II SA/Bd 786/12

Uzasadnienie

Wojewoda Kujawsko-Pomorski, jako organ nadzoru nad działalnością gminną, na podstawie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta Torunia nr 80 z dnia 21 marca 2012 r. w sprawie określenia zasad organizacji pracy przedszkoli, szkół i placówek oświatowo-wychowawczych w roku szkolnym 2012/2013. Podnosząc zarzut naruszenia art. 34a i 34b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 z późn.zm.) oraz art. 7 Konstytucji RP, wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności powyższego aktu prawnego w całości.

Skarżący zarzucił brak podstawy prawnej dla podjęcia zaskarżonego zarządzenia. W szczególności wskazał, że podany w podstawie prawnej zarządzenia przepis art. 34a ustawy o systemie oświaty określa uprawnienia organów gminy do sprawowania funkcji nadzoru nad szkołami w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, który polega w szczególności na badaniu przestrzegania przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły, przestrzegania przepisów bhp i gospodarowania mieniem. Prawo do sprawowania nadzoru nad szkołą stanowi jeden z elementów powiązań ustrojowych gminy i szkół. Przepis ten nie stanowi jednak wprost o możliwości ustalania wiążących zasad, które mogą dotyczyć kreowania sfery organizacji działania szkoły. Natomiast środki nadzoru, odpowiadające istocie tej instytucji, zostały określone poprzez odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 33 ustawy. Nadzór dotyczy możliwości weryfikowania i korygowania działań szkół na podstawie kryterium zgodności z obowiązującymi już regulacjami. Natomiast procedura i kompetencje dotyczące zatwierdzania arkuszy organizacyjnych zostały ustalone w odrębnej regulacji - rozporządzeniu z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. Nr 61, poz. 624), zwanego dalej "rozporządzeniem". Należy mieć na uwadze zasadę ustaloną w art. 34b ustawy, zgodnie z którą organy prowadzące mogą ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie.

Cel skarżonego zarządzenia został zdefiniowany w przywołanym § 2 zarządzenia określanie wiążących dyrektorów, wytycznych dla konstruowania arkuszy organizacyjnych ingerencji w treść merytoryczną. Tak ukształtowana treść zarządzenia, w ocenie Wojewody, nie odpowiada istocie nadzoru i ustalonym środkom nadzoru. Arkusz organizacyjny określa "szczegółową organizację nauczania, wychowania i opieki w danym roku szkolnym". (§ 10 ramowego statutu publicznej szkoły podstawowej, załącznik rozporządzenia) Tym samym jest podstawowy dokumentem, który kreuje organizację pracy szkoły, a jego realizacja podlega nadzorowi gminy i kuratora oświaty. To dyrektor szkoły opracowuje arkusz organizacyjny "z uwzględnieniem szkolnego planu nauczania, o którym mowa w przepisach w sprawie ramowych planów nauczania" (plan ustalany przez dyrektora szkoły jest pierwotnym dokumentem merytorycznym). Rada pedagogiczna może wyrazić opinię dotyczącą projektu arkusza (art. 41 ust. 2 pkt 1 ustawy). Relacja - obowiązki między organami szkoły i gminy zostały już ukształtowane w sposób szczególny i dotyczą indywidualnego, konkretnego przypadku. Jak wskazano, mocą zarządzenia dyrektorzy szkół mają obowiązek stosowania uniwersalnych reguł ustalonych w zarządzeniu.

Tak ukształtowana treść zarządzenia nie odpowiada istocie nadzoru

i przedstawionym regulacjom ustawy i rozporządzenia. Tym samym zarządzanie zostało wydane bez podstawy prawnej i z naruszeniem art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Dodatkowo organ nadzoru wskazał, że skarżone zarządzenie w obecnym kształcie rodzi wątpliwości wobec powinności uwzględnienia uprawnienia związków zawodowych do opiniowania projektów lub założeń aktów prawnych. Wobec tego w sprawie mogła znaleźć zastosowanie regulacja dotycząca współdziałania ze związkami zawodowymi w zakresie opiniowania projektu skarżonego zarządzenia, uregulowana w przepisie art. 19 ustawy o związkach zawodowych.

