VII SA/Wa 848/12

Uzasadnienie

Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "kpa", po rozpoznaniu wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...] września 2010 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę zespołu zabudowy wielorodzinnej z garażem podziemnym na działce nr ew. [...], obr. [...] przy ul. [...] 24 w [...].

Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. L. K.-P. zwróciła się do Starosty [...] o dopuszczenie jej na prawach strony do udziału w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę zespołu zabudowy wielorodzinnej z garażem podziemnym na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] 24 w [...]. Starostwo Powiatowe w [...] pismem z dnia [...] grudnia 2010 r., poinformowało L. K.-P., że nie posiada ona przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji, a zatem nie może brać udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. L. K.-P., uznając ww. pismo z dnia [...] grudnia 2010 r. za postanowienie, pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. wniosła zażalenie na pismo Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...], działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 kpa oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, w związku z zażaleniem L. K.-P. na pismo Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], stwierdził niedopuszczalność zażalenia na pismo Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., znak [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują żadnych podstaw do wydawania postanowień (decyzji lub innych aktów o charakterze prawnie wiążącym) w zakresie odmowy uznania konkretnej osoby za stronę w zwykłym (jurysdykcyjnym) postępowaniu administracyjnym. Tym samym pismo Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], nie może być uznane za postanowienie, które mogło by być zaskarżone w administracyjnym toku instancji.

W ocenie Wojewody [...] skoro pismo Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], nie posiada cech postanowienia ani decyzji administracyjnej to nie podlega zaskarżeniu do organu wyższego stopnia. Ponadto organ wskazał, że w treści ww. pisma nie wskazano, aby przysługiwał na nie środek zaskarżenia.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła L. K.-P., wnosząc o jego uchylenie i zarzucając mu naruszenie:

- art. 6 kpa w zw. z art. 123 § 1 i 2 kpa, poprzez odmowę uznana przez Wojewodę [...] pisma Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...] za postanowienie Starosty Powiatu [...] wydane w toku postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji przy ul. [...] 24 na działce nr ew. [...] w [...];

- art. 6 kpa, poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na pismo Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], które w swej istocie stanowiło postanowienie Starosty Powiatu [...] w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej statusu strony w postępowaniu, które toczyło się ostatnio przed Starostą Powiatu [...] w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji przy ul. [...] 24 na działce nr ew. [...] w [...] i w rezultacie wydanie przez Wojewodę [...] zaskarżonego orzeczenia z naruszeniem przepisów prawa;

- art. 8 kpa, poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na pismo Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], które w swej istocie stanowiło postanowienie Starosty Powiatu [...], co skutkuje odmową przyznania skarżącej uprawnienia do zaskarżenia ww. orzeczenia stanowiącego w swej istocie postanowienie Starosty [...] i w rezultacie, jako działanie contra legem, narusza zaufanie do sposobu funkcjonowania organów Państwa;

- art. 10 kpa, poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w każdym stadium prowadzonego postępowania, w tym w szczególności w postępowaniu odwoławczym poprzez nieuzasadnione stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...];

- art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na pismo Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], które w swej istocie stanowi postanowienie Starosty Powiatu [...] wydane w toku postępowania, które toczyło się ostatnio przed Starostą Powiatu [...] w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji przy ul. [...] 24 na działce nr ew. [...] w [...] i w rezultacie odmowę przyznania skarżącej konstytucyjnego prawa do zaskarżenia ww. orzeczenia Starosty [...].

Skarżąca podniosła, że pismo Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. stanowiło w swej istocie postanowienie Starosty Powiatu [...], ponieważ wydane zostało w rezultacie zaistnienia w toku postępowania o udzielnie pozwolenia na budowę procesowej kwestii incydentalnej, tj. konieczności rozpoznania złożonego przez skarżącą w dniu [...] listopada 2010 r. pisma z wnioskiem o dopuszczenie skarżącej do udziału w ww. postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie doszło do uchybień uprawniających do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia, którym było podjęte na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 kpa postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...] stwierdzające niedopuszczalność zażalenia L. K.-P. na pismo Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...].

Zgodnie z art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Stosownie natomiast do art. 144 powyższej ustawy w sprawach nie uregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.

