IV SA/Po 838/12

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania D. P., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...]z dnia grudnia 2011 roku znak: [...], którą odmówiono przyznania D. P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad M. P..

Wydanie powyższych decyzji poprzedzone zostało następującymi ustaleniami faktycznymi i prawnymi.

W dniu [...] listopada 2011 roku D. P. złożyła w organie I instancji wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem jej męża (szwagrem) – M. P..

Decyzją z dnia z dnia [...] grudnia 2011 roku znak: [...] działający z upoważnienia Wójta Gminy [...]Kierownik organ odmówił D. P. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad M. P.. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 17 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2006/139/992 z późn. zm., dalej - uśr), zgodnie z którym osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, jeśli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki (...) nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wymagającej opieki osób trzecich.

Na podstawie przedłożonych dokumentów organ I instancji ustalił, że pomiędzy skarżącą, a M. P., zachodzi stosunek prawny powinowactwa. W konsekwencji oznacza to, że skarżąca nie jest krewną M. P. w rozumieniu Kodeksu Rodzinnego i Opiekuńczego (dalej K.r.o.) i tym samym nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny na jego rzecz, a zatem skarżąca nie mieści się w katalogu osób uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego.

W odwołaniu od powyższej decyzji D. P. domagała się przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, podnosząc, że M. P. poza skarżącą i jej mężem (a bratem M. P.) nie ma osób z rodziny, które mogłoby sprawować tą opiekę, Zatem skarżąca jest jedyna osobą, która może sprawować opiekę nad bratem męża i od lat ją sprawuje. Z tego względu od kilku lat nie pracuj i nie jest zarejestrowana jako bezrobotna. Skarżąca powołała się na orzecznictwo sądowe, na okoliczność konieczności objęcia regulacją art. 17 Uśr również powinowatych, którzy faktycznie sprawują opiekę nad niepełnosprawnym.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej - Kolegium, SKO), po rozpatrzeniu odwołania utrzymało w mocy decyzje organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji SKO opisało stan faktyczny w sprawie i wskazało, że bezspornie M. P. wymaga opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ podkreślił, że art. 17 ust. 1 i ust. 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych zawiera zamknięty katalog osób uprawnionych do ubiegania się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, do których należą: matka albo ojciec osoby wymagającej opieki, opiekun faktyczny dziecka wymagającego opieki, a także inna osoba niż spokrewniona w pierwszy stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, w przypadku, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować takiej opieki. Zatem podnoszone przez skarżącą argumenty w odwołaniu nie mogą zostać uwzględnione, gdyż skarżąca nie znajduje się w kręgu podmiotów uprawnionych do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem męża. Nie ciąży bowiem na niej obowiązek alimentacyjny wobec M. P..

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. P. ponownie domagała się przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na M. P.. Wskazała, iż podtrzymuje swoje stanowisko przedstawione we wniosku. W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie nie uwzględnia wypracowanego w ostatnich latach orzecznictwa Sądów Administracyjnych, jak również wyroków Trybunału Konstytucyjnego. Zaakcentowała również, że jej mąż, a brat niepełnosprawnego, ma znacznie większe niż ona możliwości zarobkowe. I jego rezygnacja z pracy byłaby ekonomicznie nieuzasadniona. Wpłynęłoby to negatywnie na sytuację również niepełnosprawnego M. P..

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w całości podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji ( innego aktu lub czynności ) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz.1270), tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutów naruszenia prawa, procesowego i materialnego, w rozpoznawanej sprawie.

Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 12 marca 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, odmawiającą D. P. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad jej szwagrem, M. P..

Przesłanki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zostały określone w art. 17 ust. 1 Uśr. Zgodnie z powołanym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

• matce albo ojcu,

• innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,

• opiekunowi faktycznemu dziecka

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Natomiast w myśl art. 17 ust. 1a ustawy, osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1.

Z treści powyżej powołanych przepisów jednoznacznie wynika, że uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego wiąże nierozerwalnie z obowiązkiem alimentacyjnym potencjalnego świadczeniobiorcy wobec osoby wymagającej opieki. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny w przypadku wystąpienia okoliczności wskazanych w art. 17 ust. 1 ustawy. Przy czym, przesłanki określone w art. 17 ust. 1 ustawy są przesłankami kumulatywnymi, co oznacza, iż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od łącznego ich wystąpienia. Niespełnienie którejkolwiek z nich, bez względu na zaistnienie pozostałych, skutkuje brakiem uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego.

