II OSK 1054/11

Uzasadnienie

II OSK 1054/11

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte w następujących okolicznościach faktycznych i prawnnych:

Wójt Gminy P. w informacji z dnia [...] sierpnia 1994 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w obrębie wsi P. Decyzją z dnia [...] października 1994 r. Nastepnie udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej [...] " w P. pozwolenia na budowę szeregu obiektów m.in. na działkach nr [...] i [...]. Na podstawie aktu notarialnego z dnia 24 stycznia 1996 r. działki nr [...] i [...] nabyła K.B. na zasadach wspólności ustawowej z mężem J.B.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. Wójt Gminy P., po rozpatrzeniu wniosku J.W. – Prezesa Spółdzielni Mieszkaniowej [...] " w P., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na zwiększeniu wymiarów zewnętrznych i zmianie funkcji budynku mieszkalno-usługowego na budynek handlowo-usługowy na działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości P., na terenie osiedla "[...] ", a także dotyczącego budowy wjazdu tymczasowego z drogi wojewódzkiej nr 760 na działkę inwestora.

Następnie, decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. Wójt Gminy P. zatwierdził projekt budowlany i wydał dla Zakładu [...] J.B., [...] pozwolenie na budowę pawilonu handlowo- usługowego z przyłączem wodociągowym, kanalizacyjnym i energetycznym we wsi P., teren Osiedla "[...] ", na działkach oznaczonych nr [...] i [...]. Na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę w dniu [...] czerwca 2003 r. inwestor rozpoczął budowę pawilonu handlowo-usługowego, co potwierdza strona tytułowa dziennika budowy obiektu oraz protokół z kontroli obiektu z dnia 12 listopada 2003 r., z którego wynika, że obiekt został wytyczony przez uprawionego geodetę. Budowa była realizowana pod nadzorem kierownika budowy, a dziennik budowy prowadzono na bieżąco. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 12 listopada 2003 r. stwierdzono, że budowa jest na etapie wykonanego stropu nad drugą kondygnacją.

Decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] czerwca 2002 r., stwierdzając, że w odniesieniu do osiedla "[...] " w P. wydana została przez Wójta Gminy P. informacja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] sierpnia 1994 r., a obowiązująca w dacie podejmowania zaskarżonej wówczas decyzji ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidywała możliwości zmiany decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Własną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy w dniu [...] kwietnia 2004 r. Stwierdzenie nieważności ww. decyzji poskutkowało wznowieniem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu na wniosek T.K., w wyniku czego Starosta Kielecki decyzją z dnia [...] marca 2004 r. uchylił decyzję Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2003 r. i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego pawilonu, z uwagi na brak decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W wyniku wyeliminowania z obiegu prawnego pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po przeprowadzeniu w dniu [...] kwietnia 2004 r. kontroli realizowanego pawilonu i stwierdzeniu, że budowa nadal jest na etapie wykonanego stropu nad drugą kondygnacją, postanowieniem z dnia [...] maja 2004 r. nakazał J.B. wstrzymać roboty budowlane związane z budową przedmiotowego pawilonu.

Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał J.B. zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego pawilonu handlowo-usługowego. Po rozpatrzeniu odwołania T.K. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W wyniku wniesionej przez T.K. skargi powyższa decyzja została poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który wyrokiem z dnia 22 marca 2006 r., II SA/Ke 371/05 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 września 2007 r., II OSK 1198/06 oddalił skargę kasacyjną Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wynika, iż w razie przerwania budowy obiektu budowlanego prowadzonej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja w toku budowy została uchylona, jest możliwe zakończenie postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych przy budowie tego obiektu (art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), co oznacza, że obiekt budowlany, którego budowę przerwano pozostaje w takim stanie, w jakim przerwano roboty budowlane, zaś inwestor może wznowić budowę po uzyskaniu nowego pozwolenia na budowę. Nie jest trafne więc stanowisko, iż wydanie decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych, w razie wykonania przez inwestora znacznej części robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która została uchylona, jeżeli po uchyleniu pozwolenia na budowę były podstawy do wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, może nastąpić dopiero w przypadku niewykonania przez inwestora obowiązków nałożonych przez organ na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że organ nadzoru budowlanego może w drodze decyzji podjąć każde z rozstrzygnięć określonych w tym przepisie, przy czym, o tym które z rozstrzygnięć określonych w tym przepisie powinno być podjęte decyduje prawidłowo wyjaśniony stan faktyczny sprawy. Oznacza to, że może wchodzić w rachubę także nakazanie zaniechania dalszych robót budowlanych (art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), bez konieczności uprzedniego nakładania na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Jednak w przypadku przerwania budowy obiektu budowlanego, na skutek uchylenia w toku budowy decyzji o pozwoleniu na budowę tego obiektu i wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, zasadniczy przedmiot postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego dotyczy oceny tych robót budowlanych, które zostały już wykonane, a więc oceny, czy w stosunku do obiektu budowlanego znajdującego się w określonym stanie konieczne jest podjęcie przez inwestora czynności w celu doprowadzenia wykonanych już robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Dokonanie takiej oceny wymaga wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności przyczyn uchylenia pozwolenia na budowę oraz powodów stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, a także ustalenia, jakie roboty budowlane inwestor wykonał po uchyleniu pozwolenia na budowę do czasu wydania postanowienia o wstrzymaniu robót. Dla wydania rozstrzygnięcia w takiej sprawie nie jest wystarczające ustalenie, że inwestor wykonywał roboty budowlane zgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, które zostało uchylone oraz że stwierdzono nieważność decyzji o warunkach zabudowy, a obecnie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu organ powinien wyjaśnić i przeanalizować przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i uchylenia pozwolenia na budowę oraz przyczyny wydania postanowienia o którym mowa o art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, a także ustalić w jakim związku z decyzją o pozwolenia na budowę osiedla domków jednorodzinnych "[...]" pozostaje budowa pawilonu handlowo-usługowego, jeżeli ten obiekt budowlany jest objęty tym pozwoleniem i na podstawie tego pozwolenia rozpoczęto roboty budowlane.

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał J.B. właścicielowi Zakładu [...] zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z budową pawilonu handlowo-usługowego z przyłączem wodociągowym, kanalizacyjnym i energetycznym na działkach nr [...] i [...] w miejscowości P., na terenie osiedla "[...]". Żadna ze stron postępowania nie wniosła odwołania od powyższej decyzji.

W dniu 15 stycznia 2010 r. T.K. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2009 r. Wnioskodawca podniósł, że organ nadzoru budowlanego nie ustalił jakiego budynku budowa została rozpoczęta, jakie roboty budowlane zostały wykonane po uchyleniu pozwolenia na budowę. Wskazał, że część obiektu wykonana po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę, a przed uzyskaniem przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, należy traktować jako wykonaną w ramach samowoli budowlanej o której mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Wnioskodawca podniósł również, że wystąpił stan zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Teren budowy jest nie ogrodzony i zabezpieczony przed dostępem osób postronnych. W budynku również opuszczonym i niezabezpieczonym zbierają się bezdomni, młodzież i inne przypadkowe osoby, palą ogniska, piją alkohol.

Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1 kpa, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2009 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2009 r., ponieważ przedmiotowa decyzja nie jest dotknięta żadną z przesłanek wymienionych w art. 156 kpa powodujących jej nieważność.

Odwołanie od decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. wniósł T.K., zarzucając brak merytorycznego rozpoznania sprawy i nieuwzględnienia wszystkich zgłaszanych nieprawidłowości popełnionych w trakcie prowadzonego postępowania uzasadniające zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu ww. odwołania decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, uznał, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe. Organ ponownie przeanalizował sprawę i ocenił kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2009 r. Stwierdził, że organ nadzoru budowlanego był związany w tej sprawie wytycznymi sądu administracyjnego wyrażonymi w wyrokach uchylających wcześniej wydane w tej sprawie decyzje.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T.K. nie zgodził się ze twierdzeniem przyjętym przez organ, że kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja nie spełnia żadnej z wymienionej w art. 156 kpa przesłanek skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji. Według skarżącego decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a to poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz poprzez niezastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a także niezastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji zwrócił uwagę, że stwierdzenie nieważności decyzji wymaga bezspornego ustalenia, że kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie nieważnościowe, ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą nieważności. Przypadki te dotyczą zaś takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest tylko i wyłącznie ustalenie czy dana decyzja jest obarczona wadą wymienioną w art. 156 § 1 kpa. Niedopuszczalne jest natomiast rozpatrywanie sprawy co do istoty, a kontrola decyzji pod względem naruszeń prawa określonych w art. 156 kpa obejmuje stan prawny i stan faktyczny w dacie wydania przedmiotowej decyzji.

Sąd podzielił stanowisko organu, że żadna z przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 kpa w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Organ właściwie rozpoznał sprawę w zakresie wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 kpa, ustosunkowując się do każdej z nich, w szczególności zaś do wskazanej przez skarżącego we wniosku, tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ słusznie podkreślił, że w przedmiotowej sprawie został wydany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok z dnia 12 września 2007 r., II OSK 1198/06, w którym wskazano, że z treści art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że organ nadzoru budowlanego może w drodze decyzji podjąć każde z rozstrzygnięć określonych w tym przepisie, a o tym, które to winno być rozstrzygnięcie decyduje prawidłowo wyjaśniony stan faktyczny. Organ podejmując kwestionowaną w trybie nieważnościowym decyzję wyczerpująco wyjaśnił w niej wszystkie okoliczności faktyczne zgodnie z wytycznymi wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ powiatowy w decyzji ustalił w jakim związku z decyzją o pozwoleniu na budowę osiedla domków jednorodzinnych "[...]" pozostaje budowa pawilonu handlowo-usługowego. Podstawą opracowania projektu budowlanego do pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2003 r. był projekt stanowiący integralną część pozwolenia na budowę z dnia [...] października 1994 r. Oprócz powyższych ustaleń, organ w postępowaniu wyjaśniającym ustalił, że inwestor rozpoczął roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2003 r. po zgłoszeniu rozpoczęcia budowy i geodezyjnym wytyczeniu obiektu, pod nadzorem kierownika budowy i w sposób zgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym. Zatem zdaniem Sądu, słusznie organ wykluczył w rozpoznawanym stanie faktycznym zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ ustalił także, że inwestor nie dokonał odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego ani też warunków pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2003 r., na podstawie którego przystąpił do realizacji obiektu, toteż właściwie wskazano, że brak jest podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku wynikającego z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, tj. przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał również na brak przesłanek do nałożenia na inwestora obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Wyjaśniono, że z zapisów dziennika budowy, jego strony tytułowej jak i oświadczeń inwestora wynika, iż przedmiotowy obiekt realizowany był na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2003 r. Zaznaczono, że w piśmie z dnia 6 marca 2004 r. J.B. oświadczył, że pawilon usługowo-handlowy nie istniał na gruncie w formie budynku mieszkalno-usługowego, nie został realizowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] października 1994 r., zatem nie był w trakcie realizacji przed wydaniem pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2003 r.

Organ wydając decyzję o zaniechaniu dalszych robót uwzględnił również fakt, że inwestor przedmiotowy budynek realizował do daty wstrzymania robót budowlanych zgodnie z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem. Zatem właściwie organ uznał, że nie jest to samowola budowlana, co do której ma zastosowanie przepis art. 48 Prawa budowlanego.

Przeprowadzony w powyższym zakresie wywód nie budzi wątpliwości Sądu co do prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia przez organ, tj. zaniechania dalszych robót budowlanych, a ocenę zaprezentowaną w tym przedmiocie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Sąd uznał za przekonywującą.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutu skarżącego, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej, gdyż stanowi ją art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie istniała zatem sytuacja braku przepisu prawa powszechnie obowiązującego mogącego stanowić podstawę załatwienia sprawy skarżącego w drodze decyzji administracyjnej. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że decyzja z dnia [...] lipca 2009 r. nie jest dotknięta żadną z wad z art. 156 § 1 pkt 3-7 kpa.

W świetle powyższego Sąd I instancji uznał, że argumenty podnoszone w skardze nie zasługują na uwzględnienie i oddalił skargę T.K.

