IV SA/Gl 955/12

Uzasadnienie

W skierowanym do Prezesa Sądu Rejonowego K. wniosku z dnia 18 grudnia 2009 r. (data wpływu 23 grudnia 2009 r.), następnie sprecyzowanym w piśmie z dnia 14 stycznia 2010 r., W.K. domagał się podania:

1. w ilu sprawach o wpis danych do rejestru przedsiębiorców, od dnia 1 stycznia 2001 r. podmioty będące wspólnikami lub akcjonariuszami podmiotu rejestrowanego ubiegały się o udział w charakterze strony,

2. w ilu sprawach rejestrowych podmioty te zostały dopuszczone do postępowania w tym charakterze,

3. w ilu sprawach rejestrowych odmówiono takim podmiotom dopuszczenia do udziału w sprawie i na jakiej podstawie prawnej.

Decyzją z dnia [...]r. Prezes Sądu Rejonowego K., na zasadzie art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), odmówił uwzględnienia wniosku. W jej uzasadnieniu wskazał, iż według poczynionych ustaleń co roku do właściwego wydziału Sądu wpływa ponad 20000 spraw rejestrowych, zaś w prowadzonym rejestrze ujawnionych jest ok. 27000 podmiotów. Wyselekcjonowanie żądanych informacji wymagałoby oddelegowania jednego pracownika na bliżej nieokreślony czas, sięgający nawet 6 miesięcy. W ocenie organu dane objęte wnioskiem stanowią informację publiczną przetworzoną. Po myśli art. 3 ust. 1 pkt 1 przywołanej ustawy może ona zostać udostępniona tylko wówczas, gdy wnioskodawca wykaże, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Tymczasem W.K. takich okoliczności nie przedstawił. Nadto Prezes Sądu zważył, iż dostęp do akt rejestrowych jest regulowany przez art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. Nr 168, poz. 1186 ze zm.), który upoważnia każdego do przeglądania akt rejestrowych.

W skierowanym do Prezesa Sądu Okręgowego w K. odwołaniu wnioskodawca postulował uchylenie powyższej decyzji, wskazując na brak powiadomienia go o uznaniu żądanej informacji za informację przetworzoną i wezwania go o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w jej uzyskaniu. Powołał się przy tym na orzecznictwo tak stawiające tę sprawę. Nadto podniósł, iż wspomnianego interesu upatruje w konieczności uzyskania informacji o praktyce sądów w tej materii dla potrzeb postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym toczącego się w sprawie o sygn. akt Ts 204/07, w której jest pełnomocnikiem skarżącej.

Odwołanie to rozpatrzył Minister Sprawiedliwości, który decyzją z dnia [...]r. uchylił decyzję z dnia [...]r. i przekazał sprawę Prezesowi Sądu Rejonowego K. do ponownego rozpatrzenia. Jak wynika z jej uzasadnienia podzielił on stanowisko odwołującego się co do braku powiadomienia go o charakterze informacji i konieczności wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żadnych danych oraz skutków takiego zaniechania. W jego ocenie decyzja organu I instancji okazała się przedwczesna i naruszająca przepisy prawa materialnego.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 28 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 870/10, odrzucił skargę Prezesa Sądu Rejonowego K. na powyższą decyzję Ministra Sprawiedliwości.

Na wezwanie organu wnioskodawca sprecyzował, że uzyskanie przedmiotowych danych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, gdyż od treści tej informacji zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed Trybunałem Konstytucyjnym do sygn. akt Ts 204/07 o zbadanie konstytucyjności domniemanej praktyki sądów rejestrowych wyłączającej właściciela udziałów w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z kręgu zainteresowanych w sprawie o wpis innej osoby jako wspólnika. Wyrok ten będzie skuteczny erga omnes, co uzasadnia powyższy pogląd. Nadto strona dodała, że w wielu sądach uzyskała żądane dane.

Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia 29 lipca 2009 r. skardze zarejestrowanej pod w/w sygnaturą odmówiono nadania dalszego biegu.

W takim stanie faktycznym Prezes Sądu Rejonowego K. decyzją z dnia [...]r., na zasadzie art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówił uwzględnienia opisanego na wstępie w wniosku. W jej uzasadnieniu wyraził pogląd, wedle którego w sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż dostęp do akt rejestrowych, w których znajdują się żądane informacje, mające niewątpliwie charakter informacji publicznej przetworzonej, jest regulowany odrębnymi przepisami. Art. 10 ust. 1 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym zapewnia wszystkim dostęp do akt i możliwość uzyskania przedmiotowych informacji. Z ostrożności organ stwierdził, iż nawet przyjęcie dopuszczalności zastosowania w sprawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie pozwalało na uwzględnienie żądania. W jego ocenie trafnie wnioskodawca dowodzi, że informacje te są szczególnie istotne dla interesu publicznego, wszak postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym, który miał je wykorzystać zostało zakończone. Przeto interes ten przestał istnieć.

W odwołaniu wnioskodawca zwalczał stanowisko o możliwości uzyskania żądanych danych w trybie przepisów ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym. Przepis art. 10 ust.1 tej ustawy nie daje bowiem podstaw do uzyskania informacji przetworzonej. Poza tym wskazał, iż postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 lipca 2009 r. zostało przezeń zaskarżone zażaleniem. Dlatego w jego przekonaniu powyższa decyzja nie powinna się ostać w obrocie prawnym.

Tych argumentów nie podzielił Prezes Sądu Okręgowego w K., który decyzją z dnia [...]r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]r. Organ II instancji uznał, iż w sprawie chodzi o informację publiczną przetworzoną, bowiem jej udzielenie wymaga dodatkowych czynności. A skoro tak, to uwzględnienie wniosku może nastąpić tylko w sytuacji udowodnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. Ma to być interes ważny z punktu widzenia funkcjonowania państwa. Takiego interesu wnioskodawca nie wykazał, gdyż przedmiotowe informacje nie mogą być wykorzystane w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym w opisanej wyżej sprawie, która się zakończyła, bowiem postanowieniem z dnia 9 lipca 2010 r. oddalono zażalenie na postanowienie z dnia 9 lipca 2009 r. o odmowie nadania biegu skardze konstytucyjnej w sprawie Ts 204/07.

Na skutek skargi W.K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 24 maja 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 328/11, stwierdził nieważność decyzji Prezesa Sądu Okręgowego w K. z dnia [...]r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...]r., jak też nieważność decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...]r. W jego ocenie Minister Sprawiedliwości rozpoznając odwołanie od decyzji Prezesa Sądu Rejonowego K. z dnia [...]r. naruszył przepisy o właściwości. Jak bowiem wynika z art. 17 pkt 3 k.p.a. i art. 9 oraz art. 21 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.) odwołanie winien rozpoznać właściwy prezes sądu okręgowego. Dlatego decyzja ta wypełnia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W konsekwencji przekazania przez Ministra sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji i wydania dalszych decyzji, również one okazały się nieważne.

Kolejną decyzją – z dnia [...]r. - Prezes Sądu Okręgowego w K. uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...]r. Zdaniem organu odwoławczego żądane w sprawie informacje mają charakter informacji publicznej i to informacji przetworzonej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. Wobec tego jej uzyskanie jest możliwe tylko w razie wykazania, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ciężar dowodzenia obciąża wnioskodawcę, przy czym winien on zostać poinformowany o takim charakterze danych i wezwany o wykazanie owego interesu. Tak się nie stało w niniejszej sprawie, dlatego decyzja organu I instancji była przedwczesna.

