II SA/Wa 1038/12

Uzasadnienie

Minister Finansów decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu odwołania T. L. od decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podano, iż decyzją Dyrektora Izby Celnej [...] marca 2008 r. T. L. został zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych w okresie od dnia [...] marca 2008 r. do dnia [...] czerwca 2008 r. z uwagi na fakt, iż Prokuratura Krajowa [...] przedstawiła T. L. zarzuty popełnienia przestępstw z art. 228 § 1 kk w zw. z art. 12 kk w zw. z art. 65 § 1 kk.

Kolejną decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. Dyrektor Izby Celnej [...] przedłużył okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych od dnia [...] czerwca 2008 r. do czasu zakończenia postępowania karnego, mając na uwadze, że śledztwo w sprawie T. L. nie zostało zakończone, zaś przedstawione zarzuty związane są z wykonywaniem obowiązków służbowych.

Pismem z dnia [...] maja 2011 r., uzupełnionym pismami z dnia [...] września 2011 r. oraz z dnia [...] listopada 2011 r. T. L. wystąpił do Szefa Służby Celnej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Dyrektora Izby Celnej [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz przeprowadzenie weryfikacji pod względem formalno-prawnym i merytorycznym zasadności wydania decyzji. W przedmiotowym wniosku, powołując art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazał, iż decyzja Dyrektora Izby Celnej [...] rażąco narusza zasady ogólne postępowania administracyjnego, jak również art. 23 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej z dnia 24 lipca 1999 r.

Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., wskazując, iż nie stwierdzono do rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, o których mowa we wniosku z dnia [...] maja 2011 r. Organ wskazał, że przedłużenie zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych nastąpiło z uwagi na fakt, że przeciwko T. L. toczy się postępowanie karne w sprawie o przestępstwo popełnione umyślnie, ścigane z oskarżenia publicznego, które związane jest z wykonywaniem obowiązków służbowych. W ocenie Szefa Służby Celnej spełniona zatem została przesłanka wymagana art. 23 ust. 3. ustawy o Służbie Celnej do przedłużenia zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego i jest nią związanie zarzucanego przestępstwa z wykonywaniem obowiązków służbowych funkcjonariusza.

Organ podkreślił, że przepis art. 23 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej nie określa jakie okoliczności należy uznać za szczególne, pozostawiając to ocenie organu wydającego rozstrzygnięcie. Wskazał, iż przedstawione argumenty oraz okoliczności przywołane w uzasadnieniu decyzji Dyrektora Izby Celnej [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. dowodzą w sposób jednoznaczny, że w rozpatrywanej sprawie istniał szczególnie uzasadniony wypadek, dający możliwość przedłużenia okresu zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Szef Służby Celnej stwierdził również, że w rozpatrywanej sprawie w toku postępowania przed wydaniem rozstrzygnięcia dyrektora izby celnej nie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych, które skutkowałyby wadliwością decyzji i koniecznością zmiany jej treści.

Od powyższej decyzji strona odwołała się do Ministra Finansów zarzucając zaskarżonej decyzji rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego określonych w art. 10 § 1, art. 78 § 1, art. 80, 81, 107 § 3 k.p.a., przez brak dogłębnego rozpoznania całokształtu materiału dowodowego w sprawie przedłużenia okresu zawieszenia w pełnieniu przez niego obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego.

Ponadto odwołujący się podniósł, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy budzi wątpliwości co do przydatności i prawidłowego rozpoznania niniejszej sprawy oraz w żaden sposób nie wyjaśnia przesłanek działania Dyrektora Izby Celnej [...] w kwestii przedłużenia okresu zawieszenia w obowiązkach służbowych powyżej 3 miesięcy.

Minister Finansów nie podzielił zarzutów odwołania i podtrzymał argumentację przedstawioną w decyzji organu I instancji.

Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że użycie w art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej niedookreślonego zwrotu "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" oznacza, że decyzja o przedłużeniu okresu zawieszenia funkcjonariusza celnego w pełnieniu obowiązków służbowych ma charakter uznaniowy. Z tego względu wykładnia przepisu art. 23 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej nie powinna prowadzić do rozszerzenia pojęcia "szczególnie uzasadnione przypadki", ale powinna oznaczać taką sytuację, w której nie jest możliwe dalsze pełnienie obowiązków służbowych przez funkcjonariusza celnego, a konieczność jego odsunięcia od pełnienia tych obowiązków zachodzi ze względu na ważny interes służby. Zatem instytucja ta może znaleźć zastosowanie, gdy organ wykaże zaistnienie przesłanki i dokona oceny przez pryzmat dalszych możliwości wykonywania obowiązków służbowych przez funkcjonariusza. W niniejszej sprawie w sytuacji, gdy prokurator przedstawił skarżącemu szereg zarzutów popełnienia przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego, podczas wykonywania przez niego czynności służbowych, funkcjonariusz ten nie może wykonywać tych czynności do czasu zakończenia postępowania karnego. Wobec powyższego, wbrew twierdzeniom odwołującego, całą pewnością zachodził w rozpatrywanej sprawie szczególnie uzasadniony wypadek.

