II SA/Wr 666/12

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., działając na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 80 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nakazał G. i M. D. dokonać rozbiórki wybudowanego tarasu o konstrukcji drewnianej do budynku mieszkalnego postawionego bez wymaganych prawem pozwoleń na działce nr 82/1 i 81 w miejscowości W..

W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że inwestorzy wybudowali bez wymaganego pozwolenia na budowę taras o konstrukcji drewnianej o wymiarach 4,20 m x 5.20 m przy opisanym wyżej budynku mieszkalnym. Taras ten wybudowany został w części (na odległość ok. o,90 m) na działce nr 82/1 stanowiącej własność inwestorów, tj G. i M. D., a w części(na odległość ok. 3,1 m) na działce nr 81 należącej do E. i C. T..

Taki stan rzeczy, zdaniem organu naruszył przepis § 12 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690). W związku z powyższym nie było możliwości zastosowania procedury określonej w art. 48 ust. 2, która to przewiduje możliwość legalizacji obiektu lub jego części, ponieważ nie został spełniony warunek określony w powołanym przepisie §12 dotyczący zachowania odległości od granicy działki sąsiedniej.

W odwołaniu od powyższej decyzji G. i M. małż. D. wnieśli o jej uchylenie ewentualnie na mocy art. 97 1 pkt 4 k.p.a o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i wydania prawomocnego orzeczenia przez Sąd Rejonowy w G., I Wydział Cywilny w sprawach o sygn. akt [...] i [...].

Odwołujący wskazali, że E. T. i M. D. są rodzeństwem. Dnia [...] r. na mocy nieformalnej umowy kupna-sprzedaży kupili od E. i C. T. część działki gruntu o numerze 81 i pow. 27,06 arów. Tak zakupiona działkę ogrodzili i dobudowali do swojego budynku mieszkalnego sporny taras. Inwestycja ta odbyła się za wiedzą małż. T.. Do umowy sprzedaży nie dochodziło na prośbę E. T.. Obecnie sprzedający domagają się zwrócenia części działki nr 81.

W Sądzie Rejonowym w G. toczą się dwa postępowania o wydanie części działki nr 81(sygn. akt [...]) i o zobowiązanie E. i C. T. do złożenia oświadczenia woli do skutecznego przeniesienia na rzecz odwołujących własności nieformalnie sprzedanej części działki ( sygn. akt [...]).

Sprawy nie są zakończone, więc organ nadzoru budowlanego poinformował strony odwołujące, że z uwagi na to, iż nie są właścicielami gruntu, nie mogą czynić starań "o uzyskanie pozwoleń czy też uzupełniające zgłoszenie wybudowania tarasu".

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że poza sporem pozostaje, że skarżący jako inwestorzy opisanego wyżej tarasu zaniechali obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę przed realizacją spornej inwestycji. Okoliczność ta uzasadniała, zdaniem organu, przeprowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 prawa budowlanego. Dobudowanie tarasu do budynku mieszkalnego stanowi budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 prawa budowlanego, którą można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ zaznaczył ponadto, że takiej inwestycji nie można zaliczyć do żadnego z przypadków wymienionych w art. 29-31 prawa budowlanego, na które wymagane jest zgłoszenie.

W tej sytuacji zgodnie z dyspozycja art. 48 ust. 1 prawa budowlanego "właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę". Nakaz rozbiórki nie będzie miał zastosowania jedynie w przypadku, gdy łącznie wystąpią przesłanki, które zostały określone w art. 48 ust. 2 tej ustawy.

Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji badając w toku postępowania przesłanki wymienione w art. 48 ust. 2 prawa budowlanego, stwierdził, iż stan faktyczny sprawy jednoznacznie potwierdza, że nie zachodzą przesłanki do wdrożenia procedury legalizacyjnej.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego badając treść zapisów w księdze wieczystej (według stanu na dzień 30 lipca 2012 r.) prowadzonej dla nieruchomości gruntowej działki nr 81 (w formie elektronicznej), ustalił, że stanowi ona własność E. i C. T., zaś sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości zapisany został jako grunty orne (R). Powyższe zapisy w księdze wieczystej wskazują, że przedmiotowa działka nie jest działką budowlaną.

Tymczasem PINB w P. oparł swoje rozstrzygnięcie na stwierdzeniu, że odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza od odległości wymienionych w przepisie § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił stanowiska organu I instancji, że do stanu faktycznego w niniejszej sprawie ma zastosowanie przepis § 12 cyt. wyżej rozporządzenia, z uwagi na fakt, iż odległość od granicy dotyczy jedynie sytuacji graniczenia z działką budowlaną. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, gdyż działka nr 82/1, na której usytuowany jest budynek rozbudowany o sporny taras, graniczy z nieruchomością gruntową (działka nr 81).