W znowelizowanych przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca doprecyzował krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z ust. 1 a świadczenie to przysługuje przede wszystkim osobom najbliższym, tj. matce, ojcu, dzieciom, czyli osobom spokrewnionym w pierwszym stopniu. Z kolei dalszym krewnym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tylko w przypadku, gdy nie ma osób najbliższych, albo osoby te nie mogą wypełnić swojego obowiązku. Przedmiotowa nowelizacja przepisów ustawy, odnosząca się do świadczenia pielęgnacyjnego utrzymała zatem zasadę, że do świadczenia tego uprawnieni są krewni osoby wymagającej opieki i to z najbliższego kręgu, natomiast dalsi krewni tylko w warunkach precyzyjnie określonych w ustawie. Podkreślić jednak należy, że wprawdzie w dodanym przepisie ustawodawca rozszerzył krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, to jednak nadal nie przyznał takiego prawa powinowatym.

Nowelizacje te zostały dokonane po dwóch wyrokach Trybunału Konstytucyjnego, w których Trybunał wypowiadał się co do konstytucyjności art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z treści żadnego z tych wyroków nie można jednak wyprowadzić zniesienia jako przesłanki ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, obowiązku alimentacyjnego potencjalnego świadczeniodawcy względem osoby wymagającej opieki. I tak:

- wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r. w sprawie o sygn. P 27/07, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie zdolnej do pracy, obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny.

- wyrokiem z dnia 22 lipca 2008 r. w sprawie P 41/07, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis art. 17 ust. 1 u ust. 5 pkt 2 lit. "b" ustawy o świadczeniach rodzinnych jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 20 i art. 23 Konwencji o prawach dziecka, w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy, nad innym niż jej dziecko, niepełnosprawnym, niepełnoletnim członkiem rodziny, dla którego stanowi rodzinę zastępczą spokrewnioną i wobec którego osobę tę obciąża obowiązek alimentacyjny.

Przypomnieć należy, że stosownie do art. 128 K.r.o. obowiązek alimentacyjny polega na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania i obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Zgodnie natomiast z art. 61(7) § 1 K.r.o. krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej, zaś stopień pokrewieństwa określa się według liczby urodzeń, wskutek których powstało pokrewieństwo (§ 2). Wśród krewnych w linii prostej rozróżnia się linię wstępną (rodzice, dziadkowie, pradziadkowie, itd.) oraz linię zstępną (dzieci, wnuki, prawnuki, itd.). Natomiast w myśl art. 61(8) § 1 K.r.o. z małżeństwa wynika powinowactwo między małżonkiem a krewnymi drugiego małżonka. Linię i stopień powinowactwa określa się według linii i stopnia pokrewieństwa.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że M. P. jest szwagrem D. P., a zatem nie należy do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, gdyż nie jest jej krewnym w linii prostej ani rodzeństwem. Stosunek łączący skarżącą z M. P. jest jedynie stosunkiem powinowactwa.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały właściwej wykładni art. 17 ust. 1 oraz ust. 1 a ustawy. W konsekwencji prawidłowo uznały, że skarżąca nie jest uprawniona, do uzyskania dochodzonego świadczenia z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad swoim szwagrem. Jak wywiedziono już wyżej, istnienie obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest przesłanką konieczną warunkującą przyznanie tego świadczenia. Oznacza to, że niespełnienie tej przesłanki wyklucza możliwość jego przyznania.

W ocenie Sądu zaskarżone decyzje wydane zostały zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, a Sąd nie stwierdził takiego uchybienia prawa, które mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi.

Argumenty podnoszone przez skarżącą, niewątpliwie istotne z punktu widzenia sytuacji życiowej i materialnej jej rodziny (brak zatrudnienia, zły stan zdrowia szwagra, trudności związane ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym M. P. przez jego schorowanych rodziców) nie mogą jednak być uwzględnione przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, albowiem dotyczą one sfery pozaprawnej. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 marca 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 525/11(dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Jednocześnie odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazuje, że przepis będący podstawą prawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy budził wątpliwości interpretacyjne i był niejednokrotnie przedmiotem interpretacji w sprawach toczących się przed sądami administracyjnymi. Był też, jak wskazano, przedmiotem zagadnień przedstawianych Trybunałowi Konstytucyjnemu. Analiza wyroków Trybunału z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05 oraz z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07 nie daje podstaw do sformułowania zarzutu, jaki został postawiony w skardze, tj. że odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie, na której nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby wymagającej opieki narusza zasady równości wobec prawa. Konstytucyjna zasada równości, na którą powołano się w skardze, była wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który – definiując ją – przyjmował, że polega ona na tym, że wszyscy adresaci norm prawnych, charakteryzujący się daną cechą relewantną, winni być traktowani według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących, a zasada ta nie wyklucza różnego traktowania podmiotów różniących się między sobą; niemniej wszelkie zróżnicowanie traktowania musi być oparte na uznanych kryteriach, których zasadność doboru podlega każdorazowej ocenie, między innymi z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej (por. m. in. orzeczenie z 9 marca 1988 r., sygn. U. 7/87, OTK w latach 1986-1995, t. I, s. 133-144).

