I SA/Wa 791/12

Uzasadnienie

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm. – dalej: Przepisy wprowadzające), decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...], nieruchomości położonej w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, powstałej z podziału działki nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], której właścicielami w dniu 31 grudnia 1998 r. byli W. i L. H.

W wyniku odwołania złożonego przez Powiat [...] i Zarząd Drogowy w [...], Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] października 2007 r. uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2008 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...], własności działki nr [...].

Na skutek odwołania Powiatu [...] Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Minister stwierdził, że zgodnie z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

W dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...], z której wyodrębniono działkę nr [...], stanowiła własność W. i L. H. na prawach wspólności ustawowej.

Droga nr [...] relacji [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. drogę publiczną (wojewódzką), na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. Nr 30, poz. 151). Droga ta nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071), a więc zgodnie z art. 103 ust. 3 Przepisów wprowadzających droga ta stała się drogą powiatową, z dniem 1 stycznia 1999 r.

Minister stwierdził, że na podstawie akt nie można uznać, aby działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. w całości była zajęta pod drogę publiczną oraz w tym dniu pozostawała we władaniu publicznoprawnym. Ze znajdującego się w aktach sprawy opisu liniowego drogi nr [...] z dnia 3 września 1992 r. wynika, że posiadała ona następujące szerokości: szerokość jezdni – [...] m, szerokość korony – [...] m, szerokość pasa drogowego – [...] m. Zdaniem organu powyższe wskazuje, że szerokość pasa drogowego pokrywała się z szerokością korony drogi, a zatem w roku 1992 przedmiotowy grunt nie był zajęty pod drogę publiczną.

W aktach sprawy znajduje się mapa projektu podziału z dnia 27 czerwca 2002 r. (przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Urzędzie Miejskim w W. w dniu 16 lipca 2002 r.), z której wynika, że działka nr [...] obejmuje część jezdni asfaltowej, jednakże nie wiadomo, czy stan na niej odzwierciedlony odnosi się również do stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Z porównania tej mapy z mapą przebiegu granicy ewidencyjnej działek nr [...] i [...] z dnia 22 lipca 2005 r. (wykonanej do sprawy Sądu Rejonowego w O., sygn. akt [...]) wynika, że na gruncie stanowiącym działkę nr [...] znajduje się jezdnia asfaltowa, murek oporowy, rów przydrożny oraz grunt pomiędzy rowem a ogrodzeniem działki nr [...]. W ocenie organu odwoławczego kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest ustalenie, kiedy nastąpiło poszerzenie pasa drogowego (czy nastąpiło to w latach 1992-1998, czy też po roku 1998). Organ wskazał na protokół z rozprawy terenowej z dnia 17 czerwca 2008 r., który zawiera oświadczenie małżonków H., że od 1973 r. są właścicielami działki nr [...], na co mają akt własności, księgę wieczystą, płacą podatek, i od samego początku użytkują ten grunt. Prace polegały na wykopaniu rowu, koszeniu trawy. Grunt który znajduje się pod drogą powiatową, a wymierzony ze zlecenia Starosty [...] w części został zajęty w marcu 2002 r. i 4 września 2002 r. Jako dowód, że sami wykopali rów, okazują kserokopie zeznań Kierownika Obwodu Drogowo-Mostowego w W. A. G., który zeznał w sprawie sądowej, że rów na działce [...] nie kopał Obwód Drogowy tylko właścicielka L. H. Na dowód, że przed 1999 r. zarząd drogi nic nie robił okazali pismo z 1976 r. oraz pismo części mieszkańców wsi [...] z dnia 22 czerwca 1998 r. wnoszących o wykopanie zasypanych rowów. Działka nr [...] została wytyczona 26 czerwca 2002 r., a złożone oświadczenie Zarządu Drogowego z dnia 1 sierpnia 2002 r. jest kłamstwem, gdyż działka nr [...] nie istniała. Natomiast przedstawiciel Zarządu Drogowego w O. stwierdził, że droga powiatowa nr [...] powstała przed 1999 r., posiada nawierzchnię asfaltową, jej średnia szerokość wynosi [...] m., co potwierdza opis liniowy w aktach sprawy. Rów był kopany w lipcu 1997 r., czego dowodem zestawienie nr [...] ówczesnego Zarządu Dróg w O. Zarząd Drogowy stoi na stanowisku, że teren na wysokości posesji państwa H. od krawędzi jezdni do ogrodzenia jest w pasie drogowym, zgodnie z wydzieleniem działki nr [...] i stanowi rów przydrożny. Krawędź rowu jest równo z krawędzią jezdni, brak pobocza.