W tej sytuacji, zdaniem organu II instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nie mógł przyjąć, powołując się wyłącznie na fakt naruszenia przez inwestorów przy budowie tarasu wskazanego wyżej przepisu § 12 powołanego rozporządzenia, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności warunkujące możliwość dalszego prowadzenia procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 ust. 2 prawa budowlanego. Wymaga zatem, zdaniem organu odwoławczego, potrzeba przeprowadzenia przez organ I instancji ponownej analizy stanu faktycznego sprawy na gruncie przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego. W tych warunkach przyjęte stanowisko przez organ I instancji, uznane zostało przez organ odwoławczy za przedwczesne. Nakaz rozbiórki będący najdalej idącą, w ramach przepisów wymienionej ustawy, sankcją prawną, może być orzeczony jedynie, gdy nie jest możliwe doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem, a więc nie ma prawnych możliwości legalizacji samowolnie wykonanej budowy.

Odnosząc się do wniosku o zawieszenie postępowania z powodu toczących się przed sądem powszechnym spraw cywilnych wskazanych w odwołaniu, organ II instancji uznał, że rozstrzygnięcie ich przez sąd nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż znany jest właściciel obiektu (nieruchomości). Postępowania sądowe nie stanowią więc przeszkody do zakończenia postępowania prowadzonego w trybie art. 48 prawa budowlanego przez organ nadzoru budowlanego.

Na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli inwestorzy G. i M. D., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 2 i art. 80 k.p.a. oraz art. 105 k.p.a., a także pośrednio art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane.

Wobec wskazanych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi stwierdzono, że budowa tarasu, który zasadniczo spełnia rolę wiaty i przydomowej oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, wymaga zezwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego), podczas gdy przepis art. 29 ust. 1 stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa, m.in. wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m 2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekroczyć dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.

Dlatego też wszelkie dywagacje organu odwoławczego na temat naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego nie ma żadnego wpływu na poprawność decyzji administracyjnej, która z uwagi na jednoznaczny przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 105 k.p.a. powinna doprowadzić do umorzenia postępowania administracyjnego.

Zasadniczy problem sprowadza się do tego, że postępowanie dowodowe winno wykazać, że na wykonany obiekt budowlany pozwolenie na budowę nie jest potrzebne, a tym samym prowadzone postępowanie jest bezprzedmiotowe.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podkreślił, że organ I instancji przedwcześnie uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności z art. 48 ust. 2 prawa budowlanego. Wskazał również, że PINB powinien ponownie dokonać analizy stanu faktycznego sprawy na gruncie art. 48 ust. 2 pkt 1 wymienionej ustawy.

Pełnomocnik uczestników postępowania E. i C. T. odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i orzeczenie o kosztach, w tym kosztach zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Poparł słuszność ustaleń jak i rozstrzygnięcia organu odwoławczego, który uznał odwołanie G. i M. D. za bezzasadne. Ponadto dodał, że podejmowane aktualnie przez skarżących próby odmiennej kwalifikacji przedmiotu samowoli budowlanej , tj. tarasu uznać należy za chybione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że ma prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm.- zwanej dalej u.p.p.s.a.).

Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu nie wykazała konieczności zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 u.p.p.s.a., albowiem decyzja organu odwoławczego prawa nie narusza.

Podstawą wydania decyzji był przepis art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że obowiązkiem organu odwoławczego jest wydanie decyzji kasatoryjnej w każdym przypadku, gdy organ ten poweźmie wątpliwości co do ustalonego stanu faktycznego sprawy, a jednocześnie stwierdzi, że w sprawie mogą mieć zastosowanie inne, niż przyjęte przez organ I instancji, przepisy prawa materialnego.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem postępowanie dotyczy zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę tarasu usytuowanego na dwóch działkach nr 81(w przeważającej części) i na działce nr 82/1. Postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej obejmuje zaś szereg czynności procesowych, w tym również etap legalizacyjny. Ustalenie przez organ odwoławczy, że działka nr 81, w elektronicznej księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości, ma wpis jako grunty orne ( R), doprowadziło ten organ do słusznego wniosku, że przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, na jakim organ I instancji oparł swe rozstrzygniecie, nie może mieć zastosowania. Przepis ten odnosi się niewątpliwie do sąsiadujących ze sobą działek budowlanych, a jak wskazują wstępne ustalenia organu II instancji działka nr 81 nie jest działką budowlaną. Ustalenie stanu faktycznego w takim przypadku nie ogranicza się więc wyłącznie do charakterystyki obiektu (części obiektu) samowolnie wybudowanego, ale wymaga jego oceny w zakresie zgodności z planem miejscowym (warunkami zabudowy), czy też innymi przepisami, co z kolei może wymagać podjęcia przez organ dodatkowych czynności procesowych, a także – o ile warunki będą na to zezwalały – ustalenia ewentualnej opłaty legalizacyjnej. Stwierdzenie przez organ odwoławczy braków w zakresie ustaleń faktycznych, uniemożliwiających jednoznaczną ocenę, czy dany taras może być zalegalizowany - wymagało wiec uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W tej sytuacji , w oparciu o niedokładnie wyjaśniony stan faktyczny sprawy, organ I instancji w istocie jej nie rozpoznał, lecz ją jedynie rozstrzygnął. Dlatego też organ II instancji nie mógł merytorycznie rozpoznać sprawy, ponieważ nie byłoby to rozpoznanie "ponowne" w jej całokształcie, co sprzeciwiałoby się zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie narusza obowiązujących przepisów, a skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.