II SA/Wa 1142/12

Uzasadnienie

Rozkazem personalnym nr [...] z [...] lutego 2012 r. T. K. (zwany dalej skarżącym) został zwolniony ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 ze zm.)

[...] marca 2012 r. na rzecz skarżącego została dokonana wypłata kwoty [...] zł tytułem odprawy, o której mowa w art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji.

Pismem z [...] marca 2012 r. skarżący wezwał Komendanta Głównego Policji do usunięcia naruszenia prawa w kwestii wykonania obowiązków określonych w art. 114 i innych ustawy o Policji, w związku z zakończeniem przez niego służby w Policji. Skarżący podniósł, że do chwili obecnej nie otrzymał jakiegokolwiek pisma, rozkazu personalnego, który kształtowałby jego sytuację prawną związaną z należnościami finansowymi dla policjanta odchodzącego ze służby. Wniósł o uzasadnienie wysokości przelanych dotychczas należności, aby mógł sprawdzić prawidłowość wykonania czynności materialno-technicznych polegających na wypłacie środków pieniężnych.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie udzielono skarżącemu wnioskowanych informacji, w tym podano, że wypłacona kwota [...] zł stanowi 1,8 wielokrotności należnego wynagrodzenia – zgodnie z art. 115 ust. 1 ustawy o Policji. Wyjaśniono, iż z tytułu pełnienia przez skarżącego służby w latach 1978 – 1989 otrzymał odprawę w wysokości 4,2 wielokrotności należnego uposażenia. W związku z powyższym za okres służby od 1991 r. do 2012 r. skarżącemu przysługuje jedynie odprawa uzupełniająca do wysokości sześciomiesięcznego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym. Pismo zawierające odpowiedź z Komendy Głównej Policji skarżący otrzymał 20 kwietnia 2012 r.

Działając na podstawie art. 52 § 2 w zw. z art. 3 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżący wniósł skargę na czynność materialno-techniczną polegającą na odmowie wypłaty odprawy z tytułu odejścia ze służby w Policji w pełnej wysokości.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że w 1989 r. zwalniany był ze służby w Milicji Obywatelskiej pod rządami ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i otrzymał wówczas odprawę w wysokości 4,2 wielokrotności uposażenia. Do służby w Policji przyjął się w 1991 r. po rocznej przerwie, gdy obowiązywała ustawa o Policji i służbę zaczął od początku. Dlatego też uważa, że z uwagi na staż służbowy w Policji należy się mu odprawa w wysokości 6-krotności uposażenia. Żaden przepis prawa nie upoważnia do wypłaty odprawy uzupełniającej. Skarżący zwrócił przy tym uwagę, że istniejące incydentalne orzecznictwo wprowadzające ten termin dotyczy sytuacji, gdy funkcjonariusze byli przywracani do służby, czyli istniała ciągłość w jej świadczeniu, a także, że przepisy art. 114 ust. 4 i art. 118 ustawy o Policji w jego przypadku nie mają zastosowania.

W konkluzji skarżący wnosił o uznanie czynności dokonanej przez Komendanta Głównego Policji za bezskuteczną.

W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, wskazał, iż przepis art. 115 ust. 2 i 3 ustawy o Policji przewiduje ograniczenie wysokości odprawy w sytuacji, gdy uprzednio policjantowi była już wypłacana odprawa. Taka regulacja jest zbieżna z linią orzeczniczą Sądu Najwyższego w kwestii wypłat odpraw emerytalnych, które można otrzymać, co do zasady tylko raz w pełnej wysokości.

Organ zwrócił również uwagę na ust. 3 art. 115 ustawy o Policji i wywiódł, że jeśli ograniczenie wysokości odprawy jest uzależnione od otrzymania przy zwalnianiu z innych służb odprawy, to brak jest podstaw do jego niezastosowania w analogicznej sytuacji w przypadku ponownego nawiązania stosunku służbowego w Policji. Jeśli zaś przyjąć, że Policja nie jest następcą prawnym Milicji Obywatelskiej, to zwolnienie z MO i przyjęcie do Policji spełnia wymóg nawiązania stosunku służbowego w innej służbie.

W piśmie z 13 lipca 2012 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko, iż żaden przepis ustawy nie przewiduje odpraw uzupełniających. Zdaniem skarżącego, na podstawie art. 115 ustawy o Policji odprawę można otrzymać tyle razy, ile razy zostanie się przyjętym i zwolnionym ze służby, za każdym razem wyliczoną stosownie do czasu służby. Nadto skarżący wskazał, że z art. 149 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że Policja jest bezpośrednim następcą prawnym Milicji Obywatelskiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym, w świetle § 2 tego artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Dokonując oceny zasadności skargi T. K. na czynność materialno-techniczną polegającej na odmowie wypłaty odprawy z tytułu odejścia ze służby w Policji w pełnej wysokości, Sąd doszedł do przekonania, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 ustaw o Policji policjant zwalniany ze służby otrzymuje odprawę. W przepisie tym posłużono się zwrotem "otrzymuje", który wskazuje na powstanie uprawnień bezpośrednio z mocy ustawy. Nie zachodzi zatem konieczność konkretyzacji normy prawnej przez organ administracji publicznej, poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Realizacja obowiązku wypłaty odprawy przez właściwego Komendanta Policji, będącego organem administracji publicznej, następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Natomiast spór co do kwoty wypłaconej odprawy może być rozstrzygnięty przez Sąd, poprzez wniesienie skargi na tę czynność materialno-techniczną, po uprzednim wykorzystaniu trybu przewidzianego w art. 52 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako P.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie skarżący tryb ten zrealizował, wzywając organ do usunięcia naruszenia prawa w postaci czynności materialno-technicznej wypłaty odprawy w niepełnej wysokości.

Zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie ugruntowany jest pogląd, że odprawa przysługująca policjantowi z tytułu zwolnienia ze służby ma charakter jednorazowy (por. np. wyrok NSA z 27 stycznia 1999 r., sygn. akt II SA 634/98, Lex nr 47384, wyrok NSA z 1 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1714/04, Lex 171706, W. Kotowski, Ustawa o Policji, Komentarz, Warszawa 2008). Formułując powyższą tezę w orzecznictwie podkreśla się, że świadczenie to – co do zasady – jest podobne bowiem do odprawy emerytalnej lub rentowej przysługującej pracownikom w związku z przejściem na emeryturę lub rentę (art. 92 § 1 k.p.).

W materii tej Sąd Najwyższy wielokrotnie prezentował już stanowisko, że pracownik, który otrzymał odprawę w związku z przejściem na rentę (emeryturę), a następnie podjął zatrudnienie, które ustało w związku z "ponownym" przejściem na emeryturę (rentę), kolejnej odprawy nie otrzyma (por. wyrok SN z 25 czerwca 1993 r., sygn. akt I PR 5/93, niepubl., uchwała SN z 2 marca 1994 r. I PZP 4/94, OSNAPiUS 1994, nr 2 poz. 2). W wyroku z 2 października 1990 r., sygn. akt I PR 285/90, Lex nr 14666, Sąd Najwyższy wskazał jednoznacznie, że pracownikowi, który pobrał odprawę emerytalną, a następnie, w związku z ponownym zatrudnieniem i ponownym przejściem na emeryturę, uzyskał prawo do odprawy emerytalnej od ostatniego zakładu pracy, odprawa ta przysługuje w ograniczonym zakresie. Jeżeli np. pracownikowi w chwili przechodzenia na emeryturę przysługiwała jednorazowa odprawa w wysokości trzymiesięcznego wynagrodzenia odpowiadająca piętnastoletniemu okresowi pracy oraz jeżeli ten sam pracownik w chwili "ponownego przejścia na emeryturę" wykazał się już dwudziestoletnim okresem pracy, za który odprawa przysługuje w wysokości sześciomiesięcznego wynagrodzenia, to przyznanie mu odprawy odpowiadającej różnicy między sześciomiesięcznym a trzymiesięcznym wynagrodzeniem stanowi uzupełnienie tylko odprawy poprzedniej, ze względu na spełnienie warunku wymaganego dla otrzymania odprawy w wyższej wysokości.

Jednocześnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że brak jest odrębnych przepisów, które pozwalałyby aby inaczej niż odprawę emerytalną traktować odprawę przyznawaną funkcjonariuszom zwalnianym ze służby (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 818/08, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Przyjęta w orzecznictwie wykładnia ma zapobiec kilkukrotnemu wypłacaniu tego samego świadczenia, co spowodowałoby uprzywilejowanie policjantów w stosunku do innych osób zatrudnionych w oparciu o przepisy Kodeksu pracy i inne przepisy regulujące stosunki służbowe i stanowiłoby naruszenie wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasady równości wobec prawa.

Przyjąć zatem należy, że w obu omawianych reżimach prawnych, zarówno osobie, która ponownie podjęła służbę, jak i osobie, która ponownie podjęła pracę, może przysługiwać jedynie odprawa uzupełniająca, jeżeli w dacie kolejnego zwolnienia posiada ona staż uprawniający do odprawy w wyższej wysokości.

Zauważyć przy tym należy, w nawiązaniu do zastrzeżeń formułowanych przez skarżącego, że pomimo, iż orzecznictwo sądowoadministracyjne ukształtowało się przy uwzględnieniu sytuacji, gdy funkcjonariusze byli przywracani do służby, tezy w nim zawarte mają uniwersalny charakter i znajdują pełne zastosowanie w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, zwłaszcza gdy uwzględni się analogiczne konstrukcje prawne wynikające z Kodeksu pracy i ich interpretację dokonaną przez Sąd Najwyższy. W orzeczeniach SN analizowana jest sytuacja pracowników podejmujących ponownie pracę, co należy traktować analogicznie jak ponowne podjęcie służby. I nie ma przy tym znaczenia, że skarżący zwolnił się ze służby w Milicji Obywatelskiej, a podjął służbę w Policji.

Mając wszystkie powyższe uwagi na względzie na aprobatę zasługuje stanowisko Komendanta Głównego Policji, że skoro skarżącemu wypłacono już odprawę w związku ze zwolnieniem ze służby, to przysługuje mu jedynie uzupełnienie odprawy stosownie do długości służby. Jednorazowa ma być jedynie odprawa, natomiast dla zwolnienia ze służby warunek jednorazowości nie jest wymagany przez przepisy prawa. Dlatego też w pewnych wypadkach odprawa może być wypłacana w częściach, stosownie do długości służby, nie przestając być tą samą odprawą.

Uwzględnienie stanowiska skarżącego doprowadziłoby do sytuacji, że otrzymałby odprawę w wysokości nie przewidzianej przepisami prawa i utraciłaby ona wówczas swój jednorazowy charakter.

Oznacza to, że organ dokonał prawidłowej interpretacji przepisu art. 114 ust. 1 pkt 1 i art. 115 ust. 1 ustawy o Policji i na poczet należnej odprawy zaliczył odprawę już wcześniej skarżącemu przyznaną, wypłacając różnicę do wysokości sześciomiesięcznego zasadniczego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, Sąd, na zasadzie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.