Analizowane zarządzenie, zdaniem organu nadzoru, zostało opracowanie jako akt generalny, ustalający wiążąco pewne reguły, dotyczący całej sfery organizacyjnej jednostek oświaty na terenie Gminy i warunków pracy nauczycieli. Tym samym nie jest to akt jednostkowy - indywidualny dotyczący organizacji i działania określonej szkoły lub placówki. Zapisy ust. 33, 34, 36 i 37 zarządzenia dotyczą bezpośrednio warunków zatrudniania nauczycieli.

Ponadto Wojewoda podniósł szczegółowe zarzuty dotyczące legalności postanowień ust. 8, ust. 17 – 21, ust. 33, ust. 34, ust. 37 i 41 załącznika do zarządzenia, wykazując ich niezgodność z przepisami ustawy o systemie oświaty oraz wydanych na jej podstawie rozporządzeń wykonawczych .

Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta Torunia wniósł o jej oddalenie wywodząc, że przedmiotowe zarządzenie ma charakter wewnętrzny (akt kierownictwa wewnętrznego) i zawiera zalecenia, wytyczne organu prowadzącego w zakresie organizacji pracy przedszkoli, szkół i placówek oświatowo-wychowawczych w roku szkolnym 2012/2013, w tym konstruowania arkuszy organizacyjnych, które zatwierdza organ prowadzący – zgodnie z art. 34 ust. 1 i 2 w związku z art. 5c pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

Ustalając zasady zawarte w ww. zarządzeniu kierowano się przede wszystkim możliwościami finansowymi Gminy Miasta Toruń w roku budżetowym 2012 oraz 2013.

Zarówno przepisy ustawy o systemie oświaty, jak i Karty Nauczyciela nie zobowiązują organu prowadzącego do konsultowania ze związkami zawodowymi zasad organizacji pracy w szkołach i placówkach. Kwestionowane zarządzenie nie jest aktem prawnym, o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, gdyż zawiera wyłącznie wytyczne i zalecenia dla dyrektorów placówek podległych gminie dotyczące przygotowania arkuszy organizacyjnych. Należy podkreślić, że arkusz organizacyjny nie jest aktem prawnym tworzonym przez organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego, lecz jest jedynie zatwierdzany przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego.

Tym samym arkusz organizacyjny jako akt indywidualny i wewnętrzny nie podlega opiniowaniu związków zawodowych.

Zalecenia i wytyczne zawarte w zarządzeniu "wewnętrznym", o którym mowa wyżej nie ustalają konkretnego rozstrzygnięcia oraz nie zawierają żadnych sankcji dla dyrektorów przedszkoli, szkół i placówek oświatowo-wychowawczych za ich niestosowanie. Są jedynie wskazówką i pomocą dla dyrektorów przedszkoli, szkół i placówek oświatowo-wychowawczych przy sporządzaniu arkuszy organizacyjnych na rok szkolny 2012/2013, w oparciu o obowiązujące przepisy.

Ponadto organ zakwestionował zasadność zarzutów organu nadzoru wobec wskazanych wyżej przepisów załącznika do zarządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) – dalej w skrócie jako: "P.p.s.a."

Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta Torunia nr 80 z 21 marca 2012 r. zostało podjęte z istotnym naruszeniem prawa.

Zgodnie z przepisem art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.), dalej w skrócie "u.s.g.", po upływie terminu 30 dni od dnia doręczenia organowi nadzoru uchwały rady gminy nie może on we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć niezgodną z prawem uchwalę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przy czym w tym zakresie nadal obowiązuję kryteria stwierdzenia nieważności aktu określone w przepisach ustawy o samorządzie gminnym, w szczególności w art. 91

Zgodnie z art. 147 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Przy czym sankcja nieważności związana jest jedynie z istotnym naruszeniem obowiązującego porządku prawnego, w przypadku naruszenia nieistotnego stwierdza się jedynie podjęcie aktu z naruszeniem prawa. U.s.g. nie definiuje pojęcia "istotnego" naruszenia prawa, co uprawnia do sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić zatem wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie związane z kontrolą legalności aktów stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego nie jest bowiem postępowaniem administracyjnym.

Zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta Torunia nr 80 z dnia 21 marca 2012 r. w sprawie określenia zasad organizacji pracy przedszkoli, szkół i placówek oświatowo-wychowawczych w roku szkolnym 2012/2013, w ocenie Sądu, nie stanowi aktu prawa miejscowego. Jako materialnoprawną podstawę podjęcia powyższego aktu prawnego Prezydent Miasta Torunia wskazał przepis art. 34a ust. 1 i 2 w związku z art. 5c pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn.zm.). Mocą § 1 przedmiotowego zarządzenia organ określił zasady organizacji pracy przedszkoli, szkół i placówek oświatowo-wychowawczych prowadzonych przez Gminę Miasta Toruń w roku szkolnym 2012/2013 (w formie załącznika do zarządzenia). W § 2 Prezydent zobowiązał dyrektorów przedszkoli, szkół i placówek oświatowo-wychowawczych do stosowania zasad, o których mowa w § 1, przy opracowywaniu arkuszy organizacyjnych na rok szkolny 2012/2013.

Przywołany przepis art. 5c pkt 3 ustawy o systemie oświaty stanowi normę kompetencyjną, zgodnie z którą w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 7 ust. 1d, art. 34 ust. 2, art. 34a, art. 37 ust. 1, art. 39 ust. 6, art. 41 ust. 3, art. 58 ust. 3, art. 59 ust. 3 i 4, art. 67a ust. 3, 5 i 6, art. 71b ust. 2b oraz art. 77 ust. 6 - wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa.

Zgodnie z przepisem art. 34a ust. 1 ustawy o systemie oświaty, organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów. W powyższym zakresie nadzorowi podlega w szczególności (ust. 2):

1) prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem;

2) przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów;

3) przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki.

Po myśli art. 34a ust. 3 ww. ustawy, do wykonywania nadzoru, o którym mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 33 ust. 3 pkt 1 i 2 (prawo wstępu do wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez szkołę lub placówkę dokumentacji dotyczącej przebiegu nauczania, wychowania i opieki oraz organizacji pracy) oraz ust. 4-6 (możliwość wydawania dyrektorom szkół i placówek doraźnych zaleceń oraz zgłaszania uwag i wniosków wynikających z przeprowadzonych czynności nadzorczych i tryb ich realizacji).

W myśl przepisu art. 34b zdanie 1 ww. ustawy, organ prowadzący szkołę lub placówkę, a w zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej również organ sprawujący nadzór pedagogiczny, mogą ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie.

Stosownie do dyspozycji art. 5 ust. 7 ustawy, organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności:

1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;

2) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;

3) zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz.U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694, z późn. zm.), i organizacyjnej szkoły lub placówki;

4) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych.

Wykonywanie tych zadań organu prowadzącego, zgodnie z art. 5c pkt 2 ww. ustawy, należy także do kompetencji organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego.

Na podstawie analizy i wykładni powyższych przepisów wskazać przyjdzie, iż nie stanowią one upoważnienia dla organu prowadzącego szkołę (prezydenta miasta) do podjęcia zaskarżonego zarządzenia. W ocenie Sądu, podstawy prawnej dla podjęcia zaskarżonego aktu prawnego określającego wiążące zasady organizacji pracy przedszkoli, szkół i placówek oświatowo-wychowawczych w danym roku szkolnym, nie kreują także inne powszechnie obowiązujące przepisy prawa. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 268/12 w sprawie o zbliżonym stanie faktycznym.

Podkreślenia wymaga, że art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) zawiera normę zakazująca domniemywania kompetencji organu władzy publicznej i tym samym nakazuje, by wszelkie działania tego organu były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej.

Oznacza to, że także władcze działania organów jednostki samorządu terytorialnego podejmowane w celu wykonania zadań powierzonych samorządowi musi mieścić się w granicach prawa. Brak jest podstaw, aby odmiennie traktować realizowanie przez jednostkę samorządu terytorialnego zadań oświatowych, w tym określonych ustawowo kompetencji organu prowadzącego publiczne szkoły, przedszkola i placówki oświatowo-wychowawcze.