W ocenie Ministra Infrastruktury zeznania te wskazują, że w roku 1998 na przedmiotowej działce istniał rów, skoro pismem z 22 czerwca 1998 r. mieszkańcy wsi [...] wnosili o wykopanie zasypanych rowów. Sprzeczne są natomiast twierdzenia odnośnie kto i kiedy ów rów wykopał. Z wyjaśnień małżonków H. wynika, że sami wykopali rów, zaś zajęcie przedmiotowej działki pod drogę nastąpiło w 2002 r., natomiast przedstawiciel Zarządu Drogowego w O. wskazuje, że rów był kopany w lipcu 1997 r., czego dowodem ma być zestawienie nr [...] Zarządu Dróg w O. Zdaniem organu z zestawienia tego wynika, iż w odniesieniu do drogi nr [...] nastąpiło wykonanie rowków w poboczu celem odprowadzenia wody z jezdni km [...], [...], [...], [...]; mechaniczny wykop rowu z wywiezieniem ziemi km [...] /powódź/; mechaniczne ścinanie poboczy celem odprowadzenia wody z jezdni /powódź/km [...].

Organ odwoławczy stwierdził, że aby można było uznać, że to zestawienie świadczy o wykonanych czynnościach na przedmiotowej działce, należy dokonać analizy zestawienia w odniesieniu do usytuowania działki na określonym odcinku drogi. Wojewoda przeprowadził taką analizę i ustalił, że przedmiotowa działka znajduje się na odcinku od około [...] km do [...] km. W związku z tym uznać należy, iż wyszczególnione roboty w zestawieniu nr [...] dotyczącym ilości robót wykonanych na drogach wojewódzkich w lipcu 1997 r. – w odniesieniu do drogi nr [...] – nie dotyczą przedmiotowej działki. Pozostałe zestawienia robót, znajdujące się w aktach sprawy, również jej nie dotyczą.

W ocenie organu odwoławczego brak jest w zestawieniach wyszczególnienia robót dotyczących położenia asfaltu na przedmiotowej działce, w związku z tym nie można uznać, aby poszerzenie drogi (częściowe zajęcie działki pod jezdnię asfaltową) nastąpiło przed 1 stycznia 1999 r.

Mając powyższe na uwadze Minister Infrastruktury uznał, że w niniejszej sprawie przedmiotowa działka mogła być zajęta pod drogę publiczną tylko w części, natomiast w sprawie nie została spełniona przesłanka władztwa publicznoprawnego sprawowanego na dzień 31 grudnia 1998 r., w związku z tym nie zostały spełnione wszystkie przesłanki uwłaszczenia wynikające z art. 73 Przepisów wprowadzających.

Na skutek skargi Zarządu Drogowego w O. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 marca 2010 r. I SA/Wa 1317/09 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r.

Sąd uznał, że skarga jest zasadna, gdyż sprawa nie została należycie wyjaśniona.

