VII SA/Wa 2644/12

Uzasadnienie

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] na podstawie art. 61a § 1, w związku z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej zw. kpa, po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] maja 2012 r. J. i A. B. dotyczącego wstrzymania prowadzenia robót budowlanych na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] z powodu wystąpienia samowoli budowlanej odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] maja 2012 r. do PINB w [...] wpłynął wniosek J. i A. B. w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Tego samego dnia organ powiatowy dokonał kontroli na ww. nieruchomości, podczas której ustalił że są prowadzone roboty budowlane. Inwestor posiada decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. zezwalającą na rozbiórkę części budynku mieszkalnego oraz jego rozbudowę, nadbudowę i zmianę sposobu użytkowania na budynek usługowy. Ponadto PINB w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. nakazał usunięcie skutków katastrofy budowlanej poprzez wykonanie wskazanych robót budowlanych.

Na powyższe postanowienie A. B. wniósł zażalenie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 61a Prawa budowlanego organ administracji budowlanej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w dwóch przypadkach, po pierwsze gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, po drugie gdy nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn.

J. i A. B. w sprawie wykonywanych robót budowlanych na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] posiadają interes prawny - są właścicielami działki przy ul. [...], sąsiadującej bezpośrednio z działką, na której prowadzone są sporne roboty budowlane. Jednakże w ocenie [...]WINB w przedmiotowej sprawie pojawiła się druga z przesłanek odmowy wszczęcia postępowania tj. odmowa z uwagi na "inne uzasadnione przyczyny".

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu powiatowego, iż w sprawie nie doszło do samowoli budowlanej. Inwestor robót budowlanych przy ul. [...] uzyskał bowiem decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbiórkę części budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz rozbudowę, przebudowę, nadbudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek usługowy na terenie działki nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...]w [...].

Ponadto wskazał, iż w obrocie prawnym funkcjonuje także decyzja [...]WINB nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję PINB w Powiecie [...] nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. nakazującą właścicielom budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] – M. i G. N. wykonanie niezbędnych robót zabezpieczających wymienionych w tej decyzji tj.: wygrodzić strefę bezpieczną na terenie posesji przyległej (ul. [...]) przy odspojonej ścianie szczytowej szer. ok. 2,5 m z oznakowaniem strefy robót niebezpiecznych; do czasu rozbiórki części odspojonej ściany szczytowej wykonać wypory drewniane tej ściany za pomocą konstrukcji drewnianej z zastrzałów średnicy min. 15 cm w rozstawie co 1,00 m podpartej na istniejącej ścianie podwaliną z belki drewnianej o przekroju 8 cm * 20 cm; wykonać rozbiórkę dachu, ścian piętra i stropów piętra, zabezpieczyć pozostałą część budynku przez oznaczenie terenu tablicami informacyjnymi o grożących niebezpieczeństwach; uporządkować teren po robotach rozbiórkowych; zabezpieczyć pozostałą część budynku m.in. przez czynnikami atmosferycznymi w terminie do dnia 30 maja 2012 r..

Dodał, że Starosta [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. wstrzymał wykonanie decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., jednakże pełnomocnik inwestora otrzymał postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji w dniu kontroli tj. w dniu [...] maja 2012 r. Tym samym inwestor w świetle powyższych ustaleń do dnia [...] maja 2012 r. mógł prowadzić roboty budowlane w oparciu o decyzję nr [...]. Ponadto zauważył, że w dniu kontroli inwestor mógł dokonywać prac mających na celu usunięcie skutków katastrofy budowlanej, wynikających z decyzji PINB nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., utrzymanej w mocy decyzją [...]WINB nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. W toku czynności kontrolnych nie stwierdzono nieprawidłowości w toku realizowanych prac oraz konieczności podjęcia czynności nadzorczych.

[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył także, że zgodnie z wnioskiem J. i A. B. z dnia [...] maja 2012 r. wnosili oni o wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych na działce o nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] z powodu wystąpienia samowoli budowlanej. W tym miejscu należy zaznaczyć, że PINB w był związany wnioskiem J. i A. B. w sprawie samowoli budowlanej. W oparciu o aktualny stan faktyczny i prawny nie można zarzucić, aby inwestor wykonywał roboty w warunkach samowoli budowlanej. PINB w [...] ustalił bowiem że inwestorzy prowadzą roboty budowlane w oparciu o decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., oraz decyzję [...]WINB nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. [...]WINB wskazuje także, że wstrzymanie wykonania decyzji nie oznacza jej eliminacji z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze [...]WINB stwierdził, że w sprawie nie ma podstaw do podjęcia postępowania administracyjnego z uwagi na brak konieczności podejmowania kompetencyjnych czynności, ponieważ sporna budowa prowadzona jest zgodnie z przepisami Prawa budowlanego w oparciu o stosowne pozwolenia i zgodnie z ich warunkami. W ramach posiadanych kompetencji ustawowych organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w stosunku do przedmiotowych robót budowlanych, co wypełnia dyspozycję art. 61a § 1 kpa. Niniejsza przesłanka należy do tzw. "innych uzasadnionych przyczyn".

