II GW 12/12

Uzasadnienie

Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. Wojewoda W. wniósł, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej p.p.s.a.), o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą W. a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P. przez wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej SKO) jako organu właściwego do rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty P. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia koncesji na wydobywanie kopaliny pospolitej z północno – zachodniej części złoża kruszywa naturalnego "R. W. RT" (cz. dz. nr Ew.[...]o powierzchni 1,98 ha) położonego m. R. W. gm. S., przedsiębiorcy T. B., w zakresie ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228 poz. 1947; dalej Prawo geologiczne i górnicze).

Spór ten zaistniał na tle następującego stanu faktycznego:

Po rozpatrzeniu wniosku T. B. z dnia [...] lipca 2011 r. Starosta P. odmówił udzielenia koncesji na wydobywanie kopaliny z północno – zachodniej części złoża kruszywa naturalnego "R.W. RT" (cz. dz. nr Ew.[...] o powierzchni 1,98 ha) położonego m. R. W. gm. S., pow. p., woj. w..

T. B. wniósł odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P..

SKO w P. na podstawie przepisu art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.) przekazało Wojewodzie W. według właściwości odwołanie do rozpatrzenia. W odwołaniu wskazało, że skoro w myśl art. 103a ust. 3 Prawa geologicznego i górniczego wynikające z przepisów ustawy zadania starostów są zadaniami z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym do prowadzenia postępowania odwoławczego jest wojewoda, na podstawie ogólnej właściwości tego organu.

Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. Wojewoda W. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą W., a SKO w P. poprzez wskazanie jako właściwego SKO w P.. Uzasadniając wniosek, uznał, że za właściwością SKO w P. jako organu wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do Starosty P. w pierwszej kolejności przemawia art. 103a Prawa geologicznego i górniczego, który stanowi jedynie, że zadania starosty, o których mówi cyt. ustawa są zadaniami z zakresu administracji rządowej, a nie wskazuje organu odwoławczego ani organu wyższego stopnia. Stosownie zaś do art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.; dalej ustawa o samorządzie powiatowym) w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do starosty są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy stanowią inaczej.

Stosownie do ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31 poz. 206 ze zm.; dalej ustawa o wojewodzie), wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji, jak również jest organem wyższego stopnia. Zadania administracji rządowej wykonuje w województwie na podstawie przepisów szczególnych m.in. starosta. W ocenie Wojewody W. treść przepisów (art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 stawy o wojewodzie) wskazuje, że dotyczą one sytuacji, gdy sprawy z zakresu administracji rządowej nie zostały przekazane do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego, ponieważ wtedy stosownie do przepisów k.p.a. i ustawy o samorządzie powiatowym organem wyższego stopnia jest sko.

Wojewoda W. podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie właściwość organu wyższego stopnia należy ustalić kierując się ogólnym domniemaniem właściwości sko jako organu wyższego stopnia wobec organów jednostek samorządu terytorialnego.

W odpowiedzi na wniosek Wojewody W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o wskazanie Wojewody W. jako organu właściwego do rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty P. o odmowie udzielenia koncesji na wydobywanie kopaliny pospolitej ze złoża kruszywa naturalnego. W ocenie SKO w P., skoro zadania starostów wynikające z art. 103a Prawa geologicznego i górniczego są zadaniami z zakresu administracji rządowej, a do wojewody należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej, to wojewoda jest właściwy do rozpoznania odwołania od wskazanej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kwestie dotyczącą sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych jakie powstają między organami administracji publicznej reguluje art. 22 k.p.a. (w sprawach załatwianych w drodze decyzji) oraz art. 4 p.p.s.a. w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo, jak to ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny). Warunkiem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego orzeczenia w przedmiocie sporu jest istnienie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego w znaczeniu prawnym. Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Z istoty sporu o właściwość i sporu kompetencyjnego wynika, że spór może mieć miejsce w takiej sytuacji, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej, przez organ administracji publicznej (najczęściej w drodze decyzji administracyjnej). Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach sprawy. W sprawie istnieją więc podstawy do rozstrzygnięcia sporu o właściwość.

Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, jaki organ w niniejszej sprawie jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 1 k.p.a., w myśl którego organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego-samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Powyższy przepis stanowi zasadę dla określenia właściwego organu pod względem instancyjności (właściwość instancyjna), o ile jest zachowana właściwość rzeczowa i miejscowa, których organy administracji publicznej muszą przestrzegać z urzędu (art. 19 k.p.a. i art. 20 k.p.a.). W świetle orzecznictwa, przepis art. 17 pkt 1 k.p.a. należy interpretować w związku z treścią art. 20 k.p.a., w którym określone zostały reguły ustalenia właściwości rzeczowej, również w zakresie instancyjnej. Jak wynika z art. 20 k.p.a., właściwość organów ustala się na podstawie przepisów o zakresie ich działania i przepis ten ma pierwszeństwo przed ogólną konstrukcją właściwości instancyjnej określonej w art. 17 pkt 1 (por. postanowienie NSA z dnia 10 marca 2005 r. sygn. akt OW 70/04, LEX nr 819280, a także wspomniane postanowienie z dnia z dnia 15 listopada 2011 r.).

Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze, na podstawie której Starosta P. wydał decyzję w pierwszej instancji, nie określa organu wyższego stopnia właściwego do rozpoznania odwołania od takiej decyzji. Sprawa ta mieści się w zadaniach samorządu powiatowego, którego zasady ustrojowe reguluje ustawa o samorządzie powiatowym. W myśl przepisu art. 38 ust. 1 tej ustawy w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Zgodnie zaś z art. 38 ust. 3 wspomnianej ustawy od decyzji, o których mowa w ust. 1 i 2, służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

Nie ma żadnych uzasadnionych powodów, a w szczególności wyraźnego przepisu prawa, który jako lex specialis kwestię ustalenia organu wyższego stopnia regulowałby odmiennie niż wynika to, zarówno z przepisu art. 17 pkt 1 k.p.a., jak i art. 38 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, a także przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Za takie przepisy, jak to trafnie wywodzi Wojewoda W., nie mogą być uznane art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Co prawda, wspomniana ustawa wśród organów wykonujących zadania administracji rządowej w województwie wymienia również starostę, jeżeli wynika to z odrębnych ustaw (art. 2 pkt 5). Niemniej, ustawa ta do właściwości funkcjonalnej wojewody nie włączyła kompetencji do rozpoznawania odwołania od decyzji starosty w omawianej kategorii spraw. Zatem, ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie uczyniła wojewody organem wyższego stopnia w stosunku do starosty. Określając pozycję wojewody, jako organu odwoławczego, w przepisie art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy odwołano się jedynie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem w realiach niniejszej sprawy wchodzi tutaj w grę art. 17 pkt 1 k.p.a., który nie zmienia ogólnych reguł, iż to samorządowe kolegium odwoławcze jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty, jako organu jednostki samorządu terytorialnego.

Z przedstawionych wyżej względów, podzielając pogląd Wojewody W., a także stanowisko wyrażone w powołanym postanowieniu z dnia 15 listopada 2011 r. sygn. akt. II OW 105/11, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. rozstrzygnął omawiany spór kompetencyjny, wskazując Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., jako organ właściwy do rozpoznania odwołania od wspomnianej decyzji Starosty P..