Organ I instancji, którego ustalenia podzielił organ odwoławczy wskazał, że działka nr [...] znajduje się na odcinku od ok. [...] km do [...] km drogi. Organ wskazał, że wynika to z opisu liniowego drogi oraz mapy projektu podziału działek w skali 1:500 oraz z mapy topograficznej w skali 1:10000. Jednakże zarówno analiza tych map, jak i analiza opisu liniowego drogi, nie pozwala na takie ustalenia. Otóż mapa projektu podziału działek ze swej istoty nie zawiera oznaczenia kilometrażowego, a mapa topograficzna załączona do akt sprawy (k. 6 tom I akt adm.), nie jest czytelna, a więc również na jej podstawie nie sposób ustalić, na którym, czy też przy którym odcinku drogi położona jest sporna działka. Także opis liniowy drogi nie wskazuje tego położenia. Organy nie wyjaśniły, co miałoby wynikać z map i opisu liniowego wskazującego na położenie działki właśnie na wskazanym odcinku. Organy powinny tak przeprowadzić dowody, aby pozwoliły one na ustalenie położenie działki bez istotnych wątpliwości. Tymczasem ustalenia organów w zakresie usytuowania działki w stosunku do drogi nie wynikają z zebranego materiału dowodowego, i to jest już wystarczającą przyczyną do uchylenia decyzji organów obydwu instancji. Nie pozwala to bowiem na ocenę dowodów z dokumentów z lat 1997-1998, mających wskazywać na wykonywanie władztwa publicznoprawnego.

Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że działka mogła być zajęta pod drogę tylko w części, jednakże nie została spełniona przesłanka władztwa publicznego. W takiej sytuacji obowiązany był do wskazania, o jaką część nieruchomości chodzi, poprzez jej skonkretyzowanie.

Sąd podzielił też wywody skargi, że organ nie dokonał wnikliwej oceny pism składanych przez małżonków H. do organów administracji publicznej. Otóż w piśmie z dnia 29 lipca 2001 r. skierowanym do Starosty [...] W. H. podnosi, że już w latach 50 zabrano mu pas ziemi, nie dając nic w zamian, a spór o grunt zabrany pod drogę trwa do dzisiaj. Także pełnomocnik małżonków H. w piśmie z dnia17 grudnia 2002 r. skierowanym do organu I instancji stwierdza, że "nieruchomość położona w [...], a oznaczona jako działka [...] wpisana w księgę wieczystą nr [...] wpisana jest na własność W. i L. H. Taki stan prawny własności jest aktualnie. Tymczasem działka ta została bez żadnego tytułu prawnego zajęta pod drogę powiatową nr [...]".

Sad zważył, że działka nr [...] została wydzielona z działki nr [...]. Zatem pismo z dnia 17 grudnia 2002 r. pozostaje w sprzeczności z późniejszymi pismami i oświadczeniami W. H., odnośnie zajęcia nieruchomości pod drogę dopiero w 2002 r., a na które organy powołują się w decyzjach. Kwestii tych organy nie wyjaśniły.

Rozpoznając sprawę po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2010 r., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. stwierdził, że z dniem 1 stycznia 1999 r. Powiat [...] nabył z mocy prawa własność nieruchomości położonej w obr. [...], jedn. ewid. [...], oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. [...] ha, powstałej z podziału dz. nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], zajętej pod drogę powiatową nr [...].

W uzasadnieniu Wojewoda [...] podniósł, że w celu określenia, w jakiej części działka nr [...] stanowi drogę powiatową, sporządzony został projekt podziału nr operatu [...] wprowadzony 16 lipca 2002 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Urzędzie Miejskim w W. Granicę działki nr [...] z działką drogową nr [...] obrazuje mapa przebiegu granicy sporządzona wraz z opinią dla Sądu Rejonowego w O. przez biegłego sądowego geodetę uprawnionego mgr inż. H. Z. Granica ta przebiega linią łączącą punkty [...], w większości wzdłuż środka rowu przydrożnego, ale też po jezdni asfaltowej w obrębie punktów [...] co potwierdza, że część działki nr [...] stanowi część pasa drogowego. Po porównaniu tej mapy z mapą przebiegu granicy ewidencyjnej działek nr [...] i nr [...] z 22 lipca 2005 r. wynika, że na gruncie stanowiącym pas drogowy tj. na dz. nr [...] znajduje się m.in. jezdnia asfaltowa, murek oporowy i rów przydrożny. Istnienie przedmiotowego rowu na niniejszym gruncie wchodzącym w pas drogowy przed 1 stycznia 1999 r. potwierdzają zeznania świadków tj. zeznania Państwa H. oraz pracowników Zarządu Drogowego w O., złożone do protokołu z rozprawy terenowej z dnia 17 czerwca 2008 r. Zarządca drogi w piśmie z dnia 20 października 2008 r. potwierdza, że przebieg drogi powiatowej nr [...] jak również cały pas drogowy pozostawał do 31 grudnia 1998 r. i pozostaje do chwili obecnej bez zmian, co potwierdza istnienie rowu na przedmiotowej nieruchomości. W związku z powyższym udokumentowany stan zajętości pod drogę dz. nr [...], należy uznać jako obowiązujący na dzień 31 grudnia 1998 r.

