III SA/Lu 304/12

Uzasadnienie

W piśmie z dnia [...] marca 2012 r. skierowanym do Gminy W. P. reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o stwierdzenie jego uprawnienia do otrzymania zwrotu kwoty 425 zł stanowiącej część wniesionej opłaty za wydanie karty pojazdu nr [...] dla samochodu osobowego [...] o numerze rej. [...].

W odpowiedzi Prezydent Miasta a pismem z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] odmówił zwrotu żądanej przez skarżącego kwoty oraz poinformował, że w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte postępowanie administracyjne o zwrot części opłaty za wydanie karty pojazdu, które zostanie zakończone wydaniem stosownej decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu organ administracji podniósł, że pobrana w dacie rejestracji samochodu opłata za kartę pojazdu została pobrana zgodnie z prawem, to jest na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Od dnia podjęcia uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 24 lutego 2008 r., sygn. akt. I OPS 3/07, sądy administracyjne obowiązane były oceniać legalność aktów lub czynności w sprawie zwrotu opłaty za kartę pojazdu z perspektywy zawartego w niej stanowiska, zgodnie z którym sprawy tego rodzaju organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240), która – w ocenie organu – zasadniczo rzutuje na sprawy dotyczące zwrotu opłat za wydanie karty pojazdu. Określa ona bowiem wyraźnie, jaki tryb postępowania należy stosować w sprawach niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym, do których zaliczono, między innymi, dochody jednostek samorządu terytorialnego pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt. 7 ustawy). Zgodnie z art. 67 ustawy do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.).

Organ wyjaśnił również, że do środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe stanowiące dochody pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw, należą opłaty za wydanie karty pojazdu, pobrane przez właściwe urzędy powiatowe albo miejskie na pokrycie kