II GSK 1591/11

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 30 marca 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 73/11 uwzględnił skargę S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] listopada 2010 r. nr [...] i uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2010 r. w części nakładającej karę pieniężną w kwocie 5000 zł za wykonywanie przewozów okazjonalnych z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych, w pozostałym zakresie oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym :

W dniu 8 czerwca 2010 r. funkcjonariusze Wojewódzkiego [...] Inspektora Transportu Drogowego zatrzymali do kontroli samochód marki Mercedes – Benz nr rej. [...]. Z przeprowadzonej kontroli został sporządzony protokół, z którego wynikało, że w pojeździe zamontowany był drogomierz, połączony przewodami z kasą fiskalną, na dachu pojazdu znajdowało się plastikowe urządzenie z dwustronnym napisem "WWW.[...].pl KATOWICE WARSZAWA KRAKÓW KARTA STAŁEGO KLIENTA", na urządzeniu tym umieszczono również numery telefonów oraz numer karty. Wymienione urządzenie nie posiadało instalacji elektrycznej. Na bokach pojazdu oraz na jego tylniej części znajdowały się napisy "[...]" oraz nalepki z napisem "64 usunięto zgodnie z ust. "o transporcie drogowym" art. 18 ust. 5", "[...].pl" oraz "6444 usunięto zgodnie z ust. "o transporcie drogowym" art. 18 ust. 5", po czym "44.pl", a na przedniej masce umieszczony był napis "[...]". Zatrzymany do kontroli kierowca okazał wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób udzielonej spółce, zaświadczenie o spełnieniu wymagań określonych w art. 39a ust. 1 pkt 3-5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej u.t.d.).

Podczas kontroli sporządzono dokumentację fotograficzną przedstawionych dokumentów i pojazdu, w tym także okazanego przez kierowcę wydruku z kasy fiskalnej, wystawionego przez skarżącą spółkę. Kierowca odmówił składania wyjaśnień w sprawie i podpisania protokołu kontroli.

Wojewódzki [...] Inspektor Transportu Drogowego uwzględniając wymienione okoliczności faktyczne uznał, że spółka wykonywała przewóz z naruszeniem zakazów określonych w art. 18 ust. 5 lit. a)-c) u.t.d. i nałożył [...] Sp. z o.o. karę pieniężną w kwocie 15.000 złotych za naruszenie zakazu: umieszczania lub używania w pojeździe taksometru (art. 18 ust. 5 lit. a), umieszczania na pojeździe oznaczenia z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy (art.18 ust. 5 lit. b), umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych (art. 18 ust. 5 lit. c)

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie bezsprzecznie wynikało, że doszło do wskazanych w protokole kontroli naruszeń. W kontrolowanym pojeździe zamontowany był drogomierz, który współpracował z kasą fiskalną. Na dachu pojazdu zamontowano urządzenie techniczne, a na karoserii pojazdu znajdowały się napisy, pokrywające się z nazwą, której spółka używa w obrocie handlowym.

S. Sp. z o.o. wniosła odwołanie.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] listopada 2010 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie bezspornie naruszono zakazy określone w art. 18 ust. 5 lit. a)-c) u.t.d., wobec tego WITD zobowiązany był nałożyć karę pieniężną. Główny Inspektor Transportu Drogowego podniósł, że spółka w dniu kontroli wykonywała działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób pomimo, że w chwili kontroli w zatrzymanym pojeździe nie znajdował się żaden pasażer. O wykonywaniu tego rodzaju działalności świadczyło oznaczenie pojazdu niewątpliwie wskazujące, że służy on do przewozu osób i wywierające wrażenie zamiaru zawarcia umowy z potencjalnym pasażerem na odpłatne wykonanie usługi przewozu oraz posiadanie przez spółkę licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Wymienione okoliczności świadczą o tym, że spółka przedsięwzięła kroki w celu wykonywania w sposób zorganizowany i ciągły swojej działalności, co dodatkowo potwierdza wydruk z kasy fiskalnej.