Zajętość nieruchomości pod drogę publiczną polega na możliwości zakwalifikowania stanu faktycznego z 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego, jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. Jednocześnie przedmiotowa droga wybudowana została przed 1 stycznia 1999 r. co potwierdza dokumentacja drogowa m.in. opis liniowy drogi z 1992 r., zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość znajduje się na odcinku od około [...] km do około [...] km tej drogi. Granice zajęcia pod tę drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Potwierdza to również materiał fotograficzny pozyskany z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W., obrazujący stan na 10 sierpnia 1996 r., który jest spójny z innymi dokumentami i obecnym stanem zajętości.

Ustosunkowując się do stanowiska W. i L. H. dotyczącego poszerzania drogi w 2002 r., wyrażonym m.in. na rozprawie terenowej przeprowadzonej w dniu 17 czerwca 2008 r., Wojewoda uznał w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że asfaltowanie pasa drogowego które miało miejsce w 2002 r. wynikało z potrzeby naprawy szkód w granicach istniejącego pasa drogowego. Powyższy fakt potwierdza oświadczenie A. G. z Zarządu Drogowego w O., złożone do protokołu z rozprawy terenowej przeprowadzonej 17 czerwca 2008 r. Zgodnie z nim, stan drogi na nieruchomości Państwa H. tj. dz. nr [...] stanowiącej część dz. nr [...] obejmował nawierzchnię bitumiczną, pobocza i rów do 2002 r., kiedy to w marcu nastąpiło uszkodzenie pobocza, które następnie poddano naprawie.

Władanie przedmiotową drogą przed 1 stycznia 1999 r. w pasie którym znajdowała się 31 grudnia 1998 r. nieruchomość oznaczona jako dz. nr [...] zarządca wykazał przez zestawienie ilości robót wykonanych w ramach bieżącego utrzymania dróg i obiektów mostowych w miesiącu lipcu 1997 r., sporządzone przez Obwód Drogowo Mostowy Nr [...] w W. Zarządu Drogowego w O., które potwierdza wykonanie na odcinku drogi nr [...] rowków w poboczu celem odprowadzenia wody z jezdni na odcinku drogi m.in. od [...] km, [...] km, [...] km, mechaniczny wykop rowu z wywozem ziemi na odcinku drogi [...] km oraz mechaniczne ścinanie poboczy celem odprowadzenia wody z jezdni na odcinku drogi [...] km. Powyższe zestawienia świadczą o wykonaniu przedmiotowych robót bezpośrednio na gruncie oznaczonym jako dz. nr [...], która to nieruchomość zgodnie z opisem liniowym drogi nr [...] z 3 września 1992 r., znajduje się na odcinku od około [...] km do około [...] km tej drogi. Zestawienie ilości robót wykonanych w ramach bieżącego utrzymania dróg i obiektów mostowych w miesiącu kwietniu 1997 r., sporządzone przez Obwód Drogowo Mostowy Nr [...] w W. Zarządu Drogowego w O. potwierdza uzupełnienie wyrwy w poboczu materiałem kamiennym na odcinku drogi [...] km oraz ręczne ścinanie zawyżonych poboczy na przedmiotowej drodze.

