II SA/Op 66/13

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Szkołę Wyższą im. [...] w [...], dalej zwanej też Szkołą, jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 6 grudnia 2012 r., nr [...], którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 10 września 2012 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Jako podstawę prawną wskazano przepisy art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej K.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.; dalej jako ustawa).

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

Pismem z dnia 20 stycznia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku usytuowanego na działce nr A. k.m. [...] przy ulicy [...] nr [...] w [...].

Decyzją z dnia 10 września 2012 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Opolu nakazał Szkole Wyższej im. [...] przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części budynku usytuowanego przy ul. [...] w [...], t.j.: na parterze ww. budynku dwóch sal dydaktycznych oznaczonych nr 18 i nr 21 na szkicu przedstawiającym rzut parteru ww. budynku stanowiącym załącznik nr 1 do niniejszej decyzji - poprzez przywrócenie ich funkcji biurowej; na pierwszym piętrze ww. budynku dwóch sal dydaktycznych oznaczonych nr I/16 i I/17 na szkicu przedstawiającym rzut pierwszego piętra ww. budynku stanowiącym załącznik nr 2 do niniejszej decyzji - poprzez przywrócenie ich funkcji biurowej; na poddaszu ww. budynku pięciu sal dydaktycznych oznaczonych nr II/1, II/3, II/4, II/5 i II/6 na szkicu przedstawiającym rzut poddasza ww. budynku "stanowiącym załącznik nr 3 do niniejszej decyzji - poprzez przywrócenie ich funkcji biurowej.

W uzasadnieniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wskazał m.in. na wyniki przeprowadzonych w dniach 15 lutego 2012 r. i 4 kwietnia 2012 r. oględzin wraz z załączoną dokumentacją techniczną oraz szkicami, wypis z rejestru gruntów, wypisy z aktów notarialnych, będące umową nieodpłatnego przekazania nieruchomości przez Gminę [...] na rzecz Parafii Ewangelicko-Augsburskiej w [...] oraz umową sprzedaży nieruchomości, materiały archiwalne udostępnione przez Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] dotyczące sposobu użytkowania obiektu, pisemną informację z dnia 2 kwietnia 2012 r. Zarządu Wojewódzkiego [...], informację o misji, organizacji szkoły i studiów, statucie oraz celach i wartościach Szkoły Wyższej im. [...], a także zadaniach wydziału zamiejscowego w [...]; pismo z dnia 27 kwietnia 2012 r. Wydziału Urbanistyki Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Opola z dnia 15 listopada 2011 r. wraz z uchwałą Rady Miasta Opola nr LXII/641/10 z dnia 28 stycznia 2010 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; decyzję z dnia 14 maja 2012 r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Szkole Wyższej im. [...] Wydziału Zamiejscowego w [...] pozwolenia na wykonanie robót budowlanych; protokół z dnia 30 maja 2012 r. z przesłuchania świadka księdza M. N. Proboszcza Parafii Ewangelicko-Augsburskiej w [...]; decyzję z dnia 18 maja 2009 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie przyjęcia zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w [...] na działalność edukacyjną wobec wycofania wniosku; decyzję z dnia 17 listopada 2011 r. wyrażającą zgodę Szkole Wyższej im. [...] Wydział Zamiejscowy w [...] na obniżenie poziomu podłogi poniżej terenu w pomieszczeniach pomocniczych przeznaczonych na pobyt ludzi - kawiarenka

i kaplica przy ul. [...] w [...]; postanowienie z dnia 15 grudnia 2011 r. wyrażające zgodę na przyjęcie zaproponowanych rozwiązań niezgodnych

z rozporządzeniem MSWiA z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych uznając, iż dojazd przedstawiony

