IV SA/Gl 121/12

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta C. z dnia [...] r. nr [...], uchylającą w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...], na mocy której przyznano J.L. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią.

U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...], uchyliło odmowne rozstrzygniecie organu pierwszej instancji i przyznało J.L. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią – S.L., uznając , iż zostały spełnione przesłanki warunkujące nabycie tego świadczenia.

Po uzyskaniu w dniu [...] r. informacji od strony o podjęciu studiów oraz planie zajęć na semestr zimowy w roku akademickim 2011/2012 Burmistrza Miasta C. wszczął postępowanie i decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił organu odwoławczego przyznające świadczenie. W uzasadnieniu swojej decyzji Burmistrz , jako powód wzruszenia aktu przyznającego świadczenie pielęgnacyjne, wskazał na okoliczność, iż strona nie spełnienia warunku bowiem, w związku z podjęciem studiów nie jest osobą gotową do podjęcia pracy, a tym samym nie spełnia głównej funkcji jaką powinna wypełniać osoba sprawująca opiekę. W podstawie prawnej decyzji powołano przepis art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się J.L. i wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., uznając za błędne stanowisko organu pierwszej instancji. Podkreśliła w nim , iż będąc młodą osoba musi myśleć o swojej przyszłości, stąd podjęła studia. Opieka nad babcią polega na robieniu zakupów sprzątaniu, zgłaszaniu wizyt lekarskich, wykupywaniu recept, opłacaniu wszelkich rachunków. Babcia upoważniła ja również do załatwiania, w jej imieniu, wszelkich spraw urzędowych i bankowych. Plan zajęć nie uniemożliwia sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie podzieliło argumentów podnoszonych w odwołaniu i decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Jak wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji, podstawowym warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo niepodjęcie zatrudnienia. Strona nie wykazała, iż pracuje i rezygnuje z zatrudnienia albo ma konkretną propozycję pracy i odrzuca ją ze względu na sprawowanie opieki nad babcią. Natomiast, w ocenie organu odwoławczego, podjęcie studiów wyklucza rezygnację z zatrudnienia. Strona, w związku z podjęciem studiów, nie ma obecnie możliwości sprawowania opieki nad babcią, a tym samym brak jest związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia i opieką, gdyż podstawową przyczyną niepodejmowania zatrudnienia są studia.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła J.L. Podnosi w skardze, iż po ukończeniu nauki, odbywanej w trybie zaocznym w Technikum A, miała ofertę pracy w sklepie komputerowym , ale ze względu na sprawowaną opiekę nad babcią ofertę tą odrzuciła. W październiku 2011 r. podjęła naukę w trybie dziennym na Uniwersytecie [...], bowiem jako osoba młoda (21 letnia) musi myśleć o swoje przyszłości. Rozkład zajęć na studiach nie wyklucza możliwości sprawowania opieki. Wskazuje również na to, że jako jedyna najbliższa osoba ma możliwość zapewnienia niepełnosprawnej babci stałej opieki. W ramach opieki sprząta, myje okna, robi zakupy, opłaca rachunki, organizuje wizyty lekarskie oraz podejmuje inne czynności związane z opieką.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podnosząc analogiczne argumenty jak w uzasadnieniu swojej decyzji. Podkreśla w szczególności, iż podjęcie studiów przez J.L. powoduje brak możliwości sprawowania ciągłej opieki nad babcią . Jest to rezygnacja z zatrudnienia, ale w celu nauki, a nie w celu sprawowania opieki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r., poz. 270, powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 145 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Przeprowadzona według przytocznych wyżej zasad kontrola zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. dnia [...] r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] r. nr [...], którym odmówiono skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazuje, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż obie wymienione decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji stanowił przepis art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., dalej: u.ś.r.). W myśl tego przepisu, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne.

Wykładnia tego przepisu, przewidującego możliwość wzruszenia uprawniającej decyzji ostatecznej, powinna być dokonywana z uwzględnieniem jego związku z art. 16 §1 k.p.a., statuującym zasadę trwałości decyzji ostatecznych.

Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w myśl art. 16 §1 k.p.a., są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Dopuszczalność uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie zapewnia trwałość tych decyzji i przyczynia się do gwarantowania pewności obrotu prawnego. W orzecznictwie sądowym wskazuje się na konieczność szczególnie ostrożnego korzystania z tej instytucji i ograniczenie jej stosowania tylko do sytuacji wyjątkowych i w szczególnie uzasadnionych przypadkach (np. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., II GSK 902/09, LEX nr 746320; wyrok NSA z dnia 9 września 2010 r., I OSK 372/10, LEX nr 745225). Nie budzi także wątpliwości, że przesłanki wzruszania decyzji ostatecznych powinny być interpretowane w sposób ścisły.

Analiza postanowień art. 32 ust. 1 u.ś. r. pozwala na wyróżnienie trzech przypadków, w których będzie możliwa zmiana bądź uchylenie ostatecznej decyzji przyznającej świadczenie rodzinne, w tym świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt. 2 u.ś r.).:

1/uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych,

2/ członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego

3/ osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne.