Ponadto z korespondencji mieszkańców wsi [...] oraz W. H.

jednoznacznie wynika traktowanie Zarządu Drogowego jako administratora drogi, której część stanowi nieruchomość oznaczona jako dz. nr [...]. Pismem z dnia 4 grudnia 1976 r. W. H. zwrócił się do Rejonu Dróg Publicznych w O. w związku z poszerzeniem zakrętu i zasypaniem rowu na przedmiotowej nieruchomości o interwencję w celu wykonania zasypanego rowu. Pismem z 4 maja 1998 r. kierowanym do Rejonu Dróg Publicznych w O. W. H. jako właściciel nieruchomości zwraca się o naprawę szkód polegających na obrywaniu się poboczy i asfaltu, co potwierdza późniejsze pismo mieszkańców wsi [...] z 22 czerwca 1998 r. do Zarządu Dróg w O., którzy zwrócili się z prośbą o remont i naprawę nawierzchni drogi, która uległa zniszczeniu.

Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. odwołanie wnieśli L. i W. H., kwestionując ustalenia stanu faktycznego. Stwierdzili, że w piśmie z dnia 29 lipca 2001 r. i z dnia 17 grudnia 2001 r. zwracali się o regulację stanu prawnego działki zajętej pod drogę w latach 50-tych, a nie wokół niej. Stało się jednak inaczej. Wskazali na niekonsekwencję Wojewody [...], który w decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. odmówił potwierdzenia uwłaszczenia z mocy prawa Powiatu [...] działką nr [...] uznając, że przedstawione dokumenty nie potwierdzają władania Powiatu przedmiotową działką, a obecnie te same dokumenty uważa za wystarczające do uwłaszczenia. Stwierdzili, że rów odwadniający wykonali sami, co potwierdził przed sądem powszechnym przedstawiciel zarządu drogi. Sami też prowadzą jego konserwację (koszenie, pogłębianie). Poszerzenie asfaltu i wykonanie murka oporowego wzdłuż rowu nastąpiło w 2002 r. Nie zgadzają się ze stwierdzeniem, że pas drogowy pozostawał bez zmian od 1999 r., gdyż jego poszerzenie nastąpiło w 2002 r. po powodzi.

Po rozpatrzeniu tego odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] marca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r.

W uzasadnieniu Minister podniósł, że przed dniem wejścia w życie Przepisów wprowadzających, tj. przed dniem 1 stycznia 1999 r., nie sporządzono map obrazujących stan faktycznego zajęcia nieruchomości pod pas drogowy. Zobrazowanie, na wskazaną przez ustawodawcę datę, zakresu zajęcia dokonywane jest dla potrzeb postępowania prowadzonego w trybie tej ustawy poprzez sporządzenie projektu podziału przez uprawnionego geodetę, stosownie do przepisu § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziału nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663). Projekt podziału nieruchomości jest dokumentem wchodzącym w skład operatu podziału nieruchomości, który podlega przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości (§ 5 ust. 2 rozporządzenia).

Mapa z projektem podziału jest dokumentem stanowiącym dowód w sprawie.

W niniejszej sprawie, wobec złożenia przez W. H. wniosku o regulację stanu prawnego jego nieruchomości zajętej pod drogę powiatową, zlecone zostało sporządzenie stosownej dokumentacji geodezyjnej. W dniu 27 czerwca 2002 r. została sporządzona przez geodetę uprawnionego mapa projektu podziału działek nr [...], nr [...] i nr [...], która została przyjęta do ewidencji zasobu gminnego pod nr [...]. Z mapy tej wynika, iż działka nr [...] o pow. [...] ha znajdowała się w granicach pasa drogowego. W odwołaniu z dnia 20 października 2008 r. Zarząd Powiatu w O. oświadczył, że sporządzona w czerwcu 2002 r. mapa projektu podziału działki nr [...], przedstawiająca przebieg asfaltowej drogi nr [...], jak również cały pas drogowy pozostawał do dnia 31 grudnia 1998 r. i pozostaje do chwili obecnej bez zmian.

