I SA/Wa 2394/12

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie przepisu art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. po rozpoznaniu wniosku Z. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy wcześniejsze postanowienie z dnia [...] września 2012 roku o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 roku nr [...]– dalej jako decyzja komunalizacyjna.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 roku nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę Ż. własności nieruchomości rolnej oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha położonej w obrębie L. Umową z dnia [...] października 2006 roku nr [...] Urząd Miasta i Gminy w Ż. wydzierżawił S. M. działkę oznaczoną nr [...] o pow. [...] ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta KW [...]. Nieruchomość ta stanowi własność Skarbu Państwa, a posiadaczem zależnym jest S. M. Prawo własności nieruchomości sąsiedniej oznaczonej nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW [...] przysługuje E. i S. M. Natomiast inna nieruchomość sąsiednia oznaczona nr [...]dla której prowadzona jest KW [...] stanowi własność Z. T.

Pismem z dnia 9 lutego 2012 roku Z. T. zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Wnioskodawca wyjaśnił, że zarówno w dokumentach geodezyjnych Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w J., jak i w aktach ksiąg wieczystych, prowadzonych dla ww. nieruchomości istnieją zasadnicze różnice w położeniu działki nr [...] względem działki nr [...], wskutek czego dochodzi do konfliktów między posiadaczem działki nr [...] oraz posiadaczem działki nr [...].

W toku postępowania organ pierwszej instancji wskazał, że skoro postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu organ powinien zbadać, czy osoba żądająca wszczęcia postępowania jest podmiotem legitymowanym do wystąpienia z takim żądaniem. Powołując się na treść przepisu art. 28 k.p.a. organ wyjaśnił, że koniecznym jest ustalenie istnienia interesu prawnego. Interes ten musi dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej podmiotu. W tym kontekście Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zauważył, że w obecnym stanie prawnym brak podstaw do przyjęcia, że poza stronami i uczestnikami na prawach strony, istnieje kategoria podmiotów (osoby zainteresowane), których interesy faktyczne mogłyby być chronione w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym i podmioty te mogłyby uczestniczyć w tym postępowaniu. Organ zauważył, że w rozpoznawanej sprawie stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie, której gmina z mocy prawa nabywała własność nieruchomości jest gmina, która uzyskała prawo własności. Natomiast Z. T. w przedmiotowej sprawie legitymuje się jedynie interesem faktycznym jest on bowiem właścicielem działki, która przylega do działki przekazanej zaskarżoną decyzją komunalizacyjną na rzecz gminy Ż. Również toczący się spór graniczny nie przyznaje wnioskodawcy przymiotu strony. Tym samym Z. T. nie może być uznany za stronę przedmiotowego postępowania. A skoro tak, to brak zatem podstaw prawnych do wszczęcia na jego wniosek postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji.

W związku z powyższym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] września 2012 roku nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, z uwagi na brak przymiotu strony Z. T.

Od tego postanowienia Z. T. zwrócił się do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 28 k.p.a., poprzez nie przyznanie mu przymiotu strony.

W toku postępowania odwoławczego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zauważył, że obowiązkiem organu jest zbadanie na wstępie czy podmiot wnoszący wniosek posiada przymiot strony w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. Dokonując pod tym kątem oceny całokształtu sprawy organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone we wcześniej wydanej decyzji, iż Z. T. nie przysługuje interes prawny do wystąpienia z takim wnioskiem. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zauważył, że w myśl przepisu art. 13 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. 2003, Nr 49, poz. 408 z późn. zm.) własnością gminy staje się nieruchomość rolna Skarbu Państwa nie przekazana do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa do dnia 30 czerwca 2000 roku. Organ odwoławczy wskazał również, że z odpisu z księgi wieczystej KW [...] z dnia [...] czerwca 2003 roku wynika, że właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] był wyłącznie Skarb Państwa. Tym samym nie mają w sprawie uzasadnienia argumenty podnoszone w odwołaniu przez Z. T. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał również, że stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej spowodowałoby jedynie zmianę właściciela działki nr [...], zamiast Gminy właścicielem przedmiotowej działki byłyby dalej Skarb Państwa. Ponadto zmiana właściciela nie spowoduje ustalenia kształtu i powierzchni działek nr [...], a także położenia działki nr [...] względem działki nr [...].

Reasumując organ uznał, że Z. T. nie może być uznany za stronę przedmiotowego postępowania, przez co brak jest podstaw prawnych do wszczęcia na jego wniosek postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej.

W związku z powyższym Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] września 2012 roku odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 roku nr [...].

Wydane rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi Z. T. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił organowi:

- naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy to jest naruszenie przepisu art. 140 k.c. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że jako właściciel działki nr [...], którego interes prawny wynikający z przepisów określających prawo właściciela do korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (art. 140 k.c.) został naruszony wydaniem decyzji komunalizacyjnej, przy jednoczesnym braku możliwości ustalenia kształtu i powierzchni działek [...] oraz określenia, czy działka nr [...] znajduje się po prawej czy lewej stronie działki nr [...].

- naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. polegające na uznaniu, iż skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu objętym skargą, podczas gdy prawo własności przysługujące skarżącemu w stosunku do części nieruchomości, której dotyczy decyzja komunalizacyjna, daje mu przymiot strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności tej decyzji z uwagi na naruszenie jego interesu prawnego wynikającego z przepisów określających prawo właściciela do korzystania z rzeczy i rozporządzania nią,

- naruszenie przepisów art. 80 i art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów w sprawie oraz nie wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego, co doprowadziło do ustalenia, iż skarżący jest jedynie właścicielem działki przylegającej do działki, która stała się własnością Gminy Ż. na podstawie decyzji komunalizacyjnej, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że brak fizycznego podziału nieruchomości oznaczonej nr [...] na trzy odrębne działki powodujący brak możliwości ustalenia kształtu i powierzchni działek [...] oraz określenia, czy działka nr [...] o pow. [...] m2 znajduje się po prawej czy lewej stronie działki nr [...] powoduje, że zaskarżoną decyzją komunalizacyjną stwierdzono nabycie przez Gminę Ż. nieruchomości stanowiącej częściowo własność skarżącego.

Wskazując na zasadność zarzutów skarżący podniósł, że organy orzekające w sprawie nie uwzględniły faktu, iż na skutek decyzji komunalizacyjnej, został on pozbawiony możliwości korzystania z prawa własności w zakresie dotyczącym części jego nieruchomości, natomiast co do pozostałej części korzystanie stało się utrudnione. Skarżący wskazał, że do wniosku o wydanie decyzji komunalizacyjnej burmistrz, załączył między innymi dokument w postaci mapy ewidencyjnej, na której działka [...], będąca przedmiotem wniosku, zaznaczona została po prawej stronie działki [...]. W roku 2006 Urząd Miasta i Gminy w Ż. zawarł umowę dzierżawy dotyczącą w/w gruntu, jednak grunt ten został dzierżawcy przekazany na podstawie mapy ewidencyjnej, różniącej się zasadniczo od mapy załączonej do wniosku burmistrza Ż. o stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości. Na mapie tej działka [...] składa się z dwóch części, rozdzielonych działką [...] i położonych po jej prawej i lewej stronie. Skutkowało to tym, iż dzierżawca objął w posiadanie grunt stanowiący część działki [...], pozbawiając skarżącego możliwości korzystania z części jego nieruchomości, a jednocześnie utrudniając dostęp do pozostałej części tej działki. W toku postępowania prowadzonego przed Sądem Rejonowym w J. ustalono, że działka nr [...] nie została fizycznie podzielona, na co dowód stanowi brak w PODGiK w J. jakichkolwiek materiałów powstałych w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych z podziału tej działki, w szczególności brak szkicu wyznaczenia granic nowych działek, obliczenia powierzchni, protokołu granicznego i mapy z projektem podziału, co spowodowało oddalenie wniosku o rozgraniczenie. Za bezsporne skarżący uznał to, że nigdy nie nastąpiła indywidualizacja części działki [...] o której stanowi przepis art. 46 § 1 k.p.a., a w szczególności nie istniała w momentach przenoszenia własności dwóch jej części. Powyższe wskazuje, że nie doszło do wyodrębnienia działek [...] wskutek tego, iż nie określono w żaden z wyżej wskazywanych sposobów granic działek. Jeżeli zatem nie powstały nieruchomości w rozumieniu art. 46 k.c., to nie mogły być one przedmiotem obrotu, a zawarte umowy ich dotyczące należy uznać za bezskuteczne. Skarżący uważa, że skoro nie można określić kształtu i powierzchni działek [...], brak jest podstaw do uznania go jedynie za właściciela działki przylegającej do działki, która stała się własnością gminy Ż. Z. T. uważa, że wzruszenie decyzji komunalizacyjnej będzie oddziaływać na jego prawa jako właściciela części nieruchomości, której dotyczy powyższa decyzja, dając mu możliwość niezakłóconego korzystania i rozporządzania jego własnością.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.

Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2012 r., utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] września 2012 r.- odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003r., na podstawie której Gmina Ż. nabyła z dniem 1 lipca 2000 r. własność nieruchomości rolnej , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] pow. [...] ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta KW [...]. Inicjatorem tego postępowania był skarżący, który w dniu 9 lutego 2012 r. złożył stosowny wniosek. Zdaniem organu nadzoru Z. T. żądający kontroli w trybie 156 § 1 k.p.a. decyzji Wojewody [...] nie był stroną postepowania, w którym ta decyzja została wydana i wobec tego nie ma interesu prawnego legitymującego do uruchomienia postępowania nadzorczego w sprawie nią zakończonej. Stwierdzić zatem należy, że przyczyna o charakterze podmiotowym spowodowała zdaniem organu konieczność odmowy wszczęcia niniejszego postępowania nadzorczego. Tym niemniej pomimo, że postępowanie nieważnościowe o ile nie zostanie wszczęte z urzędu, może być zainicjowane wyłącznie wnioskiem pochodzącym od strony-co wynika z przepisu art. 157 § 2 k.p.a., organ przedwcześnie zdaniem Sądu ustalił, że skarżącemu nie przysługuje nie przysługuje w niniejszym postepowaniu przymiot strony. Stroną postępowania administracyjnego, stosownie do art.28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postepowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i orzecznictwa, stroną postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postepowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy podmiot , czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r. sygn. akt IISA 2164/92, ONSA 1995/1/32; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2006 r. sygn. akt I 1410/04 Lex 206477). Istotną kwestia jest, że przez interes prawny rozumieć należy interes indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, którego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego.