Z uzasadnień decyzji obu organów orzekających w sprawie nie wynika, która ze wskazanych wyżej sytuacji stanowiła w przedmiotowej sprawie podstawę do uchylenia aktu uprawniającego J.L. do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Stan faktyczny sprawy, ustalony w trakcie postępowania wyjaśniającego, wyklucza dwa ostatnie przypadki. Nie wchodzi bowiem w grę nabycie przez członka rodziny prawa do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, jak również zarzut nienależnego pobrania świadczenia pielęgnacyjnego.

Pozostaje zatem do rozważenia czy uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Od razu przyjdzie zauważyć, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest związane z sytuacją dochodową osoby uprawnionej, wobec czego przedmiotem oceny może być tylko zmiana sytuacji rodzinnej i to w takim zakresie, w jakim może mieć wpływ na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

W związku z tym przedmiotem oceny jest kwestia, czy okoliczność stanowiąca podstawę uchylenia decyzji przyznającej J.L. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią tj. podjęcie studiów mieści się w zakresie pojęcia "zmiana sytuacji rodzinnej" mającej wpływ na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, innym osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl natomiast art. 17 ust. 1a tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Obowiązek alimentacyjny może bowiem polegać albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych, albo na dostarczaniu w naturze określonej ilości produktów potrzebnych do życia, bądź też na osobistych staraniach. W sytuacji, gdy zobowiązany do alimentacji wybiera ten ostatni sposób wspomagania potrzebującej osoby mu bliskiej, polegający na rezygnacji z zatrudnienia po to, by osobistym staraniem wspierać tę osobę, z pomocą przychodzi mu Państwo (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2012 r., I OSK 198/12, LEX nr 1214520).

Nie budzi wątpliwości, iż obowiązek alimentacyjny, ze względu jego podstawy znajdujące swoje źródła w stosunkach rodzinnymi ma charakter "rodzinny" i należy go wiązać z sytuacją rodzinną , o jakiej mowa w art. 32 ust. 1 u.ś.r. Pewne zmiany odnoszące się do tego obowiązku, w tym np. dotyczące utraty możliwości sprawowania osobistej opieki nad osobą i tym samym brak możliwości podejmowania w tym zakresie osobistych starań, uznać trzeba za zmianę sytuacji rodzinnej mającej wpływ na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Innymi słowy rzecz ujmując, jeśli zostanie wykazane, iż osoba zobowiązana do alimentacji, uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodzinny, traci zdolność do sprawowania faktycznej opieki, to spowodowana tym zmiana sytuacji rodzinnej powinna skutkować utratą tego prawa.

Przenosząc powyższe ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy przyjdzie zauważyć, iż kierując się jedynie faktem podjęcia przez J.L. studiów dziennych organy orzekające w sprawie przyjęły tezę o braku możliwości sprawowania opieki przez nią opieki nad niepełnosprawną babcią.

W ocenie Sądu, ocena taka była przedwczesna i nie znajduje dostatecznego uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy. Nie można bowiem a priori zakładać, iż zawsze podjęcie studiów dziennych, bez względu na obciążenia osoby sprawującej opiekę zajęciami oraz potrzeby osoby wymagającej opieki, uniemożliwia wykonywanie obowiązków opiekuna. W rozpatrywanej sprawie, ocena organów opierała się jedynie o informację skarżącej o podjęciu studiów oraz przedstawiony przez nią harmonogram zajęć za semestr zimowy roku akademickiego 2011/2012. Z harmonogramu tego wynika, iż w poniedziałki skarżąca nie ma w ogóle zajęć, we wtorki od 8,00 do 14,45, w środy od 15,00 do 18.10, w czwartki od 9,45 do 18,10 zaś w piątki od 8,00 do 14,45. Już analiza rozkładu zajęć może rodzić wątpliwości czy rzeczywiście J.L. nie może dalej sprawować opieki nad babcią, a tym samym czy spowodowało to zmianę sytuacji rodzinnej, która powinna mieć wpływ na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zważywszy zatem na nadzwyczajny charakter trybu wzruszania decyzji uprawniających, określonego w art. 32 ust. 1 u.ś. r., wymagającego wykazania w sposób nie budzący wątpliwości, iż wskazana w nim przesłanka uzasadniająca uchylenie prawa do świadczenia została spełniona i niewykazanie takiej przesłanki w przedmiotowej sprawie, a tym samy naruszenie przepisów prawa materialnego określonych w art. 32 ust. 1 u.ś.r., Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z rozważań zawartych w treści niniejszego uzasadnienia, które po myśli art. 153 p.p.s.a. mają charakter wiążący. W szczególności organy zobowiązane będą do dokładnego wyjaśnienia, czy podjęcie przez skarżącą studiów wyższych w trybie dziennym spowodowało zmianę sytuacji rodzinnej, która ma wpływ na uzyskane przez nią prawo do świadczenia pielęgnacyjnego i dopiero na tej podstawie podjąć rozstrzygnięcie w sprawie.