W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego T.K., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniósł zarzut naruszenia:

1) przepisów postępowania, tj.

a) art. 135 p.p.s.a. z uwagi na fakt, że postępowanie Sądu I instancji i wydanie wyroku nie doprowadziło do końcowego załatwienia sprawy, a odniosło przeciwny skutek i spowodowało, że przedmiotowa sprawa wraca do punktu wyjścia;

b) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w konsekwencji nieuwzględnienia naruszeń procedury administracyjnej skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na skutek zaistnienia okoliczności wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa;

c) art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana na skutek realizacji wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroki II OSK 1198/06, w sytuacji gdy z powołanego wyroku nie wynikają wytyczne co do konkretnego postępowania organu, ale ogólna ocena prawna co do możliwych kierunków działania organu bez wskazania konkretnej drogi działania, a w konsekwencji błędna ocena organu i WSA co do wytycznych wydanych przez NSA;

d) art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż obowiązek zwięzłego przedstawienia przez Sąd stanu sprawy obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń organu administracji, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem; treść zaskarżonego wyroku wskazuje, że ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny został przyjęty przez Sąd, natomiast nie został ona należycie oceniony;

2) prawa materialnego, tj.:

a) art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu przepisu do stanu faktycznego przy braku do tego podstaw;

b) art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na jego niezastosowaniu przy zaistnieniu do tego przesłanek w ustalonym stanie faktycznym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że decyzja, o której stwierdzenie nieważności wniesiono, ma w ocenie organu stanowić pierwszy krok do zalegalizowania samowoli budowlanej naruszającej słuszny interes sąsiadów. Zdaniem skarżącego kasacyjnie decyzja PINB zmierza do zatwierdzenia ewentualnego pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącego kasacyjnie kwestionowana w trybie nieważnościowym decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Za rażące naruszenie uznać należy takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Nie ma natomiast znaczenia ani oczywistość naruszenia przepisu prawnego, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony. Kontynuowanie sprawy w kierunku wyznaczonym przez organ, tj. dążenie do legalizacji stanu faktycznego naruszającego prawo jest niedopuszczalne. Organ powinien był wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nie zaś pkt 1. Obecna sytuacja, po wydaniu decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych, jest rażąco niezgodna z prawem z uwagi na fakt, że przedmiotowy obiekt budowlany pozostawiony jest bez dozoru i opieki, a w decyzji PINB brak jest pouczenia co do obowiązku zabezpieczenia wstrzymanej budowy. Organ powinien nakazać wykonanie robót budowlanych zmierzających do stanu zgodnego z prawem poprzez zmniejszenie kubatury budynku i ukończenie budowy zgodnie z pierwotnym pozwoleniem na budowę z 1994 r. Ponadto WSA nie ustalił, czy został dotrzymany termin do wydania decyzji, o której stwierdzenie nieważności skarżący wnioskował, a przecież niewydajnie decyzji w ustawowym terminie oznacza odstąpienie przez organ od postępowania naprawczego. Wydanie decyzji po terminie czyni ją natomiast nieważną z mocy prawa, jako rażąco naruszającą prawo. Autor skargi kasacyjnej nie zgodził się również ze stanowiskiem, jakoby dokończenie budowy uzależnione było od uzyskania pozwolenia na dokończenie budowy, skoro ważność zachowuje pozwolenie na budowę z dnia [...] października 1994 r. Skoro decyzja ta obowiązuje nie sposób zgodzić się z twierdzeniami zawartymi w decyzji PINB z dnia [...] lipca

2009 r., że nie zachodzi konieczność nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i że wyklucza to wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. bezpodstawnie odwołano się do wyroku NSA o sygn. II OSK 1198/06, gdyż wyrok ten został błędnie zinterpretowany przez organy i WSA. Dotyczy on bowiem takiego stanu faktycznego, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wydana, podczas gdy w rozpoznawanym stanie faktycznym obowiązuje decyzja o pozwoleniu na budowę z 1994 r. NSA nie stwierdził, że należy wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, ale że konieczne jest ustalenie, w jakim związku pozostaje budowa pawilony handlowo – usługowego w związku z decyzją o pozwoleniu na budowę z 1994 r.

Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, jednak żaden z nich nie może wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.