w ekspertyzie zapewni możliwość dotarcia do obiektu pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej; postanowienie z dnia 15 grudnia 2011 r. wyrażające zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, w inny sposób niż podany w § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; projekt budowlany dotyczący przebudowy, remontu i adaptacji zabytkowego budynku z przeznaczeniem na cele edukacyjne (szkolnictwo wyższe) przy ul. [...] w [...]; wykaz pomieszczeń budynku przy ul. [...] w [...] sporządzony w dniu 4 czerwca 1992 r. Dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego podał, że pozwala on na uznanie, że budynek przy ul. [...] w [...] powstał w latach pomiędzy rokiem 1811 (data wykupu gruntu przez A. G.), a 1836 dla śląskiego kupca i przemysłowca A. G.. Był wówczas budynkiem z przeznaczeniem mieszkalnym z częścią restauracyjną oraz pokojami gościnnymi. W 1892 r. budynek przejęła ewangelicka organizacja "[...]" na dom związkowy, dom spotkań i szkoleń organizowanych przez Ewangelickie Stowarzyszenie [...]. W takiej roli budynek pozostawał do 1945 r., przy czym ok. 1930 r. budynek powiększono o część północną z salą taneczną, w której później znajdowała się także kawiarnia. Prawdopodobnie w tym czasie zabudowana została loggia i podcień od tyłu budynku. Do 1945 r. prace budowlane i konserwatorskie nie są udokumentowane. W 1958 r. naprawiono dach i jego pokrycie. W 1971 r. wyremontowano wnętrza ówczesnej kawiarni, przebudowano wnętrza zaplecza. W 1977 r. przeprowadzono częściowy remont wnętrz budynku. W 1988 roku wyremontowano i przebudowano w części wnętrza istniejącej wówczas w budynku kawiarni wraz z zapleczem. Wykonano nowe wyjście zewnętrzne od zaplecza. Do 1945 r. budynek wraz z gruntem stanowił własność parafii ewangelickich działających na tych ziemiach. Po 1945 r. budynek miał początkowo przeznaczenie mieszkalne (m.in. potwierdzone dane meldunkowe 3 osób w okresie lat 1960-1967 r.) z restauracją na parterze. W 1948 r. nieruchomość przekazana została do dyspozycji [...]. Po przekazaniu użytkowania budynku [...] użytkowany był on jako "biurowiec". Pomieszczenia biurowe miały tam np. Zarząd Wojewódzki i Zarządu Miejskiego [...]. Na pierwszym piętrze po stronie lewej były również biura Ośrodka [...] "[...]" [...] i [...] w [...], a po stronie prawej biura Wojewódzkiego Ośrodka [...] przy Zarządzie Wojewódzkim [...]. W budynku swoją siedzibę miały również: Towarzystwo [...] (1988 r.), Ośrodek [...] (1988 r.), Wojewódzkie Towarzystwo [...] (1989 r.), Towarzystwo [...] (1989 r.). W 1991 -1995 r. w części budynku siedzibę miał [...] (2/3 części budynku), a następnie A. S.A. do 2000 r. Podmioty użytkujące biura nie prowadziły w nich zinstytucjonalizowanej działalności oświatowo- edukacyjnej. Dnia 15 kwietnia 1999 r. właściciel nieruchomości określonej jako użytkowy - Gmina [...] przekazała własność obiektu w nieodpłatne użytkowanie na rzecz Parafii Ewangelicko-Augsburskiej w [...] z tym, że przez 10 lat swoją działalność w tym budynku w dalszym ciągu prowadziła [...] i inne instytucje, a budynek dalej użytkowany był jako "biurowiec", w którym mieściły się pomieszczenia biurowe. Od dnia 1 sierpnia 2010 r. przedmiotowy budynek przy ul. [...] w [...] dzierżawiony był przez Szkołę Wyższą im. [...] z siedzibą w [...]. Do dnia 1 sierpnia 2010 r., kiedy to nastąpiło przejęcie nieruchomości w dzierżawę przez Szkołę Wyższą im. [...] przedmiotowy budynek wykorzystywany był w celach biurowych. Po przejęciu budynku przez uczelnię wyższą doszło do częściowej zmiany sposobu użytkowania tego budynku. Szkoła nie legitymuje się dowodem potwierdzającym fakt skutecznego dokonania zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania w myśl art. 71 Prawa budowlanego. Do czasu wstrzymania użytkowania części tego budynku wykorzystywany był on przez Szkołę jako uczelnia wyższa, w której prowadzono zajęcia dydaktyczne ze studentami w ramach studiów dziennych i zaocznych różnych specjalności. Prowadzono tam również szkolenia. Aktualnie na parterze budynku znajduje się 27 pomieszczeń: dwie sale dydaktyczne, dziekanat, serwerownia, gabinet dyrektora, dziekana i kierownika kadr, biblioteka, czytelnia, archiwum, pomieszczenia gospodarcze, przedsionki, a także pomieszczenia WC, korytarze i klatki schodowe. Zmianie sposobu użytkowania uległy na tej kondygnacji dwa pomieszczenia (oznaczone nr 18 i nr 21 na szkicu przedstawiającym rzut parteru ww. budynku stanowiącym załącznik nr 1 do niniejszej decyzji), wcześniej użytkowane jako pomieszczenia biurowe do obsługi administracyjnej , a od czasu przejęcia budynku przez uczelnię wyższą (do momentu wstrzymania ich użytkowania w dniu 26 czerwca 2012 r.) jako sale dydaktyczne, w których prowadzona jest przez Szkołę Wyższą im. [...] Wydział Zamiejscowy w [...] działalność edukacyjna. Pomieszczenia na pierwszym piętrze budynku w liczbie 18, to obecnie: aula, dwie sale komputerowe, sala dydaktyczna, sala konsultacji, szatnia pomieszczenia pomocnicze, pomieszczenia przechodnie, WC, przedsionki, korytarz, klatka schodowa. Zmianie sposobu użytkowania uległy na tej kondygnacji dwa pomieszczenia (oznaczone nr I/16 i I/17 na szkicu przedstawiającym rzut parteru ww. budynku stanowiącym załącznik nr 2 do niniejszej decyzji), wcześniej użytkowane jako pomieszczenia biurowe do obsługi administracyjnej, a obecnie od czasu przejęcia budynku przez uczelnię wyższą (do momentu wstrzymania ich użytkowania w dniu 26 czerwca 2012 r.) jako sale dydaktyczne, w których prowadzona jest przez Szkołę Wyższą im. [...] Wydział Zamiejscowy w [...] działalność edukacyjna. Pomieszczenia drugiego piętra (poddasze), to 14 pomieszczeń m.in. pięć sal wykładowych, pomieszczenia gospodarcze, pomieszczenie pomocnicze, pokój samorządu studenckiego, WC, korytarze, klatka schodowa. Zmianie sposobu użytkowania uległo na tej kondygnacji pięć pomieszczeń (oznaczone nr nr II/1, II/3, II/4, II/5 i II/6 na szkicu przedstawiającym rzut parteru ww. budynku stanowiącym załącznik nr 3 do niniejszej decyzji), wcześniej użytkowane jako pomieszczenia biurowe do obsługi administracyjnej, a obecnie od czasu przejęcia budynku przez uczelnię wyższą (do momentu wstrzymania ich użytkowania w dniu 26 czerwca 2012 r.) jako sale dydaktyczne, w których prowadzona jest przez Szkołę Wyższą im. [...] Wydział Zamiejscowy w [...] działalność edukacyjna. Ponadto budynek w dalszym ciągu posiada cześć nieużytkowanego poddasza. Uzasadniał dalej organ, że zamiar zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania budynku - na działalność edukacyjną

