II SA/Łd 1109/12

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), uchyliło decyzję Wójta Gminy Ż. z dnia [...], nr [...], którą odmówiono A Spółki. z o.o. w W. wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrociepłowni na biogaz o zainstalowanej mocy elektrycznej jednostki wytwórczej do 0,5 MW i mocy cieplnej około 0,5 MW w zabudowie produkcyjnej (obiekt produkcyjny-produkcja energii ze źródła odnawialnego) na części działek nr 319/1 i 316, położonych w miejscowości R., w obrębie [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu podjętej decyzji Kolegium wyjaśniło, że odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, organ pierwszej instancji wskazał, że planowane przedsięwzięcie nie spełnia wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647), w skrócie u.p.z.p. Wskazano, iż na terenie objętym analizą brak jest zabudowy, która mogłaby stanowić odniesienie dla planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji produkcyjnej. Na działkach sąsiednich nr 229 i 230 zlokalizowana jest bowiem zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych (budynki mieszkalne oraz budynki gospodarcze). Organ wskazał poza tym, iż wprowadzenie na ten teren wnioskowanej elektrociepłowni na biogaz w zabudowie produkcyjnej, będzie wbrew zasadzie kontynuacji funkcji.

Od powyższej decyzji odwołała się A Spółka z o.o. w W., zarzucając organowi naruszenie:

- art. 6 k.p.a, poprzez niezastosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., gdyż zdaniem odwołującego planowana inwestycja mieści się w pojęciu "urządzeń infrastruktury technicznej", o których mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., co oznacza, iż spełnienia wymogów wynikających z zasad dobrego sąsiedztwa nie stosuje się;

- art. 7 k.p.a, w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez poczynienie ustaleń faktycznych niezgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy, bowiem istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa zagrodowa towarzyszy i służy funkcjonującym na tym terenie gospodarstwom rolnym, zajmującym się uprawą roli i wytwarzaniem płodów rolnych. Co oznacza, iż właściciele tych gospodarstw prowadzą działalność produkcyjną i taki właśnie cel ma planowana inwestycja. Spółka wskazała, że planowana inwestycja ma również charakter rolniczy i jest funkcjonalnie sprzężona z rolnictwem. Zdaniem Spółki nie zachodzi sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących;

- art. 10, w związku z art. 61 § 4 i art. 81 oraz art. 36 § 1 k.p.a., poprzez brak powiadomień: o wszczęciu postępowania administracyjnego, o możliwości zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w sprawie i możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów oraz o nie załatwieniu sprawy w terminie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z dnia [...] wyjaśniło, iż na terenie gminy Ż., gdzie planowana jest przedmiotowa inwestycja, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji, w myśl art. 59 ust. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Dalej organ odwoławczy zaznaczył, iż w przedmiotowym postępowaniu zachodzi konieczność zbadania, czy zaskarżona decyzja w jej całokształcie odpowiada prawu, a więc czy zapadła zgodnie z przepisami wyrażonymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisach odrębnych i Kodeksie postępowania administracyjnego, i czy na podstawie tego postępowania można przesądzać o wyniku sprawy. Ocena okoliczności faktycznych zaistniałych w rozpatrywanej sprawie, zdaniem organu odwoławczego, uzasadniała wyeliminowanie kwestionowanej decyzji organu pierwszej instancji.