Zarzut popełnienia przestępstw związanych z wykonywaniem przez funkcjonariusza obowiązków służbowych powoduje, że przestał on spełniać jeden z podstawowych warunków, jakie musi posiadać funkcjonariusz celny w myśl art. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, tj. warunek posiadania nieposzlakowanej opinii. Wobec charakteru postawionych T. L. zarzutów, organ miał podstawy, aby stwierdzić, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony wypadek i wobec powyższego uniemożliwić pełnienie czynnej służby przez ww. funkcjonariusza do czasu ukończenia postępowania karnego.

Odnosząc się do kwestii naruszenia przez organ przepisów postępowania Minister Finansów wyjaśnił, że zasada, wyrażona w art. 107 § 3 k.p.a., uprawnia organ do ustalania prawdy obiektywnej według swej wiedzy, doświadczenia oraz przekonania o wartości dowodowej poszczególnych środków dowodowych. Ocena zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji, zawierającym wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, a także podstawę prawną z przytoczeniem przepisów prawa. Organ odwoławczy nie dopatrzył się więc naruszenia przepisów proceduralnych, o których mowa w odwołaniu.

Minister Finansów wskazał jednocześnie, że w interesie społecznym, utożsamianym z interesem Służby Celnej, leży, aby funkcjonariusz, na którym ciążą zarzuty popełnienia przestępstwa w związku ze służbą, nie wykonywał jakichkolwiek zadań służbowych, do czasu zakończenia postępowania karnego. Za przedłużeniem okresu zawieszenia przemawiał zatem interes społeczny, którego konsekwencje zawieszenia należy rozpatrywać z tego punktu widzenia.

W końcowej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy wskazał, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem postępowania przeprowadzonego przez Szefa Służby Celnej o stwierdzenie nieważności była decyzja wydana w dniu [...] czerwca 2008 r. przez Dyrektora Izby Celnej [...], której materialnoprawną podstawę stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, była więc ocena jej prawidłowości z punktu widzenia wymogów zawartych w powyższej ustawie w kontekście podniesionych zarzutów odnośnie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Szef Służby Celnej zastosował się do powyższego obowiązku i poddał szczegółowej analizie przepisy, których niezastosowanie i nieuwzględnienie przemawiało, zdaniem T. L., za stwierdzeniem nieważności przedmiotowej decyzji. W wyniku przeprowadzonej analizy Szef Służby Celnej doszedł do przekonania, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji i stanowisko to jest, zdaniem Ministra Finansów, słuszne.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. L. wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, a ponadto o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej [...] z dnia [...] grudnia 2008 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 S 3 k.p.a., poprzez:

a) ograniczenie się organu do wykorzystania schematu uzasadnienia z innych podobnych postępowań i stwierdzenia, iż z analizy materiału dowodowego wynika, że Szef Służby Celnej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, bez jakiegokolwiek wskazania przez organ administracji publicznej na jakich dowodach w niniejszej sprawie oparł swoje rozstrzygnięcie, dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę skarżącą dowodom,

b) brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji, w szczególności zakresie elementów dotyczących uznania administracyjnego,

2. art. 7 k.p.a. poprzez brak realizacji zasady proporcjonalności. Organ nie realizował uznania administracyjnego w sposób odpowiadający uzasadnionemu interesowi obywatela, podczas gdy organ, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270).

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja Ministra Finansów wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym zainicjowanym wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Dyrektora Izby Celnej [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie przedłużenia okresu zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Jako podstawę swojego żądania wskazał art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zarzucając, że decyzja ta rażąco narusza prawo.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że instytucja stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej należy do wyjątków od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia, czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga w związku z tym bezpośredniego ustalenia, że decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych określonych w tym przepisie. W postępowaniu tym organ nie może natomiast rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym.

O rażącym naruszeniu prawa, jako podstawie stwierdzenia nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić natomiast tylko wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Oczywistość naruszenia prawa polega zaś na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o tą przesłankę może być rażące naruszenie każdego przepisu prawa, w tym również procesowego. Musi to być jednak wada tkwiąca w samej decyzji, a tego rodzaju wada na ogół jest następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego.

Podstawę prawną zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych stanowił art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (t.j. Dz. U. z 2004 r. nr 156, poz. 1641 ze zm.), obowiązującej w dniu wydania decyzji Dyrektora Izby Celnej [...] z dnia [...] marca 2008 r. Przepis ten stanowił, że funkcjonariusza celnego zawiesza się w pełnieniu obowiązków służbowych na czas nie dłuższy niż 3 miesiące, w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo popełnione umyślnie, ścigane z oskarżenia publicznego. Podstawę materialnoprawną decyzji Dyrektora Izby Celnej [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., tj. decyzji której dotyczył wniosek skarżącego o stwierdzenie jej nieważności, stanowił natomiast art. 23 ust. 3 ww. ustawy. Zgodnie z tym przepisem, w szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia funkcjonariusza celnego w pełnieniu obowiązków służbowych można przedłużyć do czasu zakończenia postępowania karnego.