W ocenie organu odwoławczego ww. mapa bezspornie potwierdza, że działka nr [...] znajdowała się w granicach pasa drogowego w dniu 31 grudnia 1998 r. Istotne znaczenie ma również fakt, iż skarżący w licznych pismach podkreślał, że już w latach 50-tych XX wieku cześć nieruchomości została zajęta pod drogę. Nie bez znaczenia jest również, że skarżący – obecnie kwestionujący zajęcie nieruchomości – nie wykazali na podstawie konkretnych dowodów przeciwnych, że fakty podane w dowodach zgromadzonych przed organem I instancji są niewiarygodne. Samo oświadczenie właścicieli gruntu, nie poparte żadnym przeciwdowodem, nie może obalić wiarygodności dokumentacji geodezyjnej.

Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym udokumentowanie władania polega na wykazaniu wykonywania prac związanych m. in. utrzymywaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1471/2007, LexPolonica 1972653). Wskazać również należy, iż droga to nie tylko jezdnia, ale tzw. pas drogowy, czyli wszystko to co znajduje się w jej liniach rozgraniczających, a więc także chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze, zatoki, rowy przeznaczone do powszechnego korzystania. Definicję pasa drogowego zawiera art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, określając go jako urządzenie techniczne stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalną podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych.

Ponadto, w ocenie organu, władztwo publiczne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu, trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności tylko na konkretnych działkach.

Minister wskazał również, że w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym istnieje domniemanie, iż zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Z istoty zarządu sprawowanego na podstawie rozdziału 2 tej ustawy wynikają określone czynności wykonywane przez zarządcę, które świadczą w sposób nie budzący wątpliwości o władaniu nieruchomością w świetle art. 73 ust. 1 ustawy. Czynności te zarządca drogi miał obowiązek wykonywać nie tylko w stosunku do samej jezdni, lecz w stosunku do całej drogi, a więc wydzielonego pasa terenu przeznaczonego do ruchu i postoju pojazdów oraz ruchu pieszych, w ramach którego umieszczone mogą być np. chodniki, drzewa i krzewy, pobocza, obiekty inżynierskie, urządzenia techniczne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 914/11).

W aktach niniejszej sprawy znajduje się rachunek uproszczony Nr [...] z dnia 6 maja 1998 r. za remont nawierzchni drogi wojewódzkiej nr [...] relacji [...] oraz zestawienia ilości robót wykonywanych w ramach bieżącego utrzymania z maja 1998 r., czerwca 1998 r., lipca 1998 r. obejmujące drogę nr [...].

Powyższe dokumenty bezspornie potwierdzają, iż w stosunku do drogi nr [...], w skład której wchodzi działka nr [...], sprawowane było władanie publicznoprawne. Tym samym w ocenie organu odwoławczego w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, a zatem decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. jest prawidłowa, a podjęte rozstrzygnięcie znajduje uzasadnienie w akatach sprawy.

Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli L. i W. H., żądając jej uchylenia w całości oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r.

W uzasadnieniu skargi podniesiono argumenty podobne do tych, którymi skarżący posłużyli się w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., a ponadto wskazali, że mapa z projektem podziału działki nr [...], o której wspomina Minister, nie może być dowodem w sprawie, gdyż stan na niej uwidoczniony nie odpowiada stanowi istniejącemu na gruncie. Obydwa organy próbują ukryć fakt, że w 2002 r. doszło po raz kolejny do poszerzenia drogi, a jej stan po tej dacie nie odpowiada temu, jaki istniał w dniu 31 grudnia 1998 r. Nie jest wiec prawdą, że pas drogowy nie uległ od tego czasu zmianie. Wojewoda [...] nie wyjaśnia ponadto, dlaczego wydając po raz trzeci decyzję zmienił zdanie, co do wypełnienia przesłanek uwłaszczenia.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga ma usprawiedliwione podstawy.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest potwierdzenie uwłaszczenia z mocy prawa działki nr [...] na rzecz Powiatu [...], w trybie art. 73 ust. 1 i 3 Przepisów wprowadzających.