Po pierwsze Kolegium podkreśliło, iż ustalenie przez właściwy organ, czy w konkretnym przypadku spełnione zostały warunki wymienione w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego, którego podstawowe zasady unormowane zostały w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wskazując na treść § 3 ust. 1 tegoż rozporządzenia przypomniano, iż owa regulacja określa minimalne granice wyznaczonego obszaru analizowanego, które muszą być zachowane we wszystkich kierunkach, przy czym, jak wskazano najważniejsze jest spełnienie wymogu zachowania minimalnych odległości od granic działki a także to, by obszar analizowany otaczał teren inwestycji. Ponadto uzasadnienie dla przyjętej wielkości obszaru analizowanego winno spełniać warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a. i przekonywać stronę o słuszności tego wyboru. W konsekwencji, jak zauważył organ odwoławczy, zadaniem organu gminy było prawidłowe określenie obszaru analizowanego. Natomiast z załącznika graficznego decyzji organu pierwszej instancji wynika, iż łączny front działek inwestora wynosi ok. 79 m, zaś wyznaczony przez organ obszar analizowany od strony zachodniej, po przeciwnej stronie drogi i terenu inwestycji, został wyznaczony w odległości ok. 60 m i nie obejmuje dalszych terenów. W konsekwencji organ pierwszej instancji uchybił obowiązkowi wyznaczenia obszaru analizowanego zgodnie z § 3 wskazanego rozporządzenia. Kolegium podkreśliło przy tym, iż żaden przepis nie zezwala organowi na wyznaczenia obszaru analizy w inny sposób, a błędne określenie granic terenu, w oparciu o który organ pierwszej instancji przeprowadził następnie analizę urbanistyczną, skutkuje wadliwością samej analizy i wydanej na jej podstawie decyzji.

Nadto, zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji w części tekstowej analizy urbanistycznej nie wyjaśnił sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, jak również jakimi kryteriami kierował się wyznaczając granice tegoż obszaru, uwidocznione w załączniku graficznym do analizy. Podkreślono przy tym, że złożenie przez wnioskodawcę mapy nieobejmującej terenu analizy, który winien być wyznaczony zgodnie z § 3 rozporządzenia, nie zwalniało organu od prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego. Organ ma bowiem możliwość uzyskania wymaganej do analizy mapy z urzędu i wyznaczenie na niej obszaru analizowanego w sposób odpowiadający wymaganiom powołanego rozporządzenia.

Dodatkowo wyjaśniono, iż analiza urbanistyczno - architektoniczna ma istotne znaczenie dla poszukiwania wzorca dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu, o czym stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zasada normowana tym przepisem nie doznaje wyłączenia przez ust. 3 art. 61 u.p.z.p. w odniesieniu do projektowanej inwestycji. Przepis ten ogranicza bowiem zasadę dobrego sąsiedztwa w stosunku do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, przez którą należy rozumieć wyposażenie w zakresie obsługi technicznej, jak drogi i ulice, sieci i urządzenia zaopatrzenia w wodę, usuwania ścieków i odpadów, zaopatrzenia w energię i ciepło, czy telekomunikacji, zaś budowy elektrociepłowni na gaz, w skład której wchodzić mają budynki i budowle, nie można zaliczyć do urządzeń infrastruktury technicznej.

A Spółka z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając jej naruszenie art. 61 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnię pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż planowane przedsięwzięcie powinno spełniać wymóg "dobrego sąsiedztwa", o którym mowa w art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż do inwestycji polegającej na realizacji linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej nie stosuje się wymogów z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.z.p., z uwagi bowiem na specyfikę tych inwestycji zwykle nie może być mowy o dostosowaniu cech zabudowy powstającej do cech zabudowy istniejącej.

Zdaniem Spółki dokonana przez Kolegium wykładnia pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej jest błędna, gdyż wprawdzie pojęcie to nie zostało bezpośrednio zdefiniowane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niemniej występuje ono w przepisach innych ustaw. Podkreślono, iż przez budowę urządzenia infrastruktury technicznej, biorąc pod uwagę treść art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r., nr 261, poz. 2603 ze zm.), rozumieć należy budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Nadto zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006r., nr poz. 625 ze zm.) przez urządzenia rozumie się urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych, które z kolei - według pkt 7 powołanego artykułu - określane są jako techniczne procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw lub energii.