w budynku przy ul. [...] w [...] został zgłoszony pismem z dnia 27.04.2009 r. Prezydentowi Miasta [...] przez ówczesnego właściciela budynku t.j. Parafię Ewangelicko-Augsburską w [...]. Jednakże wobec niespełnienia wymagań formalnych wniosku decyzją z dnia 18 maja 2009 r. umorzono prowadzone w tym zakresie postępowanie administracyjne. W dniu 25 lutego 2011 r. Parafia Ewangelicko- Augsburska w [...] przeniosła własność nieruchomości na rzecz Szkoły Wyższej im. [...] z siedzibą w [...]. Dodał także, że postanowieniem nr [...] z dnia 26 czerwca 2012 r., działając na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 71 ust 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane wstrzymał użytkowanie części budynku usytuowanego przy ul. [...] w [...] oraz nałożył na Szkołę obowiązek przedstawienia w terminie do 31 lipca 2012 r. określonych tam dokumentów. Po upływie powyższego terminu organ sprawdził wykonanie nałożonego obowiązku. Wskutek tego ustalono, iż zobowiązany podmiot nie przedstawił wymaganej postanowieniem dokumentacji. Jednocześnie nie stwierdzono, aby od czasu doręczenia stronie zobowiązanej ww. postanowienia doszło do użytkowania wstrzymanej części budynku i stąd też mając na uwadze ustalony w sprawie stan faktyczny oraz prawny, a to art. 71 ust. 2 i art. 71a ust. 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane nakazał Szkole, jako właścicielowi przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części budynku opisanego w decyzji.