Główny Inspektor Transportu Drogowego zauważył, że przepisy nie definiują pojęcia urządzenia technicznego i dlatego wyjaśnienie tego terminu wymagało posłużenia się wykładnią językową i celowościowo – funkcjonalną. Zdaniem organu drugiej instancji, czynnikiem decydującym o uznaniu urządzenia umieszczonego na dachu pojazdu za urządzenie techniczne w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. jest to, aby w odbiorze skierowanym do nieograniczonej liczy osób, tego rodzaju oznaczenie, wywarło lub mogło wywrzeć wrażenie, że pojazd może zatrzymać się w celu zawarcia umowy przewozu. Takie urządzenie pełni rolę znaku identyfikującego podmiot wykonujący transport drogowy osób. Celem regulacji zawartej w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. jest to, aby pojazdy wykonujący transport drogowy osób nie wyróżniały się względem pozostałych oraz, aby sposób oznakowania pojazdu nie wpływał na możliwość jego zatrzymania, w celu zawarcia umowy przewozu. O zatrzymaniu pojazdu nie może decydować przeświadczenie przeciętnego pasażera, że zatrzymując pojazd z takim urządzeniem będzie z pewnością mógł skorzystać z umowy przewozowej. W celu skutecznej ochrony przewoźników taksówkowych, a także pasażerów korzystających z ich usług, ustawodawca wprowadził takie rozwiązanie legislacyjne, które nie pozwala podmiotom wykonującym przewozy okazjonalne potencjalnych klientów wprowadzać w błąd, co do rodzaju przewozu. Główny Inspektor Transportu Drogowego podkreślił, że dla przeciętnego pasażera, jedną z najbardziej charakterystycznych cech odróżniających taksówkę od innych pojazdów jest właśnie umieszczenie na dachu pojazdu dodatkowego urządzenia. Organ stwierdził, że umieszczone przez skarżącą spółkę na dachu kontrolowanego pojazdu urządzenie służyło wskazanym powyżej celom - miało upodobnić jej pojazd do pojazdów przewoźników wykonujących transport drogowy osób taksówką.

W ocenie organu odwoławczego, przy naruszeniu zakazu określonego w art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. nie ma znaczenia, że umieszczony na pojeździe napis nie pokrywał się w całości z firmą spółki, gdyż nawet fragment nazwy firmy spółki stanowi wypełnienie dyspozycji wspomnianego przepisu.

Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził ponadto, że drogomierz i taksometr to urządzenia pełniące takie same funkcje zatem, w sprawie doszło do złamania zakazu określonego w art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d.

Sąd pierwszej instancji uznał skargę za zasadną w części dotyczącej naruszenia przez spółkę art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., zaś w pozostałym zakresie oddalił skargę. Sąd podniósł, że wykonywany w dniu kontroli przez skarżącą przewóz osób nie spełniał kryteriów przewozu regularnego, regularnego specjalnego, czy wahadłowego, o których mowa w art. 4 pkt 11 u.t.d. co oznacza, że spółka wykonywała przewóz okazjonalny osób. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że spółka posiadała jedynie licencję uprawniającą ją do wykonywania krajowego transportu drogowego osób i nie spełniała warunków licencji określonych w art. 6 ust. 4 u.t.d. na wykonywanie transportu drogowego osób taksówką.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. podzielił stanowisko organów, że umieszczenie przez spółkę na pojeździe napisu zawierającego element wspólny z nazwą firmą stanowiło naruszenie zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. Sąd stwierdził, że w kwestii naruszenia przez skarżącą zakazów określonych w art. 18 ust. 5 lit. a) i b) u.t.d. materiał dowodowy został zgromadzony w sposób prawidłowy i poddany wszechstronnej ocenie organów administracji publicznej. Ustalenia organów dotyczące wymienionych naruszeń zostały oparte na protokole kontroli pojazdu oraz na zdjęciach skontrolowanego pojazdu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy orzekające w sprawie nie wykazały natomiast w sposób niewątpliwy, że spółka naruszyła zakaz określony w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Zdaniem Sądu, z akt sprawy nie wynika, aby przedmiot znajdujący się na dachu był urządzeniem technicznym, którego umieszczania zakazuje ustawa o transporcie drogowym. Organy ani w czasie kontroli, ani w toku postępowania organy nie podjęły żadnych czynności, które zmierzałyby do uzupełnienia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w taki sposób, aby dowieść bez wątpienia zasadność przyjętego przez siebie stanowiska, że na dachu pojazdu umieszczone było urządzenie techniczne w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. W przekonaniu Sądu pierwszej instancji, dokumentacja fotograficzna, jako jedyny dowód pozwalający stwierdzić, że na dachu pojazdu znajdował się jakichś przedmiot nie jest wystarczająca i nie potwierdza przyjętego stanowiska. W treści art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. ustawodawca posługuje się niedookreślonymi pojęciami "lampa" i "urządzenie techniczne", które nie są zdefiniowane ani w ustawie o transporcie drogowym, ani w pokrewnych regulacjach. Zdaniem Sądu jeżeli organy przyjęły, że umieszczony na dachu kontrolowanego pojazdu przedmiot "karta stałego klienta", jest urządzeniem technicznym w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., to zobligowane były do precyzyjnego opisu powyższego przedmiotu oraz do przedstawienia stosownych dowodów, w tym zakresie. Według WSA, znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna pozbawiona opisu i nieostra nie jest w tym zakresie wystarczająca. Sąd uznał, że organy obu instancji były obowiązane zdefiniować pojęcie, którym posługiwały się w uzasadnieniach decyzji, poprzez jednoznaczne określenie, czy mieści się ono w kategorii urządzeń technicznych, o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2010 r. (sygn. akt II GSK 638/09), w którym przyjęto, że interpretacji pojęcia "lampy lub innych urządzeń technicznych" umieszczonych na dachu pojazdu, o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. wskazówek dla wykładni użytych zwrotów, należy poszukiwać w wykładni celowościowej wprowadzenia zakazów zdefiniowanych w art. 18 ust. 5 u.t.d. Zakazy te zostały wprowadzone w celu zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką przed konkurencją ze strony przedsiębiorców nieposiadających stosownej licencji oraz ochrony pasażerów przed wprowadzeniem w błąd, co do wykonywanego przejazdu. Stosując ten rodzaj wykładni uznać należy, że nie ma znaczenia prawnego ustalenie czy lampa umieszczona na dachu pojazdu była podłączona do instalacji elektrycznej, czy też nie, jak i dokładne rozróżnienie przedmiotów określanych przez ustawodawcę jako lampa lub inne urządzenie techniczne. Istota problemu sprowadza się bowiem do ustalenia, czy zainstalowane na dachu pojazdu urządzenie wyraźnie sugeruje, że oznaczony nim pojazd wykonuje przewóz w oparciu o licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Zdaniem WSA, organy takiego wnioskowania nie dokonały, bezpodstawnie poprzestając jedynie na przyjęciu, że skoro na dachu skontrolowanego pojazdu znajdował się jakiś przedmiot, a skarżąca spółka jest przedsiębiorcą wykonującym działalność gospodarczą z zakresu przewozu osób, to został naruszony zakaz z art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Sąd pierwszej instancji uznał, że takie przełożenie jest niedopuszczalne i narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Sąd wskazał, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organy winny wyjaśnić, między innymi, poprzez przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego i logicznego wnioskowania, czy zamontowany na dachu pojazdu przedmiot (imitacja karty stałego klienta) spełnia warunki, na rangę których uwagę zwrócił Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z 15 czerwca 2010 r.

Wyrok Sądu pierwszej instancji został zaskarżony przez [...] Sp. z o.o. oraz Głównego Inspektora Transportu Drogowego.