W konsekwencji zdaniem skarżącej Spółki w pojęciu "urządzeń infrastruktury technicznej", których lokalizacja nie wymaga spełnienia wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa mieszczą się także elektrociepłownie na biogaz, jako obiekty stanowiące funkcjonalną całość złożoną z różnych powiązanych ze sobą elementów budowlanych służących wytwarzaniu paliwa - biogazu rolniczego oraz energii elektrycznej i cieplnej z biomasy. Wszystkie obiekty budowlane planowanej elektrociepłowni na biogaz w miejscowości R. będą powiązane ze sobą poprzez procesy techniczne w zakresie przepływu masy i energii, gdzie nadrzędnym celem funkcjonowania obiektu jest produkcja energii, a elektrociepłownie na gaz stanowią urządzenia techniczne energetyczne służące wytwarzaniu, przetwarzaniu, przesyłaniu, magazynowaniu i dystrybucji energii.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skargę należało oddalić.

Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd zważył, że organ drugiej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie, ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom prawa.

Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia organu drugiej instancji stanowił art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego – dalej k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Rozstrzygnięcie kasacyjne powodujące przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęte w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w zacytowanym przepisie. Żadne inne wady postępowania czy wady rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Ten rodzaj orzeczenia jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ.

Jeśli do sądu administracyjnego zaskarżone zostało orzeczenie kasacyjne, obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny, czy organ nie przekroczył swoich uprawnień określonych w przepisie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem to przekroczenie kompetencji pociąga za sobą zarówno naruszenie art. 8 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, jak również wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a. zasadę szybkości postępowania – organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Organ odwoławczy, wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu swego orzeczenia, dlaczego nie może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bowiem taki sposób uzupełnienia materiału dowodowego sprzyja zasadzie szybkości postępowania, i nie powoduje zbędnego przedłużania załatwienia sprawy, a w konsekwencji prowadzi do naruszenia zasady załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, wyrażonej w art. 35 k.p.a.

Odnosząc powyższe uwagi o charakterze ogólnym do stanu faktycznego niniejszej sprawy wskazać należy, że powołany przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie został naruszony, bowiem organ odwoławczy w sposób jasny i kompleksowy wyjaśnił powody swojego rozstrzygnięcia. Argumenty, które zdaniem organu odwoławczego przesądziły o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji pierwszej instancji są jak najbardziej słuszne.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż stosownie do powoływanego już uprzednio przepisu art. 138 § 2 k.p.a, organ odwoławczy może wydać rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym, gdy decyzja pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, powodem wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji były braki w zakresie prowadzonego postępowania, powodujące w istocie konieczność wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zasadniczych okoliczności istotnych z punktu widzenia prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i te mankamenty postępowania nie mogły zostać konwalidowane w trybie art. 136 k.p.a, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Po wtóre należy wskazać, iż podstawę materialno prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2012r. poz. 647 ze zm. ), dalej u.p.z.p.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 wskazanej ustawy, w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; przy czym przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej (ust. 3).

Wskazany art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada tzw. dobrego sąsiedztwa), co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego, tj. takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy).

Szczególny tryb ustalania wymagań kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w powiązaniu z analizą istniejącego stanu, określony natomiast został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ), które wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 u.p.z.p.

Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie warunków zabudowy. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, co zaznaczono w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy zobligowany został do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Nadto w myśl § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia decyzja o warunkach zabudowy zawiera część tekstową i graficzną oraz załącznik do decyzji w postaci wyników analizy, zawierających część tekstową i graficzną. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopii mapy zasadniczej, która stosownie do treści art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. winna być kopią mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku kopia mapy katastralnej, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmująca teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Część graficzną analizy sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych, stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (ust. 3 i 4).