Przesłanka zastosowania instytucji przedłużenia zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych została określona w powyższym przepisie przy użyciu pojęcia niedookreślonego "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". W sytuacji zaś, gdy przepis prawa będący podstawą prawną decyzji administracyjnej posługuje się pojęciem niedookreślonym, to obowiązkiem organu administracji publicznej jest skonkretyzowanie tego pojęcia w procesie stosowania prawa. Organ obowiązany jest zatem ustalić znaczenie nieostrego pojęcia w konkretnie badanym przypadku, uwzględniając przy tym zarówno okoliczności danej sprawy, jak i treść oraz cel przepisu, w którym taki zwrot został użyty oraz cel aktu prawnego, w którym dany przepis został umieszczony.

W ocenie Sądu, należy w pełni podzielić stanowisko organu, że "szczególnie uzasadniony przypadek", jako przesłankę przedłużenia zwieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych w myśl art. 23 ust. 3 ww. ustawy należy odnosić do takich sytuacji, w których nie jest możliwe dalsze pełnienie obowiązków służbowych przez celnika, a konieczność jego odsunięcia od takich zadań zachodzi ze względu na ważny interes służby. Instytucja przedłużenia zawieszenia w czynnościach służbowych znajduje zastosowanie wówczas, gdy organ wykaże zaistnienie tej przesłanki przez pryzmat możliwości wykonywania przez celnika obowiązków służbowych, a tym samym i realizacji de facto zadań, które państwo powierzyło formacji, w której ten funkcjonariusz publiczny pełni służbę (por. wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1450/11, niepublikowany, orzeczenie dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powtórzyć w tym miejscu należy, iż podstawą uznania przez Dyrektora Izby Celnej [...] w decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r., że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" był fakt dalszego prowadzenia postępowania karnego w stosunku do skarżącego oraz ciężar gatunkowy i rodzaj zarzucanych funkcjonariuszowi w tym postępowaniu czynów.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżącemu przedstawiono w prowadzonym postępowaniu karnym zarzut popełnienia przestępstwa związanego bezpośrednio z wykonywanymi obowiązkami służbowymi. Waga i rodzaj zarzucanych czynów (przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, o charakterze korupcyjnym) dawało zatem podstawy do powzięcia uzasadnionych wątpliwości, co do dochowania wymogu nieposzlakowanej opinii. Nieposzlakowana opinia wiąże się bowiem m.in. z poszanowaniem porządku prawnego. Celnik dopuszczający się tego rodzaju przestępstwa takich gwarancji nie daje. Oczywistym zatem jest, że nie może on pełnić dotychczasowych obowiązków, a tym samym do czasu zakończenia postępowania karnego musi być odsunięty od wykonywania zadań realizowanych w imieniu państwa.

Dyrektor Izby Celnej [...] prawidłowo zatem stwierdził, że w sprawie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający zastosowanie w stosunku do skarżącej instytucji przedłużenia zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych.

Zarówno Szef Służby Celnej, jak i Minister Finansów, w wydanych w niniejszej sprawie decyzjach dokonali wnikliwej i wyczerpującej oceny decyzji Dyrektora Izby Celnej [...] pod kątem wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, skutkującej ewentualnym stwierdzeniem nieważności tej decyzji.

Należy zwrócić uwagę, na co prawidłowo wskazano w zaskarżonej decyzji, że ustawodawca w art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej nie określił, jakie okoliczności należy uznać za szczególne, pozostawiając to ocenie organu wydającego rozstrzygnięcie. Rolą organu stosującego ten przepis było zatem, co już wskazano wyżej, skonkretyzowanie tego pojęcia ("szczególnie uzasadnionego przypadku") w procesie stosowania prawa i ustalenie jego znaczenia w konkretnie badanym przypadku. W sytuacji zaś, gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od oceny jej stanu faktycznego przez organy administracji publicznej, bądź też w sprawie mamy do czynienia z różną wykładnią przepisów prawa, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W sposób rażący może zostać bowiem naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Zatem rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne i bezsporne. Odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż nie ma cech rażącego naruszenia prawa.

Reasumując stwierdzić należy, że postępowanie w przedmiocie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej [...] zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Organy obu instancji dokonały wnikliwej analizy tej decyzji pod kątem zarzucanych przez skarżącego naruszeń prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zarówno zaskarżona decyzja, jak również utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji odpowiadają prawu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł, jak w sentencji wyroku.