VII SA/Wa 1612/12

Uzasadnienie

Wojewoda [...] - [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. na podstawie

art. 47 ust. 2 w związku z art. 47 ust. 1 oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.

Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) po rozpoznaniu wniosku

Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad

- odmówił udzielenia pozwolenia Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i

Autostrad na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości (działka o numerze

ewidencyjnym [...] położona w obrębie ewidencyjnym [...]) w celu wykonania

robót budowlanych pn. "przebudowa przepustu w km ok. 43+647 drogi krajowej nr [...] w

m. [...]" objętych zgłoszeniem robót budowlanych z dnia [...] września 2011 r.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i

Autostrad wnioskiem z dnia [...] października wystąpił do Wojewody [...]-

[...] o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej

nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych pn. "przebudowa przepustu w km

ok. 43+647 drogi krajowej nr [...] w m. [...]"

Inwestor w swoim wniosku z dnia [...] października 2011 r. podał, że nie uzyskał

zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości będących w użytkowaniu

wieczystym J. i M. K.. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad

ponadto podniósł, iż niemożliwym jest zorganizowanie objazdu strefy robót po drogach

sąsiadujących z przebudowywanym przepustem ze względu na ich niewystarczającą

nośność.

Zdaniem organu zgodnie z ust. 2 w zw. z ust. 1 art. 47 Prawa budowlanego

wydanie rozstrzygnięcia o prawie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości

uzależnione jest od braku dobrowolnej zgody jej właściciela. Inwestor podjął starania o

uzyskanie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jednakże starania te

okazały się bezskuteczne.

W ocenie organu wejście inwestora na teren sąsiedniej nieruchomości nie jest

niezbędne do wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem robót budowlanych z

dnia [...] września 2010 r. Z treści wniosku, wynika, że inwestor wnioskuje o wydanie

decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w związku z potrzebą

urządzenia czasowego przejazdu przez tereny sąsiedniej nieruchomości o numerze

ewidencyjnym [...] dla zapewnienia płynności ruchu na drodze krajowej nr [...] na czas

wykonywania na tej drodze robót budowlanych pn. "przebudowa przepustu w km

43+647 drogi krajowej nr [...] w m. [...]". Roboty budowlane objęte zgłoszeniem

zgodnie z jego treścią będą wykonywane wyłącznie w pasie drogi krajowej nr [...].

Organ podał ponadto, iż zagadnienie objazdu tymczasowego regulują odrębne

przepisy, a mianowicie art. 21 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 21 marca i 985 r. o drogach

publicznych. Zgodnie z nimi zarządcy dróg mają prawo urządzania czasowego

przejazdu przez grunty przyległe do pasa drogowego w razie przerwy w komunikacji na

drodze.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. na

podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000

r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora

Dróg Krajowych i Autostrad - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]

- [...] z dnia [...] lutego 2012 r.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że rozważając zasadność wydania decyzji o

niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości organ powinien ustalić dwie

podstawowe okoliczności. Po pierwsze, czy inwestor podjął starania o uzyskanie zgody

na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości od jej właściciela, a starania te okazały

się bezskuteczne oraz po drugie, czy wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest

niezbędne dla wykonania prac przygotowawczych bądź robót budowlanych. Jeżeli

organ stwierdzi, iż nie wystąpiła chociaż jedna ze wskazanych przesłanek zastosowania

art. 47 ustawy Prawo budowlane winien wydać decyzję odmowną.

W niniejszej sprawie inwestor podejmował negocjacje celem uzyskania

porozumienia w sprawie wejście na teren działki nr [...], zakończone niepowodzeniem

z uwagi na wysokość żądanej opłaty, jednak druga przesłanka wydania decyzji o

niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości nie została spełniona.

Zdaniem organu dla wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem robót

budowlanych nie jest niezbędne wejście na teren działki nr [...]- roboty te są możliwe

do zrealizowania w granicach działek nr [...] i [...]. Ze znajdującego się w aktach sprawy

planu zagospodarowania terenu, jak również z treści wniosku z dnia [...] października

2011 r. inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie wynika, że zamiarem inwestora

jest wybudowanie na działce nr [...] innych obiektów budowlanych — objazdu

tymczasowego, który nie został objęty w/w zgłoszeniem.