Skargę na tę decyzję ostateczną wniósł W.K.. Powołując się na zarzuty: naruszenia art. 8 w związku z art. 12 § 1 w związku z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy co do istoty i uchylenie decyzji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia mimo braku ku temu przesłanek, nadto naruszenia art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne uznanie, że żądana informacja nosi znamiona informacji przetworzonej, wreszcie naruszenia art. 2 w związku z art. 54 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 3 w związku z art., 79 ust. 1 Konstytucji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. W ocenie skarżącego organ odwoławczy nie miał podstaw do przekazania sprawy organowi I instancji, a winien był wydać decyzję reformatoryjną. Sprawa nie wymaga bowiem podejmowania dalszych czynności procesowych, a jedynie oceny zasadności żądania. Dotyczy ono informacji publicznej, lecz niemającej charakteru informacji przetworzonej. Jej udzielenie nie wymusza żadnych działań myślowych czy interpretacyjnych. Przy posiadanych bazach danych i środkach technicznych jest możliwe wyselekcjonowanie informacji bez potrzeby dokonywania szczególnie pracochłonnych i czasochłonnych czynności. W jego przekonaniu odmienne podejście organów narusza prawo obywateli do dostępu do informacji publicznej.

Odpowiadając na skargę Prezes Sądu Okręgowego w K. postulował jej oddalenie, powołując się na argumentację przedstawioną w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 1468/11, oddalił skargę. W przekonaniu Sądu nie doszło do uchybienia art. 138 § 2 k.p.a., gdyż słusznie dostrzeżone przez organ II instancji naruszenia procesowe nie mogły zostać naprawione w postępowaniu odwoławczym, godziłoby to bowiem z zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Tym bardziej, gdy organ odwoławczy nie posiada przedmiotowych danych. Konieczne w sprawie okazało się ustalenie charakteru żądanej informacji oraz wyjaśnienie przesłanek umożliwiających jej udostępnienie.

Na skutek skargi kasacyjnej skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1168/12, uchylił ten wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzając koszty postępowania kasacyjnego. Sąd ten dostrzegł zastosowanie przez Sąd Wojewódzki przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w nieobowiązującym brzmieniu. Obecnie upoważnia on do uchylenia decyzji przez organ odwoławczy i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia wyłącznie wówczas, gdy organ I instancji naruszył przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie brak było podstaw do jego zastosowania; kwestia wykazania interesu publicznego została wyjaśniona, toteż organ II instancji mógł sprawę rozstrzygnąć we własnym zakresie. W toku postępowania organ powiadomił stronę o charakterze informacji oraz wezwał ją do wykazania szczególnie istotnego interesu w żądaniu informacji przetworzonej. Wnioskodawca wskazał okoliczności motywujące, w jego ocenie, spełnienie tego wymogu. Zgodził się Sąd kasacyjny, że żądana w sprawie informacja ma charakter informacji przetworzonej. Jednakowoż zarzuty naruszenia prawa materialnego uznał za przedwczesne.

Rozpoznając ponownie skargę na decyzję ostateczną z dnia [...]r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