Zasadnie w tej sytuacji wskazało Kolegium, iż skoro przepis § 3 ust. 2 wskazanego rozporządzenia określa minimalne granice, które muszą być zachowane we wszystkich kierunkach, to organ zobligowany jest do zachowania tychże minimalnych odległości od granic działki, tak aby wyznaczony obszar analizowany otaczał teren na którym jest planowana inwestycja. Jak słusznie Kolegium zauważył z załącznika graficznego decyzji pierwszej instancji wynika, iż łączny front działek inwestora wynosi ok. 79 m, zaś wyznaczony przez organ obszar analizowany od strony zachodniej, po przeciwnej stronie drogi i terenu inwestycji, został wyznaczony w odległości ok. 60 m i nie obejmuje dalszych terenów. W konsekwencji zasadnie stwierdzono, iż organ pierwszej instancji uchybił obowiązkowi wyznaczenia obszaru analizowanego zgodnie z § 3 wskazanego rozporządzenia. Podzielić należy przy tym pogląd organu odwoławczego, iż żaden przepis nie zezwala organowi prowadzącemu postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy na wyznaczenie obszaru analizy w inny sposób niż przewidziany rozporządzeniem, zaś błędne określenie granic terenu, na podstawie którego organ przeprowadza analizę urbanistyczną skutkować musi uznaniem samej analizy, a w efekcie wydanej na jej podstawie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy za wadliwe. Nie sposób bowiem w takiej sytuacji zweryfikować prawidłowości stanowiska organu w zakresie braku przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy.

Podkreślić należy, iż wyznaczenie obszaru analizowanego jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p.; bowiem wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 677/04, ONSAiWSA 2006/2/54).

W konsekwencji wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 1). Brak właściwego określenia granic obszaru analizowanego uniemożliwia prawidłowe określenie obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, a także geometrii dachu (pkt 2) (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 września 2007r. w sprawie o sygn. akt II SA/Po 334/07, Lex nr 376849), co niewątpliwie ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia o istocie sprawy.

Niezależnie od powyższego wypada zauważyć, iż prawidłowo Kolegium wskazało, iż w motywach rozstrzygnięcia, czy to ustalającego warunki zabudowy, czy też odmawiającego ich ustalenia, organ administracji powinien zgodnie z regułami art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśnić, jakimi kryteriami kierował się wyznaczając takie, a nie inne granice obszaru analizowanego, zwłaszcza jeżeli wyznacza do analizy obszar minimalny, tak aby strona była przekonana o słuszności tego wyboru. W przedmiotowej sprawie, w decyzji Wójta nie sposób odnaleźć choćby jednego zdania na ten temat.

Należy zatem przyjąć, iż w realiach niniejszej sprawy nie została sporządzona w sposób prawidłowy analiza architektoniczno – urbanistyczna, co stanowi naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale również skutkujący naruszeniem zasad postępowania tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. Zasadnie wobec tego wskazano, iż w rozpatrywanej sprawie konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno – urbanistycznej, której wyniki będą miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie, zaś organ odwoławczy prawidłowo wskazał jakie okoliczności ma wziąć pod uwagę organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę.

Na aprobatę zasługuje także stanowisko Kolegium, iż w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji uchybił zasadzie czynnego udziału stron w postępowaniu, wyrażonej w treści art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a., jak bowiem wskazano, w aktach rozpatrywanej sprawy brak jest dowodów świadczących o podjętych przez organ działaniach, umożliwiających stronom zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenie się w tym przedmiocie.

Niezależnie od powyższego należy zaznaczyć, iż kluczowym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest charakter przedmiotowej inwestycji, określonej jako elektrociepłownia na biogaz, a w szczególności ustalenie czy jest to urządzenie infrastruktury technicznej (jak podnosi to skarżący), do którego zgodnie z dyspozycją art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, albowiem na tym właśnie koncentrują się zarzuty skargi odnoszące się do błędnej interpretacji pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej, co w konsekwencji doprowadziło zdaniem strony skarżącej do nieprawidłowego przyjęcia, iż planowane przedsięwzięcie polegające na budowie elektrociepłowni na biogaz wraz z infrastrukturą towarzyszącą powinno spełniać wymóg dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i co za tym idzie wniesienia skargi w istocie od uzasadnienia kwestionowanej decyzji nota bene korzystnej z punktu widzenia inwestora.