W przedmiotowej sprawie organy stosując przepis art. 61a §1 k.p.a i orzekając o odmowie wszczęcia postępowania naruszyły zdaniem Sądu przepis art. 28 k.p.a., z uwagi na nie wyjaśnienie całokształtu sprawy w aspekcie dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia stanu prawnego i ewidencyjnego działek nr [...]. Nie może bowiem ujść uwagi organów , że Sąd Rejonowy w J. w dniu [...] października 2005 r. oddalił wniosek o rozgraniczenie dotyczący w/w działek. Orzeczenie to wydane zostało ponad dwa lata po wydaniu decyzji Wojewody [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę Ż. własności nieruchomości oznaczonej jako działka [...]. Sąd w uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że pierwotnymi przesłankami do rozstrzygnięcia sporu o rozgraniczenie jest istnienie sąsiadujących ze sobą nieruchomości będących odrębnym przedmiotem władania, te podstawowe przesłanki w niniejszej sprawie nie występują. Sąd stwierdził przy tym, że nie doszło do wyodrębnienia działek [...] wskutek tego, iż nie określono w żaden sposób prawem przewidziany granic działek, a skoro tak to znaczy, że nie powstały nieruchomości w rozumieniu art. 46 k.c., wobec czego nie mogły być przedmiotem obrotu, a zawarte umowy ich dotyczące należy uznać za bezskuteczne. Organy administracji rozpoznając przedmiotową sprawę nie odniosły się do powyższych ustaleń zawartych w uzasadnieniu prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego.

Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę zwraca uwagę na braki w materiale dowodowym polegające na nie załączeniu do akt sprawy administracyjnej aktualnego odpisu księgi wieczystej, odpis jest datowany na dzień 3 czerwca 2003r., podobnie jak wypis z rejestru gruntów datowany na 13 czerwca 2003 r., który nadto nosi adnotację –"tylko do użytku wewnętrznego" co zdaniem Sądu budzi wątpliwości w zakresie jego wiarygodności i mocy dowodowej jako dokumentu urzędowego.

W aktach brak mapy dla celów prawych, z której jednoznacznie wynikałoby przeprowadzenie podziału geodezyjnego działki o numerze [...] i sposobu jego przeprowadzenia. Wątpliwości budzi zdaniem Sądu okoliczność-wobec załączenia do akt sprawy map wskazujących na różne ukształtowanie zarówno położenia jak i konfiguracji przestrzennej działki oznaczonej numerem [...]– na jednej z map po lewej , na innej po prawej stronie działki oznaczonej nr [...], przyjęcie, że skarżący ma jedynie interes faktyczny nie legitymuje się zaś interesem prawnym, bowiem jest właścicielem działki sąsiedniej w stosunku do działki oznaczonej nr [...]. Stwierdzenie to, prowadzące do odmowy wszczęcia niniejszego postępowania nadzorczego jest wobec braku zbadania całokształtu materiału dowodowego o tyle nieuprawnione, że powoduje naruszenie zasad procedury administracyjnej prowadząc do dowolności ocen. Zasady ogólne k.p.a. nie są jedynie deklaracjami ustawodawcy lecz normami prawa obowiązującego lub logicznymi konsekwencjami tych norm-maja zatem charakter normatywny. Stąd konieczność przestrzegania przez organy administracji zasady praworządności, przy jednoczesnym uwzględnieniu z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasady prawdy obiektywnej (art. 6 i 7 k.p.a.). Organy administracji mają jednocześnie obowiązek prowadzenia postepowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy państwowej (art. 8 k.p.a.).

Zdaniem Sądu w toku przedmiotowego postępowania organy naruszyły powyżej wskazane zasady procedury administracyjnej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy .Reasumując, organ administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy zobowiązany jest do zastosowania powyższych rozważań Sądu, w szczególności dotyczących oceny prawidłowości zbierania i oceny zgromadzonego materiału dowodowego w aspekcie obowiązujących zasad procedury administracyjnej. Organ ustali czy i na jakiej podstawie doszło do podziału działki oznaczonej numerem [...], oraz sposobu dokonania tego podziału. Nie sposób bowiem zdaniem Sądu na tym etapie stwierdzić jednoznacznie, czy skarżącemu przysługuje czy też nie interes prawny do zainicjowania postępowania nadzorczego dotyczącego działki [...] .

Wobec powyższego sąd orzekł jak w sentencji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy p.p.s.a.