V SA/Wa 2462/12

Uzasadnienie

Po rozpatrzeniu odwołania R. Z., od decyzji Dyrektora ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w ... Nr ... z dnia ... kwietnia 2012 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Nr ... z dnia ... listopada 2010 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010, wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w ... Prezes ARiMR decyzją z dnia ... sierpnia 2012 r. nr ... utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu własnej decyzji organ odwoławczy przywołał następujące okoliczności:

W dniu ...czerwca 2010 r. R. Z. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w ... wniosek o przyznanie płatności na rok 2010, w którym zadeklarował do płatności:

• trzydzieści jeden działek rolnych oznaczonych literami: .. położonych na działkach ewidencyjnych o numerach: ... w obrębie ewidencyjnym L, na terenie gminy K., powiat ..., województwo ...,

• czternaście działek rolnych oznaczonych literami: ... położonych na działkach ewidencyjnych o numerach..., w obrębie ewidencyjnym S., na terenie gminy K., powiat ..., województwo ....

W wyniku przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w ... wydał w dniu ... listopada 2010 r. decyzję Nr ... w sprawie przyznania R. Z. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010, w wysokości ... zł w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej kwotę ... zł, z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych kwotę ... zł, z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na pasze uprawianych na trwałych użytkach zielonych kwotę ... zł oraz z tytułu płatności do upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych kwotę ... zł. Powyższe płatności zostały przyznane do powierzchni stwierdzonej.

W dniu ... marca 2012 r. Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR w ... zawiadomił R. Z. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w/ decyzji.

Po przeprowadzeniu tegoż postępowania Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR w ... wydał w dniu ... kwietnia 2012 r. decyzję Nr ... o stwierdzeniu nieważności decyzji o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w ... w dniu ... listopada 2010 r.

Organ I instancji podniósł, że wydanie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w ... ww. decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 1a i 4 ustawy o płatnościach. Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR w ... stwierdził bowiem, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w ... błędnie ustalił powierzchnię kwalifikującą się do płatności na działkach ewidencyjnych o numerach: ...

Wyjaśnił jednocześnie, że R. Z. zadeklarował powierzchnię gruntów rolnych na działce ewidencyjnej:

• Nr ... wynoszącą ... ha, podczas gdy wartość maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) wyznaczonego na tej działce wynosi ... ha,

• Nr ... wynoszącą ... ha, podczas gdy wartość maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) wyznaczonego na tej działce wynosi ... ha,

• NR ... wynoszącą ... ha, podczas gdy wartość maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) wyznaczonego na tej działce wynosi ... ha.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy zauważył że organ I instancji nie wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w ... w decyzji Nr ... z dnia .. listopada 2010 r. nie uwzględnił wartości maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) również na działkach ewidencyjnych oznaczonych numerami: ...

R. Z. zadeklarował powierzchnię gruntów rolnych na działce ewidencyjnej:

• Nr ... wynoszącą ... ha, wobec przyznanej do powierzchni ... ha.

• Nr ... wynoszącą ... ha, podczas gdy wartość maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) wyznaczonego na tej działce wynosi ... ha,

• Nr ... w wynoszącą ... ha, podczas gdy wartość maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) wyznaczonego na tej działce wynosi ... ha,

• Nr ... wynoszącą ... ha, podczas gdy wartość maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) wyznaczonego na tej działce wynosi ... ha,

• Nr ... wynoszącą ... ha, podczas gdy wartość maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) wyznaczonego na tej działce wynosi ... ha.

W związku z powyższym wskazano mając na uwadze treść ww. art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 oraz przepisy prawa krajowego dotyczące zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego, tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w związku z art. 7 i 77 § 1 Kpa, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w niniejszej sprawie było wyjaśnienie rozbieżności w deklaracji powierzchni zgłoszonej do płatności przez R. Z. we wniosku z dnia 11 czerwca 2010 r. a wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru do płatności zapisanego w systemie identyfikacji działek rolnych z wykorzystaniem dostępnych w sprawie materiałów dowodowych w tym wypełnionego przez stronę załącznika graficznego dla działek ewidencyjnych o numerach: ... oraz zaimplementowanej do ww. systemu identyfikacji (...) ortofotomapy.

Także w ocenie Prezesa ARiMR - decyzja Nr ... z dnia ... listopada 2010 r. wydana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w ... rażąco narusza przepisy prawa procesowego tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w związku z art. 7 i 77 § 1 Kpa bowiem przyznając R. Z. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 do powierzchni stwierdzonej, w tym m.in. do powierzchni działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych o numerach: ..., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w ... przyznał przedmiotowe płatności nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności na tych działkach zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Tym samym Dyrektor ... Oddziału regionalnego ARiMR w ... zasadnie stwierdził nieważność ww. decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Organ odwoławczy przypomniał, że zasady dotyczące określenia powierzchni gruntów rolnych do których może zostać przyznana jednolita płatność obszarowa, zostały określone w przepisach Unii Europejskiej i obowiązują na jednakowych zasadach wszystkie państwa członkowskie. Każde państwo członkowskie ma obowiązek ustanowić zintegrowany system zarządzania i kontroli, który obejmuje m.in. system identyfikacji działek rolnych (LPIS), w którym dla każdej działki ewidencyjnej określa się maksymalny kwalifikowany obszar na potrzeby systemu wypłaty m.in. jednolitej płatności obszarowej, zgodnie z art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzania Komisji (WE) Nr 1122/2009. Natomiast powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG) kwalifikowana do płatności wyznaczana jest przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na podstawie aktualnej ortofotomapy zaimportowanej do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK).

Wskazano nadto, że na potrzeby systemu jednolitej płatności obszarowej odnośnie do każdej działki referencyjnej ustala się maksymalny kwalifikowalny obszar (PEG). Ten obszar określony w systemie identyfikacji działek rolnych dla danej działki ewidencyjnej nie obejmuje wszystkich gruntów położonych na danej działce, a jedynie stanowią go grunty rolne spełniające kryteria określone a art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009, obejmując m.in. grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe, a także elementy krajobrazu podlegające zachowaniu w obrębie działki rolnej obejmujące: drzewa będące pomnikami przyrody (objęte ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody), oczka wodne o łącznej powierzchni mniejszej niż 100 m² oraz rowy do 2 m szerokości. Maksymalny obszar kwalifikowany wyznaczony jest więc jako różnica powierzchni pomiędzy powierzchnią całkowitą działki ewidencyjnej a powierzchniami nieuprawnionymi do płatności (np. lasy, wody, drogi, nieużytki, siedliska mieszkalne itp.). Zatem powierzchnia maksymalnego obszaru kwalifikowalnego wyznaczonego na danej działce ewidencyjnej jest powierzchnią uprawnioną do płatności. R. Z. nie przedstawił jednak żadnych dowodów potwierdzających, że powierzchnia zadeklarowanych przez niego we wniosku na rok 2010 gruntów jest powierzchnią uprawnioną do płatności.

Decyzję organu odwoławczego zaskarżył R. Z. zarzucając jej:

1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w ... z dnia ... listopada 2010 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego została wydana z rażącym naruszeniem prawa,

2. naruszenie art. 8 kpa polegające na prowadzeniu postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej, albowiem obecna decyzja została wydana po przeprowadzeniu postępowania kontrolnego pomimo że decyzja o przyznaniu płatności również była poprzedzona postępowaniem kontrolnym.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedZ.ej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in., że treść zaskarżonej decyzji jak i jej uzasadnienie są nieprawidłowe albowiem brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem skarżącego nie można uznać iż decyzja której nieważność stwierdzono została wydana z naruszeniem prawa, a już tym bardziej że jest ono na tyle istotne, iż ma charakter rażący. Skarżący przypomina, że podstawę nieważności stanowi naruszenie art. 7 ustawy o płatnościach polegające na przekroczeniu maksymalnej kwalifikowanej powierzchni na danych działkach ewidencyjnych PEG, jednakże organ oprócz numerów działek nie wskazuje na czym polegają stwierdzone nieprawidłowości, w jaki sposób zostały ustalone i dlaczego nie wykryto ich na etapie postępowania w sprawie przyznania płatności.

Skarżący podniósł że ewentualne wady decyzji o przyznaniu płatności tkwią w nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym a nie prawnym, dlatego też brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W ocenie skarżącego decyzja o stwierdzeniu nieważności narusza również podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7 i 8 kpa. Trudno bowiem uznać, że działania organu prowadzone były w sposób budzący zaufanie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Sąd zważył co następuje:

Wniesienie skargi skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.

