IV SA/Wa 925/12

Uzasadnienie

Rada Gminy W. w dniu 7 października 2011 r. uchwałą nr [...] wydaną na podstawie art 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust.1, art.42 ustawy z dnia 8,marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru wsi W. ( Dz. Urz. Województwa [...] z 2011r., nr [...], poz. [...] ).

Skargę na powyższą uchwałę wniosła M. K. w części dotyczącej terenu, na którym położone są działki o nr ew. [...] i [...] we wsi W., zarzucając jej naruszenie chronionego prawnie interesu poprzez nieuwzględnienie lub wadliwe zastosowanie:

1) art. 140 k.c. w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez uznanie, że zaskarżona uchwała nie narusza objętego konstytucyjną ochroną prawa własności nieruchomości, a w konsekwencji nie ogranicza prawa skarżącej do dysponowania i zagospodarowania jej nieruchomości,

2) art. 4, art. 6 ust. 1, art. 20 ust 1 i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że Gmina nie nadużyła władztwa planistycznego w związku z nadmiernym ograniczeniem prawa skarżącej do dysponowania i zagospodarowania gruntem, nieproporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne;

3) art. 170 p.p.s.a. poprzez ignorowanie prawomocności wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2011 r., I CSK 410/10 w sprawie ze skargi na decyzję SKO w W. z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] związania jakie tworzy treść powołanego wyroku oddziaływując nie tylko na strony i sąd, który wydał wyrok ale także na inne organy państwowe w tym organy gminy W..

W uzasadnieniu skarżąca podała, iż Rada Gminy uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa zawartego w jej piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. wskazując, że działki o nr [...] i [...] sąsiadują bezpośrednio z działką nr [...], na której zlokalizowany jest cmentarz grzebalny. Według ustaleń poprzedniego planu działki te położone były w strefie, w której zakazywał wznoszenia zabudowy w promieniu 50 m od cmentarzy. Obecnie ze względu na konieczność zachowania odległości 50 metrów od budynków mieszkalnych wynikającej z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze ( Dz. U. nr 52, poz. 315) działki skarżącej zostały w obowiązującym planie miejscowym przeznaczone pod zabudowę usługową nieuciążliwą. Taka ingerencja nie stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady ochrony własności.

Zdaniem skarżącej uchwała narusza prawo poprzez ograniczenie prawa własności nieruchomości, bowiem w stopniu nieuzasadnionym, nieproporcjonalnym oraz nadmiernym ingeruje w konstytucyjną istotę prawa własności, obejmującego m.in. możliwość korzystania z przedmiotu własności oraz pobieranie z niego pożytków ( art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i art. 140 k.c.). Całość założeń studium i planu została oparta o treść § 3 rozporządzenia nie mającego zastosowania w niniejszym przypadku, co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt I CSK 410/10 ( prawidłowo winno być dnia 5 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1501/11), którym uchylono decyzję SKO w W. z dnia [...] stycznia 2011 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach o nr [...] i [...], położonych w W.. Zdaniem skarżącej stanowisko Sądu, że przepisy ww. rozporządzenia nie mają zastosowania w niniejszej sprawie było zgodnie z art. 170 p.p.s.a. dla organu wiążące. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 2449/10, wyjaśnił, iż to związanie oznacza, że przesadzenie we wcześniejszym prawomocnym wyroku określonej kwestii wyklucza możliwość późniejszego jej badania, a podmioty stosujące prawo są faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego związane.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, iż działki skarżącej przylegają bezpośrednio do działki na której zlokalizowany jest cmentarz, w związku z tym zasadne było przeznaczenie ich w projekcie planu pod zabudowę usługową nieuciążliwą W poprzednim planie działki skarżącej były położone w strefie, w której plan zakazywał wznoszenia zabudowy w promieniu 50 m od cmentarzy oraz doprowadzenie wody pitnej do ujęć lokalizowanych w odległości 140 od granic cmentarza. Natomiast ustalenia obowiązującego planu dopuszczają zabudowę usługową na działkach skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 2012 r. poz. 270, dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi do sądu jest możliwe po spełnieniu określonych w przepisie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym warunków formalnych. Do warunków tych ustawodawca zalicza obok bezskutecznego wezwania rady do usunięcia zarzucanego naruszenia, wykazanie się naruszeniem interesu prawnego. Tak więc skarżący w postępowaniu planistycznym musi się wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego nie oznacza obowiązku uwzględnienia, skargi. Obowiązek jej uwzględnienia powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisu prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2007 r. II OSK 1627/06 LEX nr 315977).

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarżąca pismem w dniu [...] stycznia 2012 r. wezwała Radę Gminy W. do usunięcia naruszenia prawa, podnosząc, że Rada uchwalając plan nie uwzględniła jej słusznych do projektu planu. Plan niekorzystnie dla niej przeznacza w całości działki o nr [...] i [...], stanowiące jej własność, wyłącznie celom usługowym z wyłączeniem zabudowy mieszkaniowej.

Rada Gminy W. uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. odmówiła skarżącej uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że działki skarżącej o nr ew. [...] i [...], położone we wsi W. bezpośrednio sąsiadują z działką o nr ew. [...], na której zlokalizowany jest cmentarz grzebalny. Według ustaleń poprzedniego planu, który obowiązywał do 2003 roku, wymienione działki skarżącej położone były w strefie, w której plan zakazywał wznoszenia zabudowy w odległości 50 m od cmentarzy oraz doprowadzenie wody pitnej do ujęć lokalizacyjnych w odległości 150 m od granic cmentarza. Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze ( Dz. U. z 1959 r. nr 52, poz. 315) określa minimalną odległość budynków mieszkalnych od istniejących cmentarzy, w związku z tym zasadne było przeznaczenie działek skarżącej pod zabudowę usługową nieuciążliwą.

W warunkach rozpoznawanej sprawy, skarżąca nie wykazała, aby zaskarżona uchwała naruszyła jej interes prawny w rozumieniu powołanego wyżej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zauważyć należy, że w wyniku uchwalenia planu doszło do zmiany sytuacji prawnej nieruchomości, których skarżąca jest właścicielką, lecz zmiana ta, wbrew przekonaniu skarżącej, w porównaniu do sytuacji przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały jest dla niej korzystna. Jak wskazał organ ustalenia poprzedniego planu miejscowego wykluczały jakąkolwiek zabudowę na działkach skarżącej ze względu na ich położenie w strefie sanitarnej wokół cmentarza. Natomiast według obowiązującego planu przedmiotowe działki znajdują się na terenie oznaczonym symbolem 1U, który zgodnie z § 52 pkt 2 lit. a) zaskarżonej uchwały został przeznaczony pod zabudowę usługową nieuciążliwą, z wyłączeniem działalności związanych: z przechowywaniem i przetwarzaniem żywności, z przechowywaniem i przetwarzaniem wody do celów konsumpcyjnych, z żywieniem zbiorowym, z demontażem i składowaniem części używanych samochodów i maszyn oraz obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Na terenie tym plan dopuszcza się wydzielenie parkingu obsługującego teren cmentarza ( pkt 5 § 52 uchwały). Na terenie tym, jak wynika z pkt 9 § 52 uchwały wprowadzono ograniczenia dla jego zagospodarowania wynikające z przepisów odrębnych, lub szczególnych warunków zagospodarowania terenu. Na podstawie ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych przyjęto, że obowiązują ustalenia przepisów wykonawczych w zakresie przewidzianym dla terenów położonych w strefie 50 m i 150 m od granic cmentarza. Z rysunku planu wynika, że działa nr [...] w całości znajduje się w wyznaczonej 50 m strefie od cmentarza. W tej strefie znajduje się również większa część działki nr [...], a jej mniejsza część w strefie 150 m. Z powyższego wynika, iż sytuacja prawna działek skarżącej uległa zmianie na korzyść, w porównaniu do ich sytuacji, wynikającej z przedniego planu, który zakazywał wznoszenia zabudowy w promieniu 50 m, a wiercenia studni w promieniu 150 m wokół cmentarza. Obecnie zaś na działkach tych, pomimo położenia w obu strefach sanitarnych cmentarza możliwa jest realizacja zabudowy usługowej nieuciążliwej. Wobec tego nie można uznać, iż ustalenia zaskarżonego planu odnoszące się do działek stanowiących własność skarżącej naruszają jej interes prawny.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa własności skarżących wskazać należy, iż prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą (por. np. wyroki NSA z dnia 22 lutego 2008 roku, sygn. akt II OSK 1498/07 (LEX nr 464179) i z dnia 9 września 2008 roku, sygn. akt II OSK 135/08 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak już wspomniano obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach uprawnień przysługujących gminie na mocy przepisów ustawy, zgodnie z którą rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, należało stwierdzić, iż Rada Gminy W. na mocy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów.

Zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 9 tej ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. W myśl art. 1 ust. 2 ustawy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się nie tylko wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, oraz potrzeby interesu publicznego, ale i wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. Rada Gminy W. była zatem uprawniona do wprowadzenia ograniczeń w użytkowaniu terenów położonych wokół istniejącego cmentarza, poprzez ustanowienie stref ( tzw. strefy sanitarnej) i ustalenia zasad zagospodarowania terenów położonych w tychże strefach.

W ocenie Sądu, Rada Gminy W. ustanawiając w planie strefy sanitarne wokół cmentarza i wprowadzając w związku z tymi strefami ograniczenia w zagospodarowaniu działek skarżącej do zabudowy usługowej nieuciążliwej, zamiast wnioskowanej przez skarżącą zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie naruszyła tzw. władztwa planistycznego.

Za nieuprawniony należało uznać zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a. z tego względu, że wbrew stanowisku skarżącej ani Rada Gminy W., jaki i Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie był związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1501/11, którym w wyniku rozpatrzenia skargi M. K. została uchylona decyzja SKO w W. z dnia [...] lipca 2011 i utrzymana nią w mocy decyzja Wójta Gminy W. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego przewidzianego do realizacji na przedmiotowych działkach, bowiem zapadł on w innej przedmiotowo sprawie. Na marginesie wskazać należy, iż w skardze błędnie wskazano na wyrok z dnia 20 kwietnia 2011 r., I CKS 410/11).

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.