Niewątpliwie z konstytucyjnej zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa należących do określonej kategorii. Prawny obowiązek dostarczania środków utrzymania (niekiedy także środków wychowania) i obciąża krewnych w linii prostej (zstępnych i wstępnych) oraz rodzeństwo (art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Pominięcie w art. 17 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych osób, na których nie ciąży obowiązek alimentacyjny nie może w ocenie Sądu być uznane za naruszające zasadę równości oraz zasadę sprawiedliwości społecznej.

Należy mieć na uwadze to, że w świetle powyższych wyroków Trybunału Konstytucyjnego, mimo uznania niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie zawężenia kręgu osób, jakim może zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne, przesłanką obligatoryjną przyznania owego świadczenia jest jednak istnienie obowiązku alimentacyjnego. Rozciąganie obowiązku alimentacyjnego na inne osoby, który nie są w rozumieniu prawa krewnymi nie byłoby w tej sytuacji uprawnione.

Także art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, dodany przez art. 13 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych (Dz.U.2009.219.1706) z dniem 1 stycznia 2010 r., przyznający prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1, także odnosi się do osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny. W przepisie tym doprecyzowano zasady ustalania kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego i przyjęto, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje przede wszystkim osobom najbliższym, tj. matce, ojcu, czy dzieciom (są to osoby spokrewnione w pierwszym stopniu). Natomiast dalszym krewnym tylko w przypadku, gdy nie ma osób najbliższych albo osoby te nie mogą wypełnić swojego obowiązku.

Art. 17 ust. 1 pkt 2 oraz pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie można interpretować w ten sposób, że osoba rezygnująca z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ma prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jakimkolwiek członkiem rodziny, nawet dalekim krewnym, i to bez względu na ciążący na tej osobie obowiązek alimentacyjny.

Pogląd podobny do poglądu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie został wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1646/10 (lex nr 750704), zgodnie z którym: "(...) z przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że aby takie prawo uzyskać, osoba ubiegająca się o nie musi być ustawowo obciążona obowiązkiem alimentacyjnym, stosownie do art. 128 k.r.o.". Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, w wyroku z dnia 20 października 2010 r. sygn. II SA/Sz 405/10 (lex nr 754767) wyraził pogląd, zgodnie z którym: "Mimo uznania niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie zawężenia kręgu osób, jakim przyznane zostać może świadczenie pielęgnacyjne, zauważyć należy, iż istnienie obowiązku alimentacyjnego jest przesłanką obligatoryjną przyznania świadczenia, a rozciąganie tego obowiązku na obowiązek skarżącej względem siostrzeńca jej męża wydaje się interpretacją zbyt daleko idącą".

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela natomiast stanowiska zawartych w tych wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych, w których poszerzono krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego o osoby będące wprawdzie członkami rodziny osób, nad którymi sprawują opiekę, na których jednak nie ciąży obowiązek alimentacyjny w stosunku do podopiecznych. Niezależnie od powyższego zauważyć jednak należy, że wyroki te dotyczą osób będących członkami rodziny rozumianej tradycyjnie, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. I OSK 1873/10 (lex nr 990201). W ostatnio wymienionym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "Przepis art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych można rozumieć, mając na względzie konstytucyjną zasadę równości tak, że inną osobą uprawnioną do świadczenia jest nie tylko spokrewniona w pierwszym stopniu czy kolejnym, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, ale każda spokrewniona, na której obowiązek ten nie ciąży, to jest będąca członkiem rodziny rozumianej tradycyjnie". Jak wynika jednak z uzasadnienia owego wyroku, do kręgu rodziny rozumianej tradycyjnie Sąd ten zalicza osoby powołane do dziedziczenia z mocy ustawy, tj. należące do kręgu spadkobierców ustawowych ustalonych przepisami Kodeksu cywilnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 maja 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 126/12 (dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc powyższy pogląd do stanu faktycznego niniejszej sprawy zauważyć należy, że skarżąca nie należy do kręgu spadkobierców ustawowych po Michale P..

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzająca ja decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z obowiązującym prawem brak jest więc podstaw do ich eliminowania z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.