Dla porządku jedynie przypomnieć w tym miejscu należy (gdyż treść przepisu była już powoływana wyżej), że zgodnie z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty nie stanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Przesłanki te to władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, nie stanowiącymi ich własności. Art. 73 Przepisów wprowadzających nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych (co w niniejszej sprawie nie jest sporne – droga nr [...] jest drogą powiatową). Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., I SA 513/00).

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji pamiętać przede wszystkim należy, że sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 3 marca 2010 r. I SA/Wa 1317/09 uchylił decyzje organów obydwu instancji, odmawiające uwłaszczenia działki nr [...] na rzecz Powiatu [...]. W wyroku tym sąd zawarł dwojakiego rodzaju wytyczne, którymi – stosownie do art. 153 P.p.s.a. – związane były organy ponownie rozpatrujące sprawę, jak też związany jest nimi sąd w obecnym postępowaniu.

Po pierwsze, sąd stwierdził, że ustalenia organów administracji, iż działka nr [...] znajduje się na odcinku od ok. [...] km do [...] km drogi, podjęte na podstawie opisu liniowego drogi oraz mapy projektu podziału działek w skali 1:500 oraz z mapy topograficznej w skali 1:10000, nie znajdują potwierdzenia w tych dokumentach. Zdaniem sadu orzekającego w dniu 3 marca 2010 r., zarówno analiza tych map, jak i analiza opisu liniowego drogi, nie pozwala na takie ustalenia. Mapa projektu podziału działek ze swej istoty nie zawiera oznaczenia kilometrażowego, a mapa topograficzna załączona do akt sprawy (k. 6 tom I akt adm.), nie jest czytelna, a więc również na jej podstawie nie sposób ustalić, na którym odcinku drogi położona jest sporna działka. Także opis liniowy drogi nie wskazuje tego położenia. Organy powinny tak przeprowadzić dowody, aby pozwoliły one na ustalenie położenia działki bez istotnych wątpliwości.

Zdaniem sądu w obecnym składzie organy nie wywiązały się z wykonania tych wytycznych, gdyż swoje ustalenia co do położenia działki nr [...] względem drogi nr [...] oparły na tym samym opisie liniowym drogi z 1992 r., bez żadnej pogłębionej analizy w tym zakresie. Jeśli opis liniowy drogi ma być dowodem na położenie działki nr [...] względem drogi (jej kilometrażu), to położenie działki musi odnosić się do punktów charakterystycznych drogi, przy których w opisie liniowym podawany jest kilometraż (np. [...] – po prawej przystanek PKS), gdyż sama działka nr [...] nie ma podanego w opisie położenia. Ma to zasadnicze znaczenie w kontekście oceny, czy prace drogowe wymienione w zestawieniu nr [...] Zarządu Dróg w O., a wykonane w lipcu 1997 r., były prowadzone również przy działce nr [...]. Chodzi w szczególności o "wykopanie rowów w poboczu celem odprowadzania wody". Sporne jest bowiem to, kto te rowy wykopał i kiedy. Od tego zależy, czy rów był elementem pasa drogowego w dniu 31 grudnia 1998 r., jeśli wykonał go przed tą datą zarząd drogi, czy tylko obroną właścicieli przed zalewaniem działki nr [...] wodą deszczową. Wreszcie, co oznaczają podane w zestawieniu nr [...] liczby: [...], [...], [...], [...]. Czy rów był kopany od [...] metra drogi do [...] metra itd., czy podany jest tylko początek robót, od [...] metra, od [...] metra itd., bez podanego w metrach końca robót.

Organy nie wykorzystały też w sposób właściwy nowego dowodu, jaki uzyskały po wyroku WSA z dnia 3 marca 2010 r. Chodzi o zdjęcie lotnicze z 10 sierpnia 1996 r., które można było "przenieść" z zachowaniem skali na współczesny podkład geodezyjny (z wyodrębnionymi działkami) i na tej podstawie dokładnie określić przebieg pasa drogowego w 1996 r. Jeśli do tego w sposób nie budzący wątpliwości udało by się określić miejsce prowadzenia prac drogowych w 1997 r. w postaci wykopanych rowów, to być może kwestię zakresu zajęcia działki nr [...] pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. można byłoby ustalić bez istotnych wątpliwości.