Podkreślić należy, że przesłanką wydania przewidzianej w art. 47 ust. 2 ustawy

Prawo budowlane decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości nie

jest powstała w ocenie inwestora konieczność wybudowania na terenie tej

nieruchomości nowych obiektów budowlanych, niezależnie od tego, czy są to obiekty

związane z realizacją przedsięwzięcia podejmowanego przez inwestora na sąsiedniej

nieruchomości.

Zdaniem organu argumentacja wnioskodawcy, że niemożliwym jest

zorganizowanie objazdu strefy robót po drogach sąsiadujących z przebudowywanym

przepustem ze względu na ich niewystarczającą nośność, nie przemawia za

niezbędnością wejścia na teren, objazd nie musi zostać zorganizowany po drogach

sąsiadujących z przebudowywanym przepustem, lecz także po innych drogach, które

spełniają odpowiednie warunki.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]

kwietnia 2012 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji ją

poprzedzającej.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisu art. 47 ust. 2 ustawy Prawo

budowlane, poprzez błędną jego wykładnię - zawężającą treść samego przepisu.

W skardze podniesiono, iż urządzenie objazdu i realizacja przepustu

tymczasowego nie jest budową nowych obiektów budowlanych, ten bowiem element

jest tylko układany na czas wykonywania robót zasadniczych (przebudowa przepustu) i

niezwłocznie po wykonaniu tych robót usuwany. Kwestie ewentualnych odszkodowań

byłyby także rozstrzygane przez inwestora i właściciela nieruchomości na zasadach

przepisów prawa cywilnego.

Zdaniem skarżącego kwestia możliwości stosowania przepisu art. 47 ust. 2 nie

może być rozpatrywana tylko w wąskim zakresie. Niewątpliwie, aby przebudować

przepust w drodze konieczne jest wyłączenie pewnego odcinka drogi z ruchu. Aby to

zrobić należy koniecznie zorganizować objazd.

Ponadto inwestor podejmował próby pozyskania tej nieruchomości w sposób

określony w art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego, jednakże właściciele sąsiedniej

nieruchomości nie zaakceptowali warunków finansowych inwestora, który swoje

propozycje składał w oparciu o realny operat sporządzony przez rzeczoznawcę.

Skarżący rozważał także zorganizowanie objazdu drogami lokalnymi. W okolicy jednak

nie istnieją drogi, które zdolne byłby do przeniesienia ruchu z drogi krajowej. Uległyby

one destrukcji, a ich naprawa powodowałaby konieczność poniesienia kosztów

wielokrotnie przewyższających wartość robót związanych z budową przepustu. Organ

więc powinien rozstrzygnąć sprawę biorąc pod uwagę rachunek ekonomiczny i słuszny

interes inwestora publicznego, jakim jest skarżący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów

administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), uprawnienia wojewódzkich

sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji

publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zaskarżonego aktu z

przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zaskarżenia i

wykładni norm prawa materialnego.

Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżone decyzje

odpowiadają prawu.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie stanowi art.

47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.)

zgodnie z którym, jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych

jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej

nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę

właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu na wejście oraz uzgodnić z

nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także

ewentualną rekompensatę z tego tytułu. Natomiast w razie nieuzgodnienia warunków w

sposób opisany powyżej, organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia

złożenia wniosku, rozstrzyga w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego

budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania

zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice

niezbędnej potrzeby oraz korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości.

Zezwolenie na wejście na sąsiednią nieruchomość, niezbędne do wykonania prac

przygotowawczych lub robót budowlanych, przewidziane w art. 47 ust. 2 ustawy Prawo

budowlane, dotyczy jedynie tych prac przygotowawczych lub robót budowlanych, które

regulowane są przepisami prawa budowlanego i wymagają pozwolenia na budowę lub

zgłoszenia.