Jak wynika to z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych planowana inwestycja polega na budowie elektrociepłowni na biogaz o zainstalowanej mocy elektrycznej jednostki wytwórczej do 0,5 MW mocy cieplnej około 0.5 MW. Na inwestycję składać się będą instalacje oraz budynki i budowle do magazynowania i przetwarzanie biomasy pochodzenia rolniczego w celu wytwarzania biogazu, a następnie energii elektrycznej.

Planowana inwestycja charakteryzować się będzie powierzchnią zabudowy wynosząca około 4 999 m2, z łącznej powierzchni 28 000 m2. Zakres planowanej inwestycji obejmuje cały kompleks obiektów budowlanych, które będą składały się na architektoniczną całość, tj.;

- budynek techniczno – socjalno - bytowy o powierzchni zabudowy ok. 200 m2;

- budynek stacji transformatorowej wewnętrznej o powierzchni zabudowy ok. 20 m2;

- budynek suszarni o powierzchni zabudowy ok. 300 m2;

- silosy na kiszonkę roślin energetycznych o powierzchni zabudowy ok. 700m2

i pojemności 3 000 m3;

- podziemny zbiornik żelbetonowy szczelny na odcieki z silosów na kiszonki

oraz o powierzchni zabudowy ok. 32 m2 i pojemności 100m3;

- zbiornik fermentacyjny o powierzchni zabudowy ok. 450 m2;

- zbiornik magazynowy na masę pofermentacyjną o powierzchni zabudowy ok.

800 m2;

- drogi i place wewnętrzne oraz parking;

- pochodnia biogazu, studnia głębinowa oraz waga samochodowa o łącznej

powierzchni zabudowy ok. 90 m2;

- stacja pomp o powierzchni zabudowy ok. 100 m2;

- zbiornik magazynowy na gnojowicę o powierzchni zabudowy ok. 88 m2;

- zbiornik mieszający, wód opadowych i przeciwpożarowy.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, słusznie organ przyjął, że charakter planowanej inwestycji a opisanej przez inwestora we wniosku o wydanie warunków zabudowy, wymaga badania spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, gdyż nie jest to urządzenie infrastruktury technicznej.

Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006r. Nr 89, poz. 625 ze zm.) w art. 3 definiuje i różnicuje pojęcia: urządzenia (urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych (pkt 9), instalacje - urządzenia z układami połączeń między nimi (pkt 10), instalacje magazynowe - instalację używaną do magazynowania paliw gazowych będącą własnością przedsiębiorstwa energetycznego lub eksploatowaną przez to przedsiębiorstwo z wyłączeniem tej części instalacji, która jest wykorzystywana do działalności produkcyjnej oraz instalacji służącej wyłącznie do realizacji zadań operatorów systemu przesyłowego gazowego (pkt 10 a) oraz sieci - instalacje połączone i współpracujące ze sobą, służące do przesyłania lub dystrybucji paliw lub energii, należące do przedsiębiorstwa energetycznego (pkt 11).

Z przepisów owej ustawy wynika zatem, że urządzenia są częścią instalacji, a te z kolei mogą służyć różnym celom w procesach energetycznych - produkcyjnym, magazynowym, przesyłowym. Równocześnie podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji paliw albo energii lub obrotu nimi jest przedsiębiorstwem energetycznym. Niewątpliwie zatem planowana inwestycja jako całość może być oceniana jako zakład produkcyjny przedsiębiorstwa energetycznego, gdyż służyć będzie wytwarzaniu energii elektrycznej i cieplnej z uprzednio wytworzonego biogazu, w skład którego niewątpliwie wchodzi infrastruktura techniczna.