Z treścią powyższej decyzji nie zgodziła się Szkoła Wyższa im. [...]. We wniesionym odwołaniu domagała się uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a to art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że strona dokonała zmiany sposobu dotychczasowego użytkowania spornego obiektu; naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez zastosowanie art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane

w stosunku do strony, pomimo że nie doszło do zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania nieruchomości, a co wyklucza jednocześnie samowolność; naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez zastosowanie art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji kiedy to nie zachowanie przez stronę terminu wyznaczonego przez organ było spowodowane błędnie sformułowanym zobowiązaniem, gdyż organ nakazał dostarczenie dokumentu niemożliwego do otrzymania; naruszenie przepisów prawa postępowania, to jest art. 101 § 3 K.p.a. w zw. z art. 15 i art. 6 K.p.a. poprzez wydanej decyzji będącej przedmiotem niniejszego odwołania pomimo że stronie przysługiwało prawo do złożenia zażalenia na wydane w toku postępowania postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, a tym samym pozbawienie strony prawa "do drugiej instancji", a co powoduje z kolei, że skarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.); naruszenie przepisów prawa postępowania, a mianowicie art. 7, art. 8, art. 11, art. 12 § 1 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. poprzez dokonanie przez organ I instancji ustaleń wbrew treści zebranego

w sprawie materiału dowodowego, w tym selektywne prezentowanie treści dokumentów, wyrażające się nie wskazaniem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn odmowy wiarygodności i mocy dowodowej dowodom przedstawianym przez stronę, a przeczącym zmianie przez nią dotychczasowego sposobu użytkowania budynku. W uzasadnieniu skarżąca dowodziła, że sporny budynek posiada funkcję "budynku oświaty, nauki i kultury oraz budynku sportowego" co wynika m.in. z wypisu

z rejestru gruntów, tabeli oznaczonej "kartoteka budynków", który to rejestr powstał

w 2005 r., umowy nieodpłatnego przekazania nieruchomości wraz z protokołem uzgodnień z Zarządem Miasta [...] z dnia 18 marca 1999 r., w których to dokumentach stwierdzono, ze sporny budynek został przeznaczony na rzecz Parafii Ewangelicko-Augsburskeij w [...] z przeznaczeniem na sprawowanie kultu religijnego i działalność oświatowo-wychowawczą. Wskazując na rzeczywisty sposób użytkowania obiektu przez poszczególne podmioty stwierdziła, że organ I instancji w sposób zupełnie dowolny uznał, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu. W sytuacji, gdy obiekt posiada kilka sposobów jego użytkowania i faktycznie dotychczasowy właściciel nieruchomości użytkuje go tylko w jeden sposób pomimo, że może również

w inny, to kolejny właściciel lub użytkownik nie jest zobowiązany do dokonania zgłoszenia zamiany sposobu użytkowania. Akcentował, że odwołujący nie dokonał zmiany sposobu użytkowania obiektu i tym samym nie ciążył na nim obowiązek dokonania stosownego zgłoszenia. Podnosił odwołujący również, iż organ I instancji niewłaściwie zastosował art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, gdyż nie dochowanie przez stronę terminu do wykonania zobowiązania powstało z winy organu. PINB

w [...] postanowieniem z dnia 26 czerwca 2012 r. zobowiązał stronę do przedstawienia zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] o zgodności obecnego sposobu użytkowania spornego budynku przy ulicy [...] nr [...] w [...]

z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prezydent Miasta [...] odmówił stronie wydania wnioskowanego zaświadczenia, gdyż stosownie do art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego posiada kompetencje do wydania zaświadczenia

o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Pomimo poinformowania organu

o powyższym stronie odmówiono przedłużenia terminu do złożenia zaświadczenia. Zdaniem odwołującego, organ I instancji nie był zwolniony od kompleksowego rozważenia sprawy, a więc oprócz przesłanek natury formalnej winien był wskazać

i uzasadnić przyczyny materialno-prawne. Argumentował nadto odwołujący, że

w sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 101 § 3 K.p.a., gdyż organ po wydaniu postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie nie odczekał na upływ terminu do złożenia zażalenia, lecz podjął decyzję w sprawie, czym naruszył prawo strony "do drugiej instancji".