Analiza przepisów ustawy o systemie oświaty prowadzi do stwierdzenia, że ustawodawca bardzo szczegółowo uregulował kompetencje zarówno dyrektorów powyższych placówek, jak również organów prowadzących i organów nadzoru pedagogicznego. Nadto na podstawie delegacji ustawowych właściwy minister wydał szereg rozporządzeń wykonawczych, które uszczegóławiają pewne regulacje i normy prawne, w tym kształtują sposób regulowania organizacji poszczególnych szkół, przedszkoli i placówek. Nie budzi wątpliwości, że dyrektorzy szkół, przedszkoli i placówek, dla których organem prowadzącym jest dana jednostek samorządu terytorialnego bezwzględnie obowiązani są do stosowania powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Jednocześnie jednak ustawodawca świadomie pozostawił pewien zakres swobody i regulacji w aktach wewnętrznych (dotyczących konkretnej jednostki), co umożliwia jego dostosowanie do indywidualnych potrzeb.

Mając na uwadze treść załącznika do skarżonego zarządzenia oraz zarzutów skargi i odpowiedzi na skargę przykładowo można wskazać:

- rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004 w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych (Dz.U Nr 26, poz. 232 z późn.zm.),

- rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 12 lutego 2002 r. w sprawie ramowych planów nauczania w szkołach publicznych (Dz.U. Nr 15, poz. 142 z późn.zm.), uchylone z dniem 1 września 2012 r. mocą rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 7 lutego 2012 r. w sprawie ramowych planów nauczania w szkołach publicznych (Dz.U. z 2012 r. poz. 204),

- rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. Nr 61, poz. 624 z późn.zm.).

Załączniki nr 1 i 2 do ostatniego ze wskazanych rozporządzeń stanowią odpowiednio ramowy statut publicznego przedszkola i ramowy statut publicznej szkoły podstawowej. Zgodnie z § 8 ust. 1 i 2 ramowego statutu publicznego przedszkola, szczegółową organizację wychowania, nauczania i opieki w danym roku szkolnym określa arkusz organizacji przedszkola opracowany przez dyrektora przedszkola. Arkusz organizacji przedszkola zatwierdza organ prowadzący. W arkuszu organizacji przedszkola określa się w szczególności: 1) czas pracy poszczególnych oddziałów, 2) liczbę pracowników przedszkola, w tym pracowników zajmujących stanowiska kierownicze, 3) ogólną liczbę godzin pracy finansowanych ze środków przydzielonych przez organ prowadzący przedszkole.

W myśl § 10 ust. 1 ramowego statutu publicznej szkoły podstawowej, szczegółową organizację nauczania, wychowania, nauczania i opieki w danym roku szkolnym określa arkusz organizacji szkoły opracowany przez dyrektora szkoły, z uwzględnieniem szkolnego planu nauczania, o którym mowa w przepisach w sprawie ramowych planów nauczania – do dnia 30 kwietnia każdego roku. Arkusz organizacji szkoły zatwierdza organ prowadzący szkołę do dnia 30 maja danego roku.

W arkuszu organizacji szkoły zamieszcza się w szczególności: liczbę pracowników przedszkola, w tym pracowników zajmujących stanowiska kierownicze, ogólną liczbę godzin zajęć edukacyjnych finansowanych ze środków przydzielonych przez organ prowadzący szkołę (§ 10 ust. 2). Zgodnie z ust. 3 na podstawie zatwierdzonego arkusza organizacji szkoły dyrektor szkoły, z uwzględnieniem zasad ochrony zdrowia i higieny pracy, ustala tygodniowy rozkład zajęć określający organizacje zajęć edukacyjnych.