przeprowadzona stosownie do brzmienia art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola zgodności z prawem działań organów administracyjnych w zakresie publicznoprawnym winna uwzględniać przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej P.p.s.a. W szczególności zakres związania wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, co wynika z brzmienia art. 190 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zapadłego w niniejszej sprawie wyroku z dnia 14 września 2012 r. stwierdził, że przedmiot żądania stanowi informacja publiczna w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Kwestia ta poddaje sprawę pod kognicję sądu administracyjnego. Wyraził również pogląd, że wniosek inicjujący postępowanie administracyjne dotyczy informacji przetworzonej, bowiem wymaga poczynienia takich działań, które nie mieszczą się w ramach udostępniania informacji prostej i wymagają jej modyfikacji poprzez wyszukanie i sporządzenie zestawienia. Wywody w tej materii nie noszą co prawda znamion podpadających pod regulację art. 190 P.p.s.a., gdyż dotyczą prawa materialnego, co do którego Sąd ten zasadniczo się nie wypowiedział, bo z powodu uchybień procesowych zarzuty naruszenia prawa materialnego uznał za przedwczesne, wszak niepodobna ich pominąć oceniając legalność zaskarżonej decyzji na tym etapie postępowania. Nie bez znaczenia jest też wyrażony przez samego skarżącego pogląd o takim charakterze żądanych danych (p. uzasadnienie odwołania od decyzji z dnia [...]r., chociaż przykładowo w skardze na decyzję z dnia [...]r. skarżący go nie podtrzymał). W takiej sytuacji uwzględnienie wniosku inicjującego postępowanie administracyjne mogłoby nastąpić tylko wówczas, gdyby wnioskodawca wykazał, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Sąd kasacyjny natomiast przesądził, iż zebrany materiał dowodowy, w tym potrzebny do ustalenia spełnienia przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest kompletny i pozwala na merytoryczne rozpatrzenie żądania. Jednocześnie wyraził pogląd, że na etapie wydania zaskarżonej decyzji błędne było zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., gdyż mógł on załatwić sprawę we własnym zakresie, bez potrzeby przekazywania sprawy organowi I instancji. Pogląd ten jest wiążący dla obecnego składu Sądu i organu. W przekonaniu Sądu wskazane wyżej uchybienie temu przepisowi mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doszło do wydania decyzji wadliwej proceduralnie, zamiast decyzji merytorycznej. Z tego powodu zaskarżona decyzja nie mogła się ostać.

Rozpatrując sprawę ponownie w jej całokształcie Prezes Sądu Okręgowego w K. uwzględni przytoczone okoliczności. Oceniając zarzuty odwołania od decyzji z dnia [...]r. będzie miał na uwadze, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Przy czym w przekonaniu Sądu dotychczas skarżący nie wykazał, aby uzyskanie żądanych informacji (o charakterze informacji przetworzonej) miało oparcie w szczególnie istotnym interesie publicznym. Po pierwsze dane te nie są istotne dla funkcjonowania państwa, bo chodzi o praktykę sądową podlegającą stałej ocenie poprzez stosowanie innych mechanizmów. Po wtóre za tym stanowiskiem przemawia też zamiar wykorzystania danych w sprawie w zasadzie indywidualnej prowadzonej i już zakończonej przed Trybunałem Konstytucyjnym. Tym bardziej, gdy zważyć na uprawnienia tegoż Trybunału do samodzielnego uzyskania przedmiotowych danych (mających obrazować praktykę działania sądów) dla potrzeb rozpoznawanej sprawy. Dlatego nie ma potrzeby odwoływania się do przepisów ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym, zwłaszcza że dyspozycja jej art. 10 ust. 1 nie obejmuje całości żądania w sprawie. Nie bez znaczenia jest też fakt, że do działań w materii legislacji powołane są odpowiednie instytucje. W konsekwencji czego wywodów zawartych w uzasadnieniu skargi nie sposób uznać za trafne. Przy czym bez wpływu na wynik sprawy pozostaje twierdzenie, że inne sądy uwzględniały to żądanie, bo nie na praktyce oparte są orzeczenia sądów administracyjnych i organów administracyjnych, a na przepisach prawa. Zresztą nie jest wykluczone, że udzielenie informacji następowało z uwagi na dużo mniejszy zakres ilościowy danych podlegających badaniu i przetworzeniu, podczas gdy charakter informacji może być różny w zależności od właśnie ilości wymagającej przetworzenia informacji prostej. W okolicznościach sprawy trudno też zgodzić się z zarzutem, że odmowa udostępnienia informacji żądanej w sprawie narusza reguły Konstytucyjne. Jest bowiem zgodna z przepisami ustawy nie naruszającymi reguł konstytucyjnych. Prawo do informacji publicznej nie jest prawem nieograniczonym.

Co mając na względzie, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie 1 niniejszego wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparte zostało na przepisie art. 200 tej ustawy.