Decyzję zaskarżył także uczestnik postępowania A. B.. Decyzji zarzucił brak opatrzenia rygorem natychmiastowej wykonalności w sytuacji, gdy

w obiekcie nieprzystosowanym do prowadzenia działalności dydaktycznej oraz

w katastrofalnym stanie technicznym prowadzone są zajęcia nie tylko dla studentów, ale także małych dzieci.

Zaskarżoną decyzją z dnia 6 grudnia 2012 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 10 września 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, powołał przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie i stwierdził, że organ I instancji naruszył art. 71a Prawa budowlanego oraz przepisy postępowania. Stwierdził także, iż w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w odwołaniu złożonym przez A. B.. Analizując kompletność zebranego w sprawie materiału dowodowego uznał, że organ

I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób szczegółowy i zebrał obszerny materiał dowodowy, który pozwala na przyjęcie, że w sprawie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku z funkcji biurowej na edukacyjną. Zgodził się z ustaleniami organu I instancji, że w okresie ostatnich kilkudziesięciu lat przedmiotowy budynek był użytkowany przez wiele podmiotów, które użytkowały go w różnej funkcji. Dostrzegł jednak, że pomimo wszechstronnego ustalenia "historii" budynku organ nie ustalił, jaki był ostatni legalny sposób użytkowania budynku. Nadto w sytuacji, gdy strona postępowania wniosła o zawieszenie postępowania, a organ postanowieniem z dnia 5 września 2012 r. odmówił zawieszenia postępowania na wniosek strony, a następnie wydał zaskarżoną decyzję to jej wydanie było przedwczesne i naruszało zasadę dwuinstancyjności postępowania oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła Szkoła Wyższa im. [...] w [...] Wydział Zamiejscowy w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że strona dokonała zmiany sposobu dotychczasowego użytkowania spornego obiektu; naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez zastosowanie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane w stosunku do skarżącego, pomimo że nie doszło do zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania nieruchomości, a co wyklucza samowolność; naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 8, art. 11, art. 12 § 1 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. poprzez pominięcie w sprawie materiału dowodowego, zarzutów wskazanych w odwołaniu i twierdzeń tam zawartych, a co za tym idzie niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji podstaw odmowy stanowisku skarżącego. Wskazując na powyższe skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podtrzymał zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, stwierdzając że odnosi je obecnie do decyzji organu II instancji, skoro ten podtrzymał ustalenie organu I instancji, że w sprawie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Podkreślał, że organ odwoławczy nie uzasadnił z jakich przyczyn zaakceptował stanowisko organu I instancji, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu, skoro zarówno w sensie formalnym, jak i faktycznym nie doszło do takiej zmiany. Zauważył, że dowody zgromadzone w sprawie potwierdzają okoliczność, że wcześniej budynek użytkowany był na działalność oświatowo-wychowawczą, a zatem obecna funkcja budynku i dotychczasowy sposób jego użytkowania powodują, że nie było wymagane zgłoszenie zamiany sposobu użytkowania budynku. Zarzucał, że organ odwoławczy dopuścił się dowolności w ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, gdyż nie wskazał, które z warunków technicznych definiują zmianę sposobu użytkowania obiektu, czy też świadczą o intensyfikacji działalności, a także w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie odniósł się do twierdzeń i zarzutów zawartych w treści odwołania oraz nie wskazał z jakich przyczyn odmówił wiarygodności dowodom na które wskazywał skarżący w treści odwołania.

W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego

w Opolu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§1). Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów, przy czym zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrolując działalność administracji publicznej sądy administracyjne nie są przy tym związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pozwala to

i jednocześnie obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdyż kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że podjęta ona została z naruszeniem prawa, w związku z czym podlegała uchyleniu.