Brak powyższych ustaleń nie pozwala na jednoznaczne przyjęcie, jak uczyniły to organy obydwu instancji, że pas drogowy w 2002 r. nie uległ poszerzeniu, a jedynie naprawie, a jego stan nie uległ zmianie od 1997 r. W razie dalszych wątpliwości, odnośnie tego, kto i kiedy wykopał rów wchodzący w skład projektowanej działki nr [...] i jakiej szerokości była jezdnia przed 2002 r., należy w sposób bardziej wnikliwy przesłuchać świadków, a nie poprzestać na lakonicznych oświadczeniach, jak w protokole z dnia 17 czerwca 2008 r. Na marginesie sąd zauważa jedynie, że W. H. na rozprawie w dniu 8 listopada 2012 r. oświadczył do protokołu, że rów został przez skarżących wykopany w 2000 r.

Zgodzić należy się z organem II instancji, że władztwo publiczne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności administrowania w formach określonych w ustawie o drogach publicznych, tylko na konkretnych działkach. Ponadto istnieje domniemanie, iż zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo. Zauważyć jedynie należy, że domniemanie wykonywania władztwa przez zarządcę drogi odnosi się do obszaru gruntu zajętego pod drogę, a więc najpierw należy wykazać zakres zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Wyłącznym dowodem na zakres zajęcia nieruchomości pod drogę nie może być sporządzona w czerwcu 2002 r. mapa projektu podziału działki nr [...], jeśli stan na niej uwidoczniony nie znajduje jednoznacznego potwierdzenia w innych dowodach.

Ma to związek z innymi wytycznymi zawartymi w wyroku WSA z dnia 3 marca 2010 r. Otóż sąd nakazał tam także poddanie wnikliwej analizie pism składanych przez małżonków H. do organów administracji publicznej. W piśmie z dnia 29 lipca 2001 r. skierowanym do Starosty [...] W. H. podnosi, że już w latach 50 zabrano jego ojcu pas ziemi, nie dając nic w zamian, a spór o grunt zabrany pod drogę trwa do dzisiaj. Podobnie ujęte zostało to w piśmie z dnia17 grudnia 2002 r. Wbrew tym wytycznym organy nie wyjaśniły, jaki pas ziemi miał na myśli W. H., występując w 2001 r. o regulację stanu prawnego gruntów zajętych pod drogę. Na tę okoliczność należało dodatkowo przesłuchać W. H., skoro według niego pasem tym nie jest projektowana działka nr [...], i skonfrontować jego wyjaśnienia z innymi dowodami w sprawie.

Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że niezastosowanie się przez organy obydwu instancji do wytycznych zawartych w wyroku WSA z dnia 3 marca 2010 r. I SA/Wa 1317/09, oprócz tego, że stanowiło naruszenie art. 153 P.p.s.a., to także spowodowało, że sprawa nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym jej ostateczne rozstrzygnięcie, czym organy naruszyły także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. i co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę organ wyjaśni, w sposób podany wyżej:

1. położenie działki nr [...] względem długości drogi nr [...],

2. czy prace drogowe wymienione w zestawieniu nr [...] Zarządu Dróg w O., a wykonane w lipcu 1997 r., były prowadzone również przy działce nr [...],

3. przebieg pasa drogowego w 1996 r., z wykorzystaniem zdjęcia lotniczego z 10 sierpnia 1996 r.

4. jaki pas ziemi miał na myśli W. H., występując w 2001 r. o regulację stanu prawnego gruntów zajętych pod drogę,

i z wykorzystaniem innych dowodów z akt ponownie ustali stan faktyczny i prawny

w sprawie.

W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 P.p.s.a.