Pojęcie urządzeń zawarte w art. 3 pkt 9 Prawa energetycznego wskazuje, iż urządzenia te, to urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych. Tak więc pojęcie urządzenia nie odwołuje się do obiektów kubaturowych takich jak budynki, czy też budowle wskazane we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Nie jest zatem możliwe przyjęcie, iż urządzenia infrastruktury technicznej to innego rodzaju inwestycje niż te które występują pod pojęciem urządzeń. Nie są to w szczególności budynki, czy też budowle, które stanowić mogą część infrastruktury. W art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest mowa o urządzeniach, nie zaś o obiektach infrastruktury technicznej, zatem odniesienie do obiektów dotyczy jedynie obiektów liniowych. W przypadku infrastruktury technicznej ustawodawca nie odniósł tej infrastruktury również do obiektów wskazując, iż chodzi tu jedynie o urządzenia infrastruktury technicznej.

Ustawa prawo energetyczne nie posługuje się pojęciem urządzenie infrastruktury technicznej. Nie jest zatem uprawnione i uzasadnione traktowanie pojęcia urządzenie w rozumieniu ustawy prawo energetyczne i pojęcia urządzenie infrastruktury technicznej, w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako pojęć tożsamych. Istota pojęcia urządzenie infrastruktury technicznej w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zupełnie inna. Podstawową jej cechą jest to, że nie może istnieć sama dla siebie, ale zawsze dla obsługi określonych jednostek przestrzenno – gospodarczych.

W tym zakresie przywołana przez skarżącą definicja infrastruktury technicznej, sformułowana w encyklopedii powszechnej, zgodnie z którą są to urządzenia, sieci przesyłowe i związane z nimi obiekty, świadczące niezbędne i podstawowe usługi dla określonej jednostki przestrzenno-gospodarczej, w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu, teletechniki itp. - Popularna Encyklopedia Powszechna t. VII, s. 238, Kraków 1995 - prowadzi do zupełnie innego wniosku niż wskazuje to skarżąca Spółka. Czym innym jest bowiem usługa polegająca na dostarczaniu energii elektrycznej, a czym innym produkcja tej energii.

Odnosząc powyższe do treści art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603), stwierdzić należy, iż w rozumieniu tej ustawy, przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych, zatem owa regulacja także nie obejmuje swym zakresem planowanej inwestycji.

Nie można również przyjmować, iż planowana inwestycja, jako całość stanowi budynki i budowle rolnicze w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 1997r. nr 132 poz. 877). Jakkolwiek część inwestycji związana jest z produkcją rolniczą, to jednakże celem inwestycji nie jest wytwarzanie produktów rolniczych, a wytwarzanie energii ze źródła odnawialnego. Należy przy tym zauważyć, iż częściami budowlanymi elektrociepłowni mogą być, co do zasady budowle rolnicze, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, gdyż bez wątpienia elementy takie jak zbiorniki na płynne odchody zwierzęce, płyty do składowania obornika, silosy, komory fermentacyjne i zbiorniki biogazu stanowią część składową biogazowni, a wskazane rozporządzenie w § 3 uznaje właśnie takie budowle za budowle rolnicze, to jednakże nie może ujść uwadze Sądu, iż cechy zamierzenia inwestycyjnego wskazują na zamiar podjęcia przez inwestora działalności przemysłowej w rozumieniu art. 3 pkt 12 ustawy – Prawo energetyczne, podobnie jak okoliczność, iż przepisy o warunkach technicznych dla budowli rolniczych odnoszą się do budowli, w tym budowli dla potrzeb rolnictwa i przechowalnictwa, a nie zakładów przemysłowych.

Wobec tego sam fakt, że wśród tych budowli wymienia się komory fermentacyjne i zbiorniki biogazu nie uzasadnia wniosku, że zamierzona inwestycja będzie służyła działalności rolniczej, a nie przemysłowej (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 stycznia 2013 roku, w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1588/12 dostepny - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www. orzeczenia. nsa. gov. pl).

Mając na uwadze powyższe okoliczności, za zasadne uznać należy twierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji, zasada wyrażona w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie zostaje wyłączona przez treść art. 61 ust. 3 owej ustawy, gdyż przedmiotowej inwestycji nie można zaliczyć do urządzeń infrastruktury technicznej, jak postulowała Spółka w treści skargi.

W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi jako niezasadnej.

LS