Zaskarżona decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 6 grudnia 2012 r. podjęta została w trybie przepisu art. 138 § 2 K.p.a., który zawiera podstawę do wydania tzw. decyzji kasacyjnej. W związku z powyższym Sąd, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej w oparciu

o art. 138 § 2 K.p.a., miał za zadanie odpowiedzieć w pierwszej kolejności na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, czy też doszło do naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Brzmienie art. 138 § 2 K.p.a. uległo zmianie od dnia 11 kwietnia 2011 r. (art. 1 pkt 21 lit. a ustawy

z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz (...) - Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). Art. 138 § 2 K.p.a. stanowi obecnie, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana

z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kodeks postępowania wyraźnie wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której istnieje dopuszczalność uchylenia zaskarżonej decyzji

w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Są to: stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Konieczne jest jeszcze bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Z przepisu art. 138 § 2 K.p.a. wynika zatem, że organ odwoławczy może wydać tzw. decyzję kasacyjną

i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie przed organem

I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, a więc zakres postępowania dowodowego wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Tylko, zatem konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego dotyczącego podstawowych, zasadniczych i fundamentalnych dowodów, których przeprowadzenie będzie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz stwierdzenie, że organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania uzasadnia skorzystanie przez organ odwoławczy z dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy uprawniony jest do skorzystania z regulacji omawianego przepisu wtedy, kiedy organ I instancji nie wyjaśnił w ogóle sprawy lub istotnych jej okoliczności, a przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy wskazuje, że w swej istocie to organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiono by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Zatem

w sytuacji, gdy taka konieczność nie zachodzi, brak jest podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, co upoważnia organ odwoławczy do podjęcia innych rozstrzygnięć, określonych w art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Omawiany przepis winien być interpretowany ściśle, co oznacza, że decyzja kasacyjna wydana w trybie art. 138 § 2 K.p.a. nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w tym przepisie.

W tym miejscu koniecznym jest przypomnienie, że wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania

i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Stosownie do treści art. 138 § 1 K.p.a., rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego może polegać na utrzymaniu

w mocy zaskarżonej decyzji, uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub części i w tym zakresie wydaniu orzeczenia co do istoty sprawy bądź uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, bądź też umorzeniu postępowania odwoławczego. Wobec takiego uregulowania ustawowego określony w art. 138 § 2 K.p.a. rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jest dopuszczalny tylko wyjątkowo. W tym przedmiocie stanowisko orzecznictwa i doktryny jest jednolite (por. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak,

J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 607-608, a także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego:

z 6 sierpnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2776/98 – System Informacji Prawnej LEX nr 47914; z 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88),

w związku z czym nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia omawianego przepisu (patrz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02, M. Prawn. 2004 r., nr 2, s. 60; z 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99 oraz z 27 października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98, System Informacji Prawnej LEX nr 48722 i nr 48721).

Wydanie, zatem decyzji kasacyjnej bez wykazania podstaw określonych w art. 138 § 2 K.p.a. stanowi naruszenie wskazanego przepisu postępowania i może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Tym samym wyczerpuje przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Przenosząc przedstawione powyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż organ odwoławczy wadliwie, bo z naruszeniem treści art. 138 § 2 K.p.a. przyjął, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. W pierwszej kolejności odnotować należy, że organ odwoławczy upatrywał przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji w naruszeniu przez organ art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 234, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, przy czym nie wskazał i nie uzasadnił w czym upatruje naruszenia tego przepisu przez organ I instancji, w szczególności jego ust. 2, a także naruszenia art. 8 K.p.a., art. 11 K.p.a. Co więcej w uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził wręcz, że organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób szczegółowy i zebrał obszerny materiał dowodowy, który pozwala na przyjęcie, że w sprawie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku z funkcji biurowej na edukacyjną. Zgodził się także z ustaleniami organu I instancji, że w okresie ostatnich kilkudziesięciu lat przedmiotowy budynek był użytkowany przez wiele podmiotów, które użytkowały go w różnej funkcji. Dostrzegł jednak, że pomimo wszechstronnego ustalenia "historii" budynku organ nie ustalił, jaki był ostatni legalny sposób użytkowania budynku. Nadto w sytuacji, gdy strona postępowania wniosła o zawieszenie postępowania, a organ postanowieniem z dnia 5 września 2012 r. odmówił zawieszenia postępowania na wniosek strony, a następnie wydał zaskarżoną decyzję, to jej wydanie było przedwczesne i naruszało zasadę dwuinstancyjności postępowania oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej.