W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje więc czynności mające na celu ustalenie czy zażalenie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w przewidzianym prawem terminie. W sytuacji braku spełnienia powyższych wymogów, w art. 134 w zw. z art. 144 kpa wskazano dwie możliwe formy zakończenia postępowania przez organ zażaleniowy, a mianowicie - podjęcie postanowienia w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia lub postanowienia w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Na gruncie tego przepisu powszechnie przyjmuje się pogląd, zgodnie z którym niedopuszczalność wniesienia odwołania (zażalenia) może mieć charakter podmiotowy i przedmiotowy. W pierwszym przypadku z niedopuszczalnością środka zaskarżenia mamy do czynienia wówczas, gdy został on wniesiony przez podmiot niemający legitymacji do dokonania tej czynności albo stronę niemająca zdolności do czynności prawnych. W drugim przypadku niedopuszczalność występuje w sytuacji braku przedmiotu zaskarżenia oraz gdy przepisy prawne wyłączają możliwość zaskarżenia aktu administracyjnego organu pierwszej instancji. Tak więc zażalenie jest niedopuszczalne m.in. w sytuacji gdy kwestionowane pismo nie posiada przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego cech władczego rozstrzygnięcia, od którego przysługiwałby środek zaskarżenia. Ustalenie zatem przez organ, iż wniesiono zażalenie na postanowienie, w stosunku do którego przepisy nie przewidują takiej możliwości, nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia, jego niedopuszczalności, nie zezwalając na przystąpienie do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2011 r., II OSK 29/11, Lex nr 992535). Taka okoliczność wystąpiła w niniejszej sprawie, w której Wojewoda stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego od pisma Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., którym poinformował wnioskodawczynię, że nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę zespołu zabudowy wielorodzinnej z garażem podziemnym na działce nr ew. [...], obr. [...] przy ul. [...] 24 w [...], a zatem nie może brać udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie w piśmie tym Starosta wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja nie narusza wymogów przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Powyższe pismo stanowi odpowiedź organu na skierowany do niego wniosek L. K.-P. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony. W tym miejscu należy zaznaczyć, że brak jest podstaw do podjęcia odrębnego aktu o uznaniu bądź odmowie uznania danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego, a zatem żądanie L. K.-P. w tym zakresie zostało poprawnie załatwione w formie pisma o charakterze informacyjnym.

Na marginesie Sąd zaznacza, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego tylko w stosunku do organizacji społecznej w art. 31 przewidują możliwość procesowego załatwienia takiego wniosku, poprzez wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania lub dopuszczeniu do udziału w razie uznania żądania organizacji społecznej za zasadne oraz wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu w przypadku stwierdzenia braku zasadności żądania. Na postanowienia odmowne służy zażalenie. W przypadku zaś innych podmiotów, przepisy prawa nie dały organom możliwości procesowego załatwienia takiego wniosku i wydania aktu władczego – decyzji lub postanowienia. Jeżeli wraz z wnioskiem o dopuszczenie do udziału podmiot złożył wniosek o wszczęcie postępowania, środek odwoławczy to organy jeśli stwierdzą, że podanie pochodzi od strony to wszczynają postępowanie względnie rozpoznają środek odwoławczy albo stwierdziwszy, że podmiot nie ma przymiotu strony odmawiają wszczęcia postępowania lub stwierdzają niedopuszczalność środka zaskarżenia. Takie rozstrzygnięcie organu automatycznie powoduje uznanie lub odpowiednio nie uznanie podmiotu za stronę postępowania.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej prawy, Sąd stwierdza, że w żadnej mierze kwestionowanemu przez skarżącą pismu Starosty Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nie można przypisać cech władczego rozstrzygnięcia, od którego przysługiwałby środek zaskarżenia, gdyż stanowi ono jedynie informację organu. Nie zawiera ono więc rozstrzygnięcia pojmowanego jako rezultat stosowania normy prawnej w konkretnej kwestii i w oparciu o ustalony stan faktyczny. Brak natomiast rozstrzygnięcia pozbawia daną czynność organu charakteru postanowienia, nadając mu inny walor, np. zawiadomienia (G. Łaszczyca, Komentarz do art. 124 KPA, Lex 2010). Z tego też względu za prawidłowe należy uznać stwierdzenie przez Wojewodę niedopuszczalności przedmiotowego zażalenia, w sytuacji gdy zaskarżone pismo nie posiada przewidzianych przepisami kpa cech władczego rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się przy tym naruszenia wskazanych w skardze przepisów procesowych, gdyż przeprowadzone czynności, właściwych instancyjnie organów, odpowiadają prawu. Bowiem jak już wskazano zgodnie z art. 134 kpa, stosowanym do postanowień w myśl art. 144 kpa, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia. Jedną z przyczyn owej niedopuszczalności jest m. in. brak przedmiotu zaskarżenia. Sytuacja taka wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, jako że pismo Starostwa Powiatowego z dnia [...]grudnia 2010 r. nie stanowi - jak wyżej zaznaczono - postanowienia, zaskarżalnego w drodze zażalenia.

Z powyżej wskazanych przyczyn orzeczenie organu II instancji Sąd uznał za wydane zgodnie z prawem, co powoduje konieczność oddalenia skargi.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.