Mając na uwadze powyższe organ utrzymał w mocy postanowienie PINB w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Skargę do sądu administracyjnego na ww. postanowienie złożył A. B. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości jako naruszającego prawo.

W uzasadnieniu podniósł, że nie zgadza się ze stanowiskiem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ponieważ w postanowieniu nr [...] nie uwzględniono zarzutów skarżącego i tego, że żadna z decyzji nie zezwalała na wymianę fundamentów. Nadmienił, że inwestor M. N. sama potwierdziła, że w trakcie prac budowlanych rozebrała większość ścian parteru i wzmocniła fundamenty (prace te nie powinny mieć miejsca, gdyż zostało wydane postanowienie nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji [...] i w dniu wydania tegoż postanowienia M. N. została poinformowana telefonicznie - ksero notatki służbowej ze Starostwa w [...].). Wzmocnienie fundamentów przez inwestora polegało na ich wymianie na nowe co poświadcza fakt złożonego pisma w dniu [...] września 2012 r. do Starostwa w [...]. Ponadto w odpowiedzi oparto się na postanowieniu nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., które mówiło o utrzymaniu decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. wydanej przez PINB w [...]. Postanowienie [...] nie ma nic wspólnego z moim zażaleniem. Nadmienił, że w postanowieniu [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. wydanym przez [...] Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego było wskazane że roboty powinny być związane z uporządkowaniem terenu po katastrofie oraz zabezpieczeniem obiektu do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego. Tym samym roboty te nie mają na celu doprowadzenie obiektu do stanu właściwego, mają jedynie na celu zabezpieczenia obiektu do czasu wykonania robót pożądanych.

Postanowienie to nie zakładało ponadto wymiany fundamentów na nowe tylko miało zabezpieczyć pozostałość po katastrofie przed warunkami atmosferycznymi. W zawiązku z zaistniałym faktem doszło do samowoli budowlanej polegającej na wymianie fundamentów, a w dalszej części odbudowanie ścian parteru które miało na celu doprowadzenie budynku do stanu jaki przewidywał projekt budowlany zgodny z decyzją [...] z dnia [...] listopada 2011 r.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej z punktu widzenia legalności, tj. z punktu widzenia zgodności zaskarżonych decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

Żądanie skargi może być więc uwzględnione w razie stwierdzenia przez sąd, że rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, jeżeli takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd dopatrzył się bowiem naruszenia prawa, skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. nr [...], którym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] odmawiające na podstawie art. 61a kpa wszczęcia na wniosek J. i A. B. postępowania w sprawie prowadzenia robót budowlanych na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...].

Przepis art. 61a kpa, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Powołany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym.

W kontekście poczynionych wyżej rozważań należy wskazać, że postanowienie organu było nieprawidłowe. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w zasadzie przeprowadził całe postępowanie administracyjne a w szczególności dokonał kontroli prowadzonych robót budowlanych na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. W wyniku tej kontroli stwierdził, że na przedmiotowej nieruchomości prowadzone były prace w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na rozbiórkę i rozbudowę, nadbudowę oraz zmianę sposobu użytkowania. Organ dokonał kontroli dziennika budowy stwierdzając, że odzwierciedla on zakres prowadzonych robót. Jednocześnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił prowadzone prace w aspekcie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i uznał, że takie przy realizacji inwestycji nie wystąpiły. Organ odwoławczy te ustalenia w całości zaakceptował. W rezultacie stwierdził, że roboty budowlane prowadzone są zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, nie doszło do istotnego odstąpienia od tego projektu jak również innych warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Zatem w ocenie organu nie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania zgodnie z wnioskiem skarżących.

Nie można jednak nie zauważyć faktu, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie faktycznie zostało wszczęte oraz przeprowadzono dość obszerne postępowanie wyjaśniające, w ocenie organu I i II instancji wystarczające do podjęcia w zasadzie merytorycznego rozstrzygnięcia.

W tej sytuacji organy uznając brak podstaw do wydania rozstrzygnięcia ingerującego w prowadzony proces budowlany winien rozważyć zasadność umorzenia postępowania w świetle art. 105 k.p.a.

Stwierdzając zatem naruszenie przez organy art. 61a kpa, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a.

Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 tej ustawy.