S. Sp. z o.o. zakwestionowała opisany wyrok w części oddalającej skargę i na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej p.p.s.a.) zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. oraz art. 2, 8 i art. 22 Konstytucji RP poprzez zastosowanie do wyjaśnienia pojęć ustawowych wykładni celowościowo funkcjonalnej w sposób niezgodny z zamiarem i celem ustawodawcy, wbrew konstytucyjnej zasadzie wolności gospodarczej wprowadzającego zmiany w 2005 r. do ustawy o transporcie drogowym i bez wskazania przyczyny dlaczego nie zastosowano innego rodzaju wykładni, co skutkowało:

a) niewyjaśnieniem stronie zasadności przesłanek przy załatwianiu sprawy;

b) uwzględnieniem interesu społecznego jednej grupy zawodowej przy rozstrzyganiu indywidualnej sprawy o nałożeniu kary pieniężnej, co powoduje znaczące obniżenie zaufania do organów Państwa;

c) stosowaniem wykładni rozszerzającej pojęć zdefiniowanych w art. 18 ust. 5 u.t.d. a wyrażających zakaz administracyjny, co skutkuje niepewnością wykładni prawa i brakiem możliwości dostosowania przez obywatela do zmian interpretacji pojęć zawartych w treści normy prawnej;

2. art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że z ustalonego materiału dowodowego w sprawie, wynika, że umieszczony na pojeździe napis S. stanowi oznaczenie przedsiębiorcy w związku czym wypełnia hipotezę powyższej normy prawnej.

3. art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że z ustalonego materiału dowodowego w sprawie wynika, że urządzenie pomiarowe połączone z kasą fiskalną jest tożsame z urządzeniem – taksometrem, o którym mówi powyższy przepis, gdyż "pełnią takie same funkcje."

2) przepisów postępowania tj.:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 77 k.p.a. i art. 107 k.p.a. w związku z art. 151 § 1pkt 1 lit. c) p.p.s.a. mające wpływ na wynik postępowania poprzez błędne przyjęcie przez WSA, że organy administracji obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, zaś zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy jest wystarczający do przyjęcia, że :

a) umieszczony na pojeździe napis S. stanowi oznaczenie ukaranego przedsiębiorcy

b) zamontowanie i używanie w pojeździe drogomierza i połączenie go z kasą fiskalną jest jednoznaczne z zamontowaniem i używaniem taksometru, podczas gdy powyższe okoliczności nie wynikają ze zgromadzonego materiału dowodowego, zaś błędne ustalenia w tym zakresie skutkowały uznaniem, iż wskazane okoliczności stanowią delikt administracyjny określony w art. 18 ust. 5 lit. a) i b) u.t.d., co skutkowało dokonaniem przez Sąd nieprawidłowej subsumcji.

S. Sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w części uchylającej decyzję z [...] listopada 2010 r. (pkt 1, 2 i 4 sentencji wyroku) i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1pkt1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 w związku z art. 7, art.77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organy administracji nie przeprowadziły dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, aby dowieść zasadności przyjętego w decyzjach stanowiska a dokumentacja fotograficzna zgromadzona w aktach, jako pozbawiona opisu, jest niewystarczająca, co w ocenie Sądu miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, podczas gdy stan faktyczny sprawy został ustalony przez organy należycie, w sposób pozwalający na jej właściwe rozpatrzenie zaś zaskarżona decyzja odpowiada prawu zawierając tym samym uzasadnienie faktyczne i prawne rzetelnie wyjaśniające motywy zapadłego rozstrzygnięcia.

Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która co należy zaznaczyć od razu, w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna S. Sp. z o.o. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSA i WSA 2010, nr 1, poz. 1), "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Nie zwalnia to jednak skarżącego z powinności uzasadnienia podstaw kasacyjnych (art. 176 p.p.s.a.). Brak przytoczenia motywów zarzutu naruszenia przez zaskarżony wyrok określonego przepisu prawa uniemożliwia odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do takiego zarzutu. Nie jest bowiem rolą tego Sądu zastępowanie skarżącego w formułowaniu uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Jeżeli zdaniem skarżącego rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji narusza przepis prawa, to skarżący powinien wskazać w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym owo naruszenie polegało. Konieczne jest przedstawienie przez skarżącego wykładni każdego z przepisów wskazanych jako wzorzec oceny rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji oraz przytoczenie argumentów, które w przekonaniu skarżącego przemawiają za naruszeniem takiego wzorca.

Skarga kasacyjna S. Sp. z o.o. nie odpowiada w pełni powyższym standardom. Część zarzutów, które zostały podniesione w petitum skargi kasacyjnej, nie znajduje rozwinięcia w uzasadnieniu podstaw kasacyjnych. Ponadto, jako jeden z wzorców kontroli zaskarżonego wyroku wskazano przepis nieistniejący w systemie prawnym ("art. 151 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a."). W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny mógł odnieść się merytorycznie wyłącznie do tych zarzutów, które zostały należycie uargumentowane.

Skarga kasacyjna S. Sp. z o.o. zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem strony skarżącej, Sąd pierwszej instancji błędnie zaakceptował stanowisko organów administracji, że były podstawy do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za naruszenie zakazów określonych w art. 18 ust. 5 lit. a) i b) u.t.d., bowiem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, że zamontowanie i używanie w pojeździe drogomierza i połączenie go z kasą fiskalną jest jednoznaczne z zamontowaniem i używaniem taksometru, a umieszczona na pojeździe nazwa jest powiązana ze skarżącą. Wynikało to zdaniem skarżącej z błędnej wykładni powołanych przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Ocena powyższych zarzutów może być przeprowadzona po dokonaniu prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, odnoszących się do wykonywania przewozów okazjonalnych osób. Tylko prawidłowe rozumienie pojęć użytych w tych przepisach pozwoli oznaczyć zakres ustaleń koniecznych do wydania rozstrzygnięcia i ocenić, czy ustalenia poczynione w sprawie niniejszej były wystarczające, a zatem czy uzasadnione były zarzuty naruszenia przepisów postępowania poprzez dokonanie wadliwych ustaleń, skutkujące w efekcie niewłaściwym zastosowaniem przepisów prawa materialnego, to jest art. 18 ust. 5 lit. a) i b) u.t.d.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.t.d. wykonywanie transportu drogowego, który obejmuje także przewóz okazjonalny, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Specjalnym rodzajem licencji, innym od przewidzianej w art. 5 ust. 1 u.t.d., jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Udzielenie tej licencji wymaga spełnienia przez przedsiębiorcę dodatkowych wymagań określonych w art. 6 u.t.d. Zgodnie z art. 12 ust. 1b u.t.d. licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Analiza treści wymienionych przepisów wskazuje, że przewozy wykonywane na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego osób są odrębnym rodzajem przewozów niż przewozy dokonywane w ramach transportu drogowego taksówką.

Podkreślić należy, że na gruncie ustawy o transporcie drogowym obowiązują odmienne zasady wykonywania przewozów okazjonalnych pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą (pojazdem niebędącym taksówką) i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Konsekwencją odmienności charakteru powyższych przewozów osób jest wprowadzony w art. 18 ust. 5 lit. a) i b) u.t.d. zakaz umieszczania i używania w pojeździe taksometru oraz umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy.

Cel regulacji zawartej w art. 18 ust. 5 u.t.d. nie budzi wątpliwości. Jest nim wyeliminowanie prób omijania zakazu wykonywania transportu drogowego taksówką przez podmioty, które nie legitymują się licencją taksówkową. Restrykcje te służą – po pierwsze – ochronie przedsiębiorców posiadających licencję taksówkową przed nieuczciwą konkurencją, a także – po drugie – ochronie konsumentów (tj. klientów firm przewozowych) przed wprowadzaniem w błąd co do wykonywanego przewozu i przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołane przepisy są na tyle jasne i precyzyjne, że ich adresat – zwłaszcza będący przedsiębiorcą zajmującym się profesjonalnie transportem drogowym – powinien zdawać sobie sprawę z sankcji grożącej za wykonywanie transportu bez licencji taksówkowej pojazdem, który swoim wyglądem przypomina taksówkę.

Podkreślenia wymaga, że wykładnia omawianych przepisów dokonywana przez organy administracji, a także przez sądy administracyjne powinna być prowadzona w taki sposób, aby skutecznie przeciwdziałać obchodzeniu omówionych wyżej zakazów. Nieuchronność sankcji jest podstawową gwarancją skuteczności prawa oraz respektowania obowiązujących nakazów i zakazów. Niesłuszne jest więc stwierdzenie skarżącej, jakoby stosowanie przy wykładni art. 18 ust. 5 u.t.d. metody celowościowej czy funkcjonalnej stało w sprzeczności z przepisami Konstytucji RP, a w szczególności z wolnością działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wolność działalności gospodarczej może być urzeczywistniona wyłącznie wówczas, gdy uczestnicy obrotu gospodarczego respektują normy prawne określające zasady prowadzenia takiej działalności. Jeżeli ustawodawca – korzystając z przysługującej mu swobody w tym zakresie – podjął decyzję o wprowadzeniu licencji na wykonywanie określonej działalności gospodarczej, to rolą organów stosujących prawo (w tym sądów i organów administracji publicznej) jest zagwarantowanie, że taka działalność nie będzie prowadzona przez podmioty nielegitymujące się stosowną licencją. Prowadzenie działalności licencjonowanej przez przedsiębiorcę, który nie posiada do tego uprawnień, nie jest więc objęte ochroną na podstawie art. 22 Konstytucji RP.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma racji strona skarżąca twierdząc, iż użyte w art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. pojęcie taksometru obejmuje tylko takie urządzenie, które odpowiada definicji legalnej tego urządzenia. Ustawa o transporcie drogowym nie zawiera takiej definicji. Strona skarżąca w skardze kasacyjnej nie wskazała żadnego aktu prawnego, którego regulacja mogłaby prowadzić do odmiennych wniosków. Stosując wykładnię celowościową przyjąć należy, że pod pojęciem "taksometr" użytym w art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. należy rozumieć takie urządzenie techniczne, które służy obliczeniu według ustalonej taryfy należności za przejazd (por. wyroki NSA z dnia 13 maja 2009 r. sygn. akt II GSK 911/08, z dnia 18 października 2011 r. sygn. akt II GSK 1083/11, z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt II GSK 1397/10 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy zatem stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości organów, a następnie Sądu pierwszej instancji, iż zamontowane urządzenie pomiarowe firmy N., połączone przewodem elektrycznym z kasą fiskalną – jest urządzeniem odpowiadającym cechom i funkcjom taksometru (o jakim mowa powyżej). Niezasadny jest zatem zarzut skargi kasacyjnej, że w sprawie błędnie ustalono, iż w kontrolowanym pojeździe znajdował się taksometr.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za chybione zarzuty zmierzające do zakwestionowania prawidłowości prowadzonego postępowania dowodowego oraz dokonanych przez organy administracji ustaleń, że napisy "[...]" i "[...]" są nazwą skarżącej.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie ma znaczenia okoliczność, że umieszczone na pojeździe nazwy ("[...]" i "[...]") nie są tożsame z firmą skarżącej. Wbrew twierdzeniom spółki, naruszenie zakazu określonego w art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. nie następuje tylko wtedy, gdy nazwa przedsiębiorcy umieszczona na pojeździe jest tożsama z firmą pod jaką przedsiębiorca figuruje we właściwym rejestrze. W przepisie tym ustawodawca nie posłużył się bowiem pojęciem "firmy" lecz "nazwy", która może być nadana przez przedsiębiorcę i różnić się od jego firmy (por. wyroki NSA z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. akt II GSK 355/09, z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt II GSK 390/09 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie nie podziela poglądu przedstawionego w powoływanych przez stronę skarżącą wyrokach NSA z dnia 2 grudnia 2009 r. sygn. akt II GSK 235/09 i z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt II GSK 329/09. Uwzględniając umieszczenie przez skarżącą na pojeździe nazw "[...]" i "[...]", organy orzekające w sprawie i Sąd pierwszej instancji słusznie przyjęły, że wymienione nazwy służą działalności gospodarczej strony skarżącej prowadzonej w zakresie przewozu osób.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwione podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania powiązane z zarzutami niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to jest art. 18 ust. 5 lit. a) i b) u.t.d. Skoro w wyniku kontroli drogowej ustalono, że w pojeździe znajdowało się urządzenie spełniające w istocie wszystkie funkcje taksometru, zaś na pojeździe umieszczone były nazwy przedsiębiorcy - skarżącej spółki, to uznać należy, że organy administracji trafnie przyjęły, a Sąd pierwszej instancji słusznie to zaakceptował, że doszło do naruszenia zakazów określonych w art. 18 ust. 5 lit. a) i b) u.t.d. Jak wskazano wyżej, ocena prawidłowości ustaleń organów administracji publicznej w tym zakresie nie została skutecznie podważona.