Mając na uwadze powyższe, Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, zgodnie z którym zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta Torunia w sposób niedopuszczalny i pozbawiony podstawy prawnej wkracza w zakres kompetencji i odpowiedzialności innych podmiotów, zarówno próbując modyfikować regulacje ukształtowane w przepisach powszechnie obowiązujących, jak również wpływać na treść aktów wewnętrznych dotyczących organizacji podległych placówek (arkuszy organizacji). Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Prezydenta Miasta Torunia, zgodnie z którym zaskarżone zarządzenie nr 80, stanowi jedynie realizację obowiązku sprawowania nadzoru nad podległymi placówkami, o której mowa w art. 34a ustawy o systemie oświaty. Ustanowione bowiem w załączniku do zarządzenia, wiążące dla dyrektorów placówek regulacje, w istotnym stopniu odbiegają od nadzoru nad działalnością tych jednostek w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, którego wszakże ramy i środki ustawodawca jednoznacznie wskazał. Nadzór dotyczy możliwości weryfikowania i korygowania działań szkół na podstawie kryterium zgodności z obowiązującymi już regulacjami, jak trafnie wskazał Wojewoda. Środki nadzoru, odpowiadające istocie tej instytucji, zostały określone poprzez odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 33 ustawy o systemie oświaty.

Czym innym jest zatem sprawowanie nadzoru, czy też zatwierdzenie konkretnych działań (w tym arkuszy organizacji poszczególnych placówek), które zazwyczaj jest czynnością następczą, a czym innym próba uprzedniego narzucenia dyrektorom placówek konkretnych rozwiązań i związania ich wytycznymi - nieznajdującymi oparcia w przepisach prawa.

Wskazać przyjdzie, iż co do zasady w ramach obowiązków zapewnienia sprawnej organizacji i finansowania działalności oświatowej, a także mając na uwadze fakt, że organ prowadzący zatwierdza arkusze organizacji placówek - może on w dopuszczalnych formach kierować do podległych placówek wytyczne, zalecenia, wskazówki i.t.p. jednakże treść podlagającego sądowej kontroli w niniejszej sprawie aktu prawnego wykracza poza ramy aktu kierownictwa wewnętrznego. Mocą skarżonego zarządzenia organ prowadzący w istocie ingeruje bowiem w sferę zastrzeżoną do regulacji przepisów powszechnie obowiązujących (w tym w zakresie zasad przyjmowania uczniów, tworzenia stanowisk wicedyrektorów, praw i obowiązków nauczycieli), a nadto w istocie nakłada na dyrektorów placówek obowiązki, w tym konsultacyjne (np. uzyskania akceptacji dyrektora Wydziału Edukacji- np. punkty 34, 37, 41 załącznika) nie wynikające z przepisów prawa.

Ponadto mając na uwadze rzeczywistą treść wprowadzonych w załączniku do przedmiotowego zarządzenia zasad organizacji pracy przedszkoli, szkół i placówek oświatowo-wychowawczych prowadzonych przez Gminę Miasta Toruń stwierdzić przyjdzie, że materia będąca przedmiotem regulacji prawnej tego zarządzenia w części dotyczy sytuacji prawnej nauczycieli i innych pracowników (pkt 36, 37 załącznika). Zasadnie zatem skarżący organ nadzoru nad działalnością gminną zarzuca, że projekt tego aktu prawnego Prezydenta (abstrahując w tym miejscu od innych naruszeń), winien podlegać opiniowaniu właściwych organizacji związkowych, zgodnie z dyspozycją art.19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. Nr 79, poz. 854 z późn.zm.). Z akt sprawy wynika, że przed podjęciem zaskarżonego zarządzenia Prezydent Miasta Torunia nie dopełnił obowiązku przedstawienia projektu tego aktu do zaopiniowania właściwym organizacjom związków zawodowych, co stanowi o niezgodności przedmiotowego aktu prawnego z prawem.

W konsekwencji stwierdzić należy, że zarządzenie nr 80 Prezydenta Miasta Torunia z dnia 21 marca 2012 r. zostało podjęte bez podstawy prawnej - z istotnym naruszeniem art. 7 Konstytucji RP i art. 19 ustawy o związkach zawodowych. Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, skutkuje to stwierdzeniem przez Sąd nieważności zaskarżonego aktu prawnego w całości.

Na mocy art. 152 P.p.s.a., orzeczono że zaskarżony akt prawny nie podlega wykonaniu.

Z uwagi na zasadność zasadniczego zarzutu skargi i wskazane wyżej przez Sąd przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości,

w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zbędne okazało się odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi wobec poszczególnych regulacji załącznika do zaskarżonego zarządzenia.