W pierwszej kolejności ustosunkowania wymaga zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. Zarzut ten uznać należy za całkowicie nietrafny. Wyjaśnienia wymaga, że przepis art. 135 p.p.s.a. umożliwia Sądowi I instancji objęcie zakresem swojego rozstrzygnięcia nie tylko zaskarżony akt, ale także wszystkie akty lub czynności wydane lub podjęte w granicach sprawy, których dotyczy skarga. Oznacza to, że jeżeli Sąd dojdzie do przekonania, iż dla końcowego załatwienia sprawy zgodnie z zasadą szybkości postępowania z art. 7 p.p.s.a., a na gruncie postępowania administracyjnego art. 12 kpa, niezbędne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego nie tylko zaskarżonego aktu, ale także aktów wcześniejszych wydanych w granicach tej samej sprawy, może to uczynić. Jednak poza sporem musi pozostawać fakt, że warunkiem zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest uwzględnienie skargi. W konsekwencji nie jest możliwe postawienie Sądowi I instancji zarzutu niezastosowania art. 135 p.p.s.a. w przypadku oddalenia skargi, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Jeśli idzie o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to również jest on nieuzasadniony. W ocenie autora skargi kasacyjnej naruszenie powyższego przepisu polegało na tym, że Sąd I instancji przedstawił ustalony przez organy administracji stan faktyczny, jednak nie dokonał jego oceny. W uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FSK 8/09 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie brak jest jednak tego rodzaju uchybienia. Z uzasadnienia zarzutu wynika, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jest niewyczerpujący, a organy administracji nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego zgodnie z zasadami kpa. Takie uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. daje podstawy do twierdzenia, że autor skargi kasacyjnej za pomocą tego zarzutu zamierzał podważyć stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie. Tymczasem art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można być narzędziem do zwalczania wadliwie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, albowiem przepis ten dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy uznać za chybiony.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie daje podstaw do przyjęcia, aby organy administracji, a ślad za nimi Sąd I instancji uznały, że z motywów wyroku NSA z dnia 12 września 2007 r., II OSK 1198/06 wynika obowiązek wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Nie można również stwierdzić, jak to czyni skarżący kasacyjnie, aby w wyroku NSA z dnia 12 września 2007 r. nie zostały zawarte wytyczne co do dalszego postępowania. Sąd wskazał bowiem, że konieczne jest wyjaśnienie i ustalenie, w jakim związku pozostaje budowa centrum handlowo – usługowego przez J.B. z pozwoleniem na budowę osiedla domów jednorodzinnych "[...]". W nawiązaniu do powyższego w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wyraźnie wskazał na działania, jakie były podejmowane przez organy administracyjne w celu wykonania wytycznych NSA, tzn. w celu wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności związku, o którym mowa powyżej.

Przechodząc do dalszych rozważań odnoszących się do kolejnych zgłoszonych przez skarżącego kasacyjnie zarzutów należy przypomnieć, że przedmiotem skargi do Sądu I instancji była decyzja wydana w trybie nieważnościowym. Fakt prowadzenia postępowania i wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 156 kpa determinuje zakres kontroli, jakiej poddana jest decyzja. Celem postępowania nadzwyczajnego jest ustalenie, czy kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Organ wszczynając postępowanie w sprawie nieważności decyzji ostatecznej uruchamia je w nowej sprawie, nie orzeka natomiast co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji. Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, nie zaś merytoryczna kontrola podjętego w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięcia, Sąd I instancji nie może również prowadzić postępowania zmierzającego do skontrolowania legalności ostatecznej decyzji podjętej w postępowaniu zwykłym.

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji, że oddalił skargę, mimo że kwestionowana w trybie nieważnościowym decyzja dotknięta była wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Podkreślenia jednak wymaga, iż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wykazano, że doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zarzut naruszenia tych dwóch przepisów art. 51 ustawy Prawo budowlane, polega zdaniem skarżącego kasacyjnie na zastosowaniu pkt 1 i niezastosowaniu pkt 2, natomiast brak jest wywodu o naruszeniu zastosowanego przepisu pkt 1, któremu przypisać by można charakter rażącego naruszenia prawa. Brak wykazania rażącego naruszenia przepisu powoduje, że nie sposób uznać, że tak sformułowany zarzut spełnia wymogi, jakie dla podstaw kasacyjnych stawia art. 174 p.p.s.a.

Jednocześnie należy zauważyć, że w orzecznictwie sądowym dominującym jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, Nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 91). Nie zasługuje zatem na akceptację pogląd wyrażony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż nie ma znaczenia ani oczywistość naruszenia, ani charakter przepisu, a jedynie wywołanie skutków, które są nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Nie można zatem wywodzić, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane rażąco narusza prawo jedynie z faktu, że inwestycja budzi zdecydowanie niekorzystne i negatywne skutki, co potwierdzają protesty mieszkańców osiedla domków jednorodzinnych, a sam obiekt nie komponuje się czy odróżnia od innych budynków w okolicy, a nawet to, że pozostawiony jest bez dozoru. Nie może również stanowić argumentu w sprawie, że wydając kwestionowane w postępowaniu nieważnościowym decyzje PINB dąży do zalegalizowania budowy centrum handlowo – usługowego, gdyż nie można czynić zarzutu ze stosowania instytucji przewidzianych ustawą.