Zezwolenie takie może być wydane dopiero po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na

budowę lub po dokonaniu zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót (por. wyrok

NSA OZ w Łodzi z dnia 12 grudnia 2003 r., sygn. akt II SA/Łd 268/01, wyrok NSAz dnia

5 kwietnia 2007 r" sygn. akt II OSK 585/06).

Rozpoznając wniosek o zezwolenie na wejście na sąsiednią nieruchomość, organ

administracji powinien ustalić następujące okoliczności:

1) czy inwestor dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę lub dokonał

skutecznego zgłoszenia właściwemu organowi robót budowlanych (czy właściwy

organ nie wniósł od zgłoszenia sprzeciwu);

2) czy inwestor podjął starania o uzyskanie zgody na wejście na teren sąsiedniej

nieruchomości od jej właściciela, a starania te okazały się bezskuteczne oraz

3) czy wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest niezbędne dla wykonania prac

przygotowawczych bądź robót budowlanych, objętych treścią pozwolenia na

budowę bądź zaakceptowanego przez organ zgłoszenia.

Zgodnie z art. 47 ustawy decyzja rozstrzygająca o niezbędności wejścia na teren

sąsiedniej nieruchomości wydawana jest wówczas, gdy do wykonania prac

przygotowawczych lub robót budowlanych niezbędne jest wejście na sąsiedni teren w

celu wykonania robót na własnej nieruchomości. Inwestycja nie jest realizowana na

działce sąsiedniej a jedynie do jej wykonania niezbędne jest chwilowe korzystanie z tej

działki (vide: uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca

2002 r. sygn. II SA/Ka 1577/00, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd podzielił argumenty organów administracji orzekających w sprawie, iż brak było

podstaw do uwzględnienia wniosku inwestora. Co prawda skarżący spełnił jedną z

powołanych przesłanek, bowiem nie uzyskał zgody J. i M. K. na

wejście na sąsiednią nieruchomość, jednakże nie można mówić, iż w sprawie wystąpiła

przesłanka "niezbędności" wykonania robót na sąsiedniej nieruchomości.

W ocenie Sądu, organ na wstępnym etapie postępowania prawidłowo ustalił zakres

planowanych przez inwestora prac budowlanych i ocenił, że ich wykonanie nie wymaga

wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Z akt sprawy wynika bezspornie, iż

zamiarem inwestora jest wybudowanie na działce nr [...] objazdu tymczasowego,

który nie został objęty w/w zgłoszeniem. W ocenie skarżącego niemożliwym jest

bowiem zorganizowanie objazdu strefy robót po drogach sąsiadujących z

przebudowywanym przepustem ze względu na ich niewystarczającą nośność.

Jak zasadnie podkreślił organ, ustawodawca nie przewiduje automatycznej decyzji

o wejściu i korzystaniu z sąsiedniej nieruchomości w razie nieuzyskania porozumienia

między inwestorem a właścicielem tej nieruchomości. Urządzenie czasowego przejazdu

przez tereny sąsiedniej nieruchomości nie stanowi robót, które będą warunkowały

wykonanie inwestycji objętej zgłoszeniem z dnia [...] września 2011 r. nie można uznać,

iż jest on także elementem przygotowawczym. Wykonanie inwestycji możliwe będzie na

działkach inwestora, co również zasadnie podkreślił organ odwoławczy.

Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że są one bezzasadne i nie

zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze podać należy, że w postępowaniu

zainicjowanym wnioskiem o zgodę na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości

niedopuszczalne jest badanie interesu publicznego, na co wskakuje inwestor w

skardze. Pamiętać należy, że właściciel działki sąsiedniej w przypadku uwzględnienia

wniosku będzie ograniczony w korzystaniu z przysługującego mu prawa własności,

chronionego przepisami Konstytucji. Z uwagi na rangę tego prawa, organ powinien

rozstrzygać wyłącznie o przesłanki określone powołanym przepisem, a o wydaniu

decyzji pozytywnej dla inwestora nie może decydować jego interes finansowy nawet

gdy dysponuje on środkami publicznymi.

Mając powyższe na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.

2012r" poz.270 t.j.).