyła w jej przekazaniu w formie dotacji prywatnemu podmiotowi prowadzącemu szkołę oraz w sytuacji ustawowego pozbawienia gminy prawa jakiejkolwiek kontroli zasadności przyznania i wydatkowania dotacji.

4. naruszenie przepisów postępowania, a szczególności art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. polegające na uznaniu za udowodnione, iż Miasto [...] pobrało nienależną subwencje mimo:

a) nie przeprowadzenia przez Ministerstwo Edukacji Narodowej właściwego postępowania ustalającego prawidłowość działania tego Ministerstwa w zakresie przyznania subwencji za pośrednictwem Miasta [...] dla Niepublicznego Gimnazjum dla Dorosłych "[...]", a także trybu uznania subwencji za nienależną;

b) niezakończenia postępowania administracyjnego o zwrot dotacji prowadzonego

przez Miasto [...] przeciwko Niepublicznemu Gimnazjum dla Dorosłych "[...]" w którym może zapaść orzeczenie o braku podstaw do uznania dotacji za pobraną nienależnie, a tym samym braku podstaw do żądania zwrotu dotacji.

W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że podstawą przyznania części subwencji oświatowej dla Niepublicznego Gimnazjum dla Dorosłych "[...]" było sprawozdanie statystyczne sporządzone przez tę szkołę. Obowiązująca w tym czasie ustawa o systemie oświaty pozbawiła gminy prawa jakiejkolwiek kontroli zarówno sprawozdań statystycznych na podstawie których przyznawano środki dla szkół niepublicznych jak i sposobu wykorzystania tych środków. Ani Minister Finansów, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny nie kwestionują tego faktu. Uchwała Rady Miejskiej [...] z [...] kwietnia 2005r. przewidująca możliwość kontroli wstępnej i następczej w zakresie uzyskania i wykorzystania dotacji przez szkołę niepubliczną została unieważniona przez Regionalną Izbę Obrachunkową we Wrocławiu.

W ocenie autora skargi kasacyjnej przekazując środki dla szkoły niepublicznej i powierzając gminne zadanie zlecone pozbawiło ono ją równocześnie możliwości prawidłowego wykonania tego zadania. Ustalenie, że subwencja oświatowa jest nienależna Miastu jest ściśle związane z uprzednim ustaleniem, że dotacja przekazana przez Miasto szkole niepublicznej jest nienależna. Postępowanie w sprawie o zwrot dotacji toczy się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...], gdyż prowadzący szkołę niepubliczną odwołał się od decyzji nakazującej zwrot dotacji. Wyżej wymienione postępowanie może zakończyć się uznaniem, że brak jest podstaw do żądania zwrotu dotacji. Powyższe stwierdzenia prowadzą do wniosku, że tylko odzyskanie dotacji

Minister Finansów w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Dodać należy, iż zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z regułami ją normującymi, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, ażeby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia.

Przechodząc do złożonego środka zaskarżenia stwierdzić należy, iż podstawy kasacyjne skonstruowane przez skarżące Miasto nie pozwalały na pełną kontrolę zaskarżonego orzeczenia.

W stanie faktycznym sprawy za zasadne należy uznać przywołanie linii orzeczniczej, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).

W zakresie podstawy kasacyjnej pomieszczonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, autor skargi powołał zarzut naruszenia art. 134 i art. 135 p.p.s.a. polegający na uznaniu za udowodnione, że Miasto pobrało nienależną subwencję mimo nieprzeprowadzenia przez Ministerstwo Edukacji właściwego postępowania ustalającego prawidłowość działania tego Ministerstwa w zakresie przyznania subwencji za pośrednictwem tego Miasta dla niepublicznego Gimnazjum, a także trybu uznania subwencji za nienależną. Także, niezakończenia postępowania administracyjnego o zwrot dotacji prowadzonego przez Miasto przeciwko Niepublicznemu Gimnazjum, w którym może zapaść orzeczenie o braku podstaw do uznania dotacji za pobrana nienależnie, a tym samym braku podstaw do żądania zwrotu dotacji.

W myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego wiąże się z obligatoryjnym wskazaniem, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że składający skargę kasacyjną zobowiązany jest do wykazania i uzasadnienia, że orzekający w sprawie sąd I instancji naruszył i to w sposób realny przepisy procedury sądowoadministracyjnej, przy czym to naruszenie było na tyle istotne, że gdyby do niego nie doszło, to wynik sprawy mógłby być inny. Warto w tym miejscu przedstawić poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane na tle omawianego zagadnienia. Zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 2409/11, LEX nr 1110162). Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Ponadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 513/11, LEX nr 1069664). Zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II FSK 330/10, LEX nr 992297).

Obowiązkiem kasatora jest więc wykazanie związku przyczynowego pomiędzy zaistniałym uchybieniem a wyrokiem wskazującego na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Ponadto niezbędne też jest wskazanie, że następstwa stwierdzonych wadliwości kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji. W skardze kasacyjnej wskazać zatem należy, jakie konkretnie naruszenie prawa spowodowało, że wyrok jest błędny, a jego treść, jak i treść zaskarżonej decyzji mogłyby być odmienne.

W złożonej skardze kasacyjnej w części dotyczącej naruszenia procedury brak jest takiego precyzyjnego wykazania wpływu wskazywanych naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy. Tym samym powołane w zakresie naruszenia przepisów procesowych zarzuty kasacyjne należało uznać za nieskuteczne.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił sąd wojewódzki, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 151/12, LEX nr 1219250).

W zakresie naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej postawił zarzuty naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (jednolity tekst: Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.), zwanej dalej u.d.j.s.t., poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że część subwencji oświatowej przyznana poprzez Miasto dla Niepublicznego Gimnazjum jest nienależna Miastu, podczas gdy warunków uzyskania subwencji, a następnie dotacji nie spełniał podmiot prywatny, a nie Miasto. Następnie, przyjęcie, że przyznana Miastu w 2006 r. część subwencji oświatowej przeznaczona dla Niepublicznego Gimnazjum podlega zwrotowi. Wskazano też na naruszenie art. 166 ust. 2 Konstytucji oraz art. 8 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. – bez wskazania postaci naruszenia tych przepisów, tzn. czy zostały one naruszone poprzez błędną wykładnię, czy też poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych, jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1560/11, LEX nr 1218337). Naruszenie prawa materialnego, będące następstwem błędnej jego wykładni, można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko terminu występującego w jego treści. W uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1010/10, LEX nr 1151511, a także wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1650/11, LEX nr 1136645, wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1560/11, LEX nr 1218337, wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1852/10, LEX nr 1121183, wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II FSK 1118/10, LEX nr 1134580).

Mając na względzie powyższe jednoznacznie stwierdzić należy, że postawione zarzuty kasacyjne w zakresie naruszenia prawa materialnego, nie spełniają wymogów wskazania, jak należy te przepisy wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku ich interpretacja jest błędna. Część z tych zarzutów nie zawiera w ogóle postaci naruszenia prawa. Nie pozwalają zatem one na kontrolę zaskarżonego orzeczenia.

Biorąc jednak pod uwagę wskazanie błędnego zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. poprzez przyjęcie, że przyznana Miastu część subwencji oświatowej podlega zwrotowi, uwzględniając przy tym uzasadnienie skargi kasacyjnej, uznać należy, że zarzut ten pozwala na ocenę legalności zaskarżonego orzeczenia.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. jednoznacznie wynika, że w przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji. Skarżąca w uzasadnieniu podstaw kasacyjnych powołuje się na postępowanie dotyczące zwrotu dotacji udzielonej szkole przez Miasto [...]. Wskazuje, iż ustalenie, że subwencja jest nienależna Miastu ściśle jest związane z uprzednim ustaleniem, że dotacja przekazana przez Miasto szkole niepublicznej jest nienależna. W przekonaniu NSA taka zależność nie występuje. W sprawie nie zachodzi zagadnienie wstępne w postaci konieczności wcześniejszego rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu dotacji przez szkołę. W sprawie zwrotu części subwencji Minister dysponował pełnym materiałem dotyczącym statusu uczniów tej szkoły, który pozwał na podjęcie decyzji o zwrocie subwencji. Faktem jest, że ustalenia faktyczne co do ilości uczniów, na których przysługuje dotacja są wspólne dla jednego i drugiego postępowania (zwrot dotacji i zwrot subwencji), nie oznacza to jednak, że zachodzi na styku tych spraw zależność w postaci kwestii prejudycjalnej.