Naczelny Sąd Administracyjny za nietrafny uznał także zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane powołanym przepisem. Skarżąca spółka niesłusznie zarzuca niewyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. Formułowane w tym zakresie zarzuty stanowią w istocie polemikę z przedstawionym przez Sąd pierwszej instancji stanowiskiem.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niesłuszny jest także zarzut sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Przede wszystkim zauważyć należy, że przepisy art. 8 i 11 k.p.a. są przepisami procesowymi. Zatem łączenie zarzutu ich naruszenia z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., który nawiązuje do uchybień w zakresie prawa materialnego, jest niezasadne. Treść uzasadnienia skargi kasacyjnej odnosząca się do naruszenia art. 8 i 11 k.p.a. wskazywałaby, iż strona skarżąca uchybienia te wiąże z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zarzuty te sprowadzają się do twierdzenia, że stosowanie wykładni celowościowo-funkcjonalnej zastosowanych przepisów prawa materialnego powoduje niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek przy załatwieniu sprawy oraz obniżenie zaufania do organów Państwa, w szczególności gdy następuje zmienność poglądów prawnych wyrażonych na tle tego samego stanu faktycznego.

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów wskazać należy, że zmienność ocen prawnych nie jest co do zasady wyłączona, ale z uwagi na zasady zawarte w art. 8 i 11 k.p.a. powinna być wyjaśniona w taki sposób, który znajduje uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym, jako służący realizacji celów wynikających z tego porządku prawnego.

Orzekające w sprawie organy dokonały wykładni zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego, uwzględniając aktualne orzecznictwo sądowe w tym zakresie, wskazując szczegółowo w uzasadnieniu wydanych decyzji przesłanki, którymi się kierowały. Zatem brak podstaw do uznania, iż w ten sposób zostały naruszone zasady zawarte w art. 8 i 11 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną S. Sp. z o.o. jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Przechodząc do oceny skargi kasacyjnej wniesionej przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego przypomnieć wypada, że zakwestionowano nią wyrok Sądu pierwszej instancji, w części uwzględniającej skargę z uwagi na naruszenie przez organy obu instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał bowiem, że decyzje organów w zakresie nałożenia kary za naruszenie zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych (art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d.), zostały podjęte bez dostatecznych ku temu podstaw. Sąd dostrzegł uchybienia w sferze gromadzenia i oceny materiału dowodowego oraz uzasadnienia decyzji.

Jak już wspomniano, kontroli instancyjnej został poddany wyrok Sądu pierwszej instancji wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Powołany przepis stanowi podstawę uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji lub postanowienia w wypadku stwierdzenia naruszenia innych, niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, przepisów procesowych, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brzmienie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. W związku z tym obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., jest nie tylko wskazanie przepisu czy przepisów postępowania, którym organ administracji publicznej uchybił i wyjaśnienie, na czym to uchybienie polegało, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd zarzucił organom orzekającym w sprawie, że w sytuacji gdy zgromadzony materiał dowodowy był niewystarczający nie podjęły one żadnych czynności, które zmierzałyby do uzupełnienia materiału dowodowego, aby bez wątpienia dowieść zasadności przyjętego stanowiska, że na dachu pojazdu umieszczone było urządzenie techniczne w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przedstawionego wyżej stanowiska Sądu pierwszej instancji. Przede wszystkim należy zauważyć, że niezasadny jest zarzut niekompletności materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W protokole kontroli, który nie był kwestionowany przez skarżącą spółkę, zamieszczono szczegółowy opis urządzenia znajdującego się na dachu pojazdu, w tym sposób jego zamocowania. Protokół kontroli ma walor dokumentu urzędowego i stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Niewątpliwie nie jest to jedyny dowód, który należy przeprowadzić w postępowaniu w sprawie naruszenia przepisów o transporcie drogowym, ale z uwagi na to, że odzwierciedla on stan istniejący w dacie kontroli nie sposób przecenić jego znaczenia w procesie ustalania istotnych okoliczności sprawy. W rozpoznawanej sprawie, poza protokołem kontroli, sporządzono także dokumentację fotograficzną, która obrazuje stan pojazdu w chwili kontroli, odnoszący się do przestrzegania zakazu określonego w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. W ocenie Sądu pierwszej instancji zachodzi potrzeba uzupełnienia tak zebranego materiału dowodowego, przy czym Sąd nie wskazał jakiego rodzaju dowody powinny być jeszcze przeprowadzone. Należy także zauważyć, że kontrola miała miejsce 8 czerwca 2010 r., a w związku z tym uzupełnienie postępowania dowodowego w zakresie naruszenia przez skarżącą art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., jest co najmniej mało realne.

W tych okolicznościach należało uznać, że Sąd pierwszej instancji nietrafnie uznał, że zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania dowodowego. Organy obu instancji dokonały ustaleń na podstawie protokołu kontroli i dokumentacji fotograficznej, co uwzględniając okoliczności sprawy i charakter naruszenia, którego miała dopuścić się skarżąca spółka, należało uznać za prawidłowe.

Inną natomiast kwestią jest dostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji uchybienie art. 107 § 3 k.p.a. polegające na zaniechaniu przez organy jednoznacznego stwierdzenia, czy zamontowane na dachu pojazdu urządzenie, mieści się w pojęciu "urządzenie techniczne", o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. W związku z tak sformułowanym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji należy zauważyć, że w zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego zauważył, że przepisy nie definiują pojęcia urządzenia technicznego, co uzasadnia posłużenie się przy ustalaniu jego treści wykładnią językową, celowościową i funkcjonalną. Następnie organ odwoławczy, uwzględniając ustalenia kontroli wyjaśnił, że urządzenie umieszczone na dachu pojazdu pełniło rolę znaku identyfikującego podmiot wykonujący okazjonalny transport drogowy osób i służyło prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej. Organ podkreślił, że celem regulacji art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. jest, aby pojazdy te nie wyróżniały się względem pozostałych oraz aby sposób oznakowania pojazdu nie wpływał na możliwość jego zatrzymania w celu zawarcia umowy przewozu. Wobec powyższego ocena Sądu pierwszej instancji, że organ nie wypowiedział się jednoznacznie w kwestii charakteru urządzenia zamontowanego na dachu zatrzymanego pojazdu nie jest trafna. Główny Inspektor Transportu Drogowego zajął w sprawie określone stanowisko, a rzeczą Sądu pierwszej instancji była ocena jego legalności. Dodać przy tym należy należy, że WSA, powołując się na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2010 r. (sygn. akt II GSK 638/09) uznał, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do istoty problemu tj., czy zainstalowane na dachu pojazdu urządzenie wyraźnie sugeruje, że oznaczonym nim pojazd wykonuje przewóz w oparciu o licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej naruszenia art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., koncentruje się właśnie na kwestii wprowadzania w błąd potencjalnych klientów co do charakteru wykonywanego przez skarżącą przewozu.

Powyższe prowadzi do wniosku, że stanowisko Sądu pierwszej instancji o niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy jest niesłuszne. Uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, niewątpliwie stanowi uchybienie uzasadniające uwzględnienie skargi kasacyjnej, opartej na zarzucie naruszenia powołanego przepisu.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji powtórnie oceni legalność zaskarżonej decyzji, przede wszystkim w płaszczyźnie jej zgodności z prawem materialnym.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w pkt 1, 2 i 4 oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) powołanego rozporządzenia.