Jeśli idzie o zarzut nieustalenia przez Sąd I instancji, jak i organy nadzoru budowlanego, czy decyzja, o stwierdzenie której wnosił skarżący kasacyjnie, wydana została w terminie 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, to również jest on niezasadny.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. W myśl art. 50 ust. 4 tej ustawy postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Jednocześnie - jak stanowi art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - właściwy organ przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 listopada 2007 r., II OSK 1558/06 zwrócił uwagę na fakt, że wprawdzie nie można wydać decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane po upływie powyższego 2 - miesięcznego terminu, to jednak należy odróżnić sytuację, gdy organ administracji publicznej pozostaje bezczynny (nie realizuje obowiązków wynikających z tego przepisu) od sytuacji, gdy organ wydaje decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 ustawy, która to decyzja na skutek wniesienia odwołania czy skargi do sądu administracyjnego zostaje wyeliminowana z obrotu prawnego. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność, jeżeli w terminie 2 miesięcy nie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1. Bezskuteczny upływ tego terminu oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych i nie jest już możliwe wydanie decyzji na podstawie tegoż przepisu. W przypadku jednak wydania decyzji na podstawie tego przepisu decyzja taka wywiera określone skutki prawne, które nie pozostają bez wpływu na dalszy tok postępowania. A mianowicie, w sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia środka zaskarżenia przez organ odwoławczy lub sąd administracyjny zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, którą organ podjął w ustawowym terminie 2 miesięcy, to kolejnej decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez niezachowanie tegoż terminu. A zatem, jeśli organ nadzoru budowlanego podejmie na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w przepisanym terminie decyzję, którą następnie uchyli organ odwoławczy bądź też sąd administracyjny, to w takim przypadku postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostaje "skonsumowane", a tym samym nie może utracić ważności. W takiej sytuacji nie mamy do czynienia z bezskutecznym upływem terminu.

W rozpoznawanej sprawie, poprzednio podjęte w trybie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane decyzje, uchylone wyrokiem WSA w Kielcach z dnia 22 marca 2006 r. II SA/Ke 371/05, zostały wydane z zachowaniem terminu, gdyż postanowieniem z dnia [...] maja 2004 r. organ nadzoru budowlanego wstrzymał roboty budowlane, a w dniu [...] czerwca 2004 r. wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W wyniku wydania przez organ I instancji pierwotnej decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. z zachowaniem ustawowego terminu doszło zatem do "skonsumowania" postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. To zaś oznacza, iż kolejnej decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2009 r., wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nie można przypisać naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, a tym bardziej jego rażącego naruszenia.

Nie można również zgodzić się z poglądem autora skargi kasacyjnej, który neguje prawidłowość zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i uzależnienie kontynuacji robót budowlanych od uzyskania nowego pozwolenia na budowę, powołując się na obowiązywanie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Wójta Gminy P. w dniu [...] października 1994 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie budowa powinna być bowiem realizowana zgodnie z warunkami tej decyzji, a zatem organ winien wydać decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i nakazać doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, czyli z obowiązującym pozwoleniem na budowę z dnia [...] października 1994 r. Odnosząc się do stanowiska skarżącego należy przede wszystkim zauważyć, że nie można przyjąć, aby pawilon handlowo – usługowy realizowany był w oparciu o decyzję z dnia [...] października 1994 r. Wyjaśnienia wymaga, że decyzją tą Wójt Gminy P. udzielił pozwolenia na budowę szeregu obiektów m.in. na działkach nr [...] i [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] " w P., a w stosunku do tej decyzji nie został zastosowany tryb, o którym mowa w art. 40 ustawy Prawo budowlane. Oznacza to, że sporna inwestycja została rozpoczęta w oparciu o wyeliminowaną z obrotu decyzję z dnia [...] czerwca 2003 r. wydaną dla J.B. i decyzja wydana dla Spółdzielni Mieszkaniowej nie ma wpływu na ocenę inwestycji J.B. i nie może stanowić wzorca do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego prawem.

Wobec powyższego, skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.