Warto w tym miejscu przywołać orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, które odnosi się do kwestii zagadnienia wstępnego i w przypadku jego wystąpienia do obowiązku zawieszenia przez organ postępowania.

Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Chodzi przy tym o kwestie, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencjach organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2378/10, LEX nr 1138155 oraz wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1148/10, LEX nr 1132045). Zawieszenie postępowania przez prowadzący daną sprawę organ administracji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. znajduje o tyle uzasadnienie, o ile nie leży w gestii tego organu załatwienie innej, niezbędnej dla wyniku sprawy administracyjnej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1181/10, LEX nr 1151566). Przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego nie może być okoliczność (okoliczności), którą organ prowadzący postępowanie administracyjne może ocenić we własnym zakresie, nawet wówczas, gdy okoliczność ta może być przedmiotem oceny dokonywanej także przez inne organy lub sądy w odrębnych postępowaniach (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1147/10, LEX nr 1151552). Prowadzenie dwóch odrębnych postępowań nie stoi na przeszkodzie wykorzystaniu w każdym z nich tych samych wyników badań laboratoryjnych mających znaczenie dla obu rozstrzygnięć. Brak natomiast podstawy prawnej do zawieszenia jednego postępowania z uwagi na to, że inne postępowanie opiera się na tych samych elementach stanu faktycznego (badaniach laboratoryjnych) (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1435/10, LEX nr 1121137).

Skonstatować zatem należy, że w stanie faktycznym sprawy Minister Finansów mając na uwadze zaistniałe okoliczności i wskazane rozumienie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., posiadał pełne i niezależne kompetencje, do orzeczenia o zwrocie do budżetu państwa nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji. Uprawnienie i zarazem obowiązek działania Ministra Finansów wynika z niebudzącego wątpliwości art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. Fakt, że podstawa ustaleń faktycznych jest taka sama jak w postępowaniu dotyczącym zwrotu przez Szkołę dotacji, nie stanowi o istnieniu kwestii prejudycjalnej.

Na marginesie zauważyć wypada, że Miasto [...] już w 2006 r. wiedziało, jak wyglądała sytuacja szkoły w zakresie ilości uczniów, na których przysługuje budżetowe dofinansowanie – wynikało to z przeprowadzonej kontroli przez Kuratorium. Przekonuje do tego stwierdzenia treść wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 30 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 730/11, w którym Sąd oddalił skargę prowadzącego Gimnazjum, na decyzję stwierdzającą nieważność decyzji umarzającej postępowanie w sprawie zwrotu dotacji. Z powołanego orzeczenia wynika, że Prezydent Miasta w zakresie decyzyjnego zwrotu dotacji przyznanej szkole w sposób rażący naruszył prawo, gdyż umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, motywując to rozstrzygnięcie "wymownymi" argumentami: wstrzymaniem dotacji dopiero w grudniu 2006 r. oraz tym, że w początkowym etapie postępowania nie umożliwiono stronie czynnego udziału w sprawie. W wyroku tym WSA jednoznacznie też zauważył, że przedmiot sprawy nadal istnieje, jest nim prawna możliwość domagania się zwrotu dotacji. Wynika zatem z powyższego – co najmniej – że działania organu w zakresie zwrotu dotacji mogły być skutecznie podjęte znacznie wcześniej.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.