Analizując powyższe zastrzeżenia organu odwoławczego zgodzić należy się

z tym, że w sprawie niezbędnym jest ustalenie ostatniego legalnego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku (jego pomieszczeń). Nie mniej jednak umknęło uwadze organu odwoławczego to, że w uzasadnieniu sam wskazał, iż organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób szczegółowy, a analiza materiału dowodowego uprawnia stwierdzenie, że: "istotnie w przedmiotowej sprawie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania". Powyższa konstatacja organu odwoławczego sprowadza się więc do takiej oceny materiału dowodowego dokonanej przez organ odwoławczy, która przyjmuje, że w sprawie w istocie dokonano ustalenia ostatniego legalnego sposobu użytkowania obiektu i ten sposób użytkowania obiektu nie jest zgodny z obecnym sposobem użytkowania. Tylko bowiem ustalenie ostatniego legalnego sposobu użytkowania obiektu i porównanie go z obecnym (aktualnym sposobem użytkowania) pozwala na przyjęcie, że w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania, o której stanowi art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ II instancji zaakceptował zaś stanowisko organu I instancji dotyczące samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, nakazując mu jednocześnie ustalenie legalnego sposobu użytkowania obiektu, przy czym nie wyjaśnił, czy zakres postępowania dowodowego wymagający przeprowadzenia dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego jest obszerny i wiąże się z koniecznością takiego uzupełnienia dowodów

i materiałów w sprawie, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest jeszcze dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Takiego elementu brak jest w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty, czyli orzeczenia, co do tych interesów prawnych lub obowiązków, które legitymowały określone osoby i podmioty prawa do udziału

w postępowaniu jako strony (art. 104 K.p.a.). Zasadą zaś postępowania przed organem II instancji jest uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Organ II instancji w prowadzonym postępowaniu drugoinstancyjnym winien dokonać powtórnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz dokonać oceny prawidłowości zastosowania, bądź nieodpowiadającej ustalonemu stanowi faktycznemu właściwego przepisu prawa. W przypadku uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, organ odwoławczy powinien w sposób jednoznaczny określić własne stanowisko

w kwestii wszystkich wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji. Organ II instancji uchybił powyższym zasadom, a argumenty podniesione

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie uzasadniały uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, tym bardziej jeśli się zważy, że w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie wskazał, że organ pierwszej instancji zgromadził materiał dowodowy w takim zakresie, który wymaga jego znacznego uzupełnienia, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ II instancji nie wyjaśnił w ogóle, stosownie do dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a. tych kwestii

w sporządzonym uzasadnieniu.

Zauważyć należy nadto, że nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania (por. wyrok NSA z 17 października 1996 r., I SA/Po 234/96 - Lex nr 27339 i wyrok z 13 maja 1999 r., IV SA 723/97 - Lex nr 47269).

Dokonując dalszej oceny zasadności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a., a to naruszenia art. 8, art. 1, art. 101 § 3 K.p.a., poprzez zbyt szybkie (przedwczesne) wydanie decyzji, w sytuacji, gdy stronie przysługiwało prawo do wniesienia zażalenia na doręczone postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania na wniosek strony stwierdzić należy, że OWINB w Opolu postanowieniem z dnia 7 listopada 2012 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie PINB

w Opolu. Tym samym ta okoliczność nie mogła mieć wpływu na ocenę decyzji PINB

w Opolu z dnia 10 września 2012 r.

Podsumowując, podkreślić należy, iż argumenty wskazane w zaskarżonej decyzji nie uzasadniały uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Powyższe stwierdzenie skutkuje zaś uznaniem, iż doszło do naruszenia cyt. wcześniej i omówionego art. 138 § 2 K.p.a. Uchylając się w istocie od merytorycznego rozpatrzenia sprawy, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu naruszył także art. 138 § 1 K.p.a.

Z powodów wskazanych wyżej należało uchylić zaskarżoną decyzję, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Orzeczenie o niewykonywaniu decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań Sądu i sprowadzają się do powtórnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, oceny, w jakim zakresie konieczne jest jego uzupełnienie,

w tym przeprowadzenia jakich dowodów wymaga to postępowanie oraz czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to jest czy organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, a następnie danie wyraz powyższemu w uzasadnieniu decyzji, która winna odpowiadać wymogom wynikającym z art. 107 § 3 K.p.a. .

-----------------------

4