Przede wszystkim podkreślić jednak należy, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi wyłom od zasady stabilności i trwałości decyzji administracyjnej. Z tego tez powodu ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Należy również pamiętać o tym że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji w kontekście tego czy jest ona dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa.

Przepis ten stanowi że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji która:

1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

4. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Podkreślenia wymaga, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania jej co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w omawianym trybie organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa to znaczy nie może rozstrzygać jej co do istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. Organ orzeka zatem wyłącznie kasacyjnie stwierdZ. nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem a w przypadku braku przesłanek do wydania takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji.

Wśród przesłanek wymienionych w cytowanym wyżej art. 156 § 1 kpa jest m.in. i ta na którą powoływał się organ. Chodzi mianowicie o wydanie w postępowaniu zwykłym decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Odnosząc się do przesłanki wskazanej w ww. przepisie przypomnieć należy że w kwestii pojęcia "rażące naruszenie prawa" wielokrotnie wypowiadała się zarówno nauka prawa jak i judykatura. Analiza ich dorobku pozwala na stwierdzenie że zachodzi ono wówczas gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest więc z reguły wyrazem ewidentnego, oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji.

O rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić wtedy gdy spełnione zostaną trzy przesłanki:

1. naruszenie prawa ma charakter oczywisty,

2. charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia,

3. przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze które wywołuje rozstrzygnięcie.

Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy że przepisy prawa dotyczące postępowania o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie zawierają takich regulacji które wskazywałyby na przypadki powodujące nieważność decyzji z mocy prawa. Zdaniem sądu decyzja której nieważność stwierdzono a mianowicie decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w ... (z dnia ... listopada 2010 r. nr ...) nie była również dotknięta wadą przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Przede wszystkim przypomnieć należy, że jej wydanie poprzedzone zostało analizą wniosku oraz kontrolą administracyjną, która doprowadziła do przyznania płatności które uwzględniły stosowne pomniejszenia, oraz stwierdzone różnice pomiędzy powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych z wniosku a powierzchnią stwierdzoną.

Wyliczenia organu dotyczące powierzchni deklarowanej działek rolnych oraz powierzchni zmierzonej tychże działek obrazują tabele stanowiące integralną część rozstrzygnięcia którego nieważność stwierdzono.

Podkreślenia wymaga również to, że organy obu instancji upatrują spełnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w niewłaściwych ustaleniach Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w ... co do tego jaka powierzchnia zgłoszonych gruntów uprawniona jest do płatności. Zdaniem sądu takie stanowisko jest jednak wadliwe albowiem ww. przepis przewiduje stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji kiedy została ona wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa nie zaś wówczas kiedy przy jej wydaniu oparto się na wadliwych ustaleniach faktycznych. W ocenie sądu obywatel musi mieć zaufanie do organów państwa, a zatem ma prawo zakładać i oczekiwać ich rzetelności i profesjonalizmu. W przeciwnym wypadku należałoby przyjąć, że w każdym czasie i w każdej sytuacji powinien liczyć się ze zmianą podjętego rozstrzygnięcia. Zdaniem sądu nie byłoby to jednak do pogodzenia także z obowiązującą zasadą stabilności decyzji administracyjnej. Sąd stoi zatem na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zasada o której wyżej mowa winna mieć priorytet przed stwierdzonymi w postępowaniu nieważnościowym uchybieniami.

Co istotne uchybienia te nie były następstwem celowego działania bądź zaniechania strony. Poza tym wniosek strony został poddany weryfikacji przez organ. Jeśli więc doszło do jakichkolwiek nieprawidłowości to nie zostały one wywołane przez stronę. Tak więc także i z tego względu nie powinna ona ponosić ich konsekwencji, tym bardziej jeszcze, że organ nie wskazuje na to z jakich przyczyn nie wykryto ich w postępowaniu zwyczajnym zakończonym decyzją której nieważność stwierdzono. Jeśli jednak byłoby to np. następstwem niekompetencji bądź niedbalstwa konkretnego pracownika (pracowników) organu, to tym bardziej skarżący nie powinien ponosić skutków takiego stanu rzeczy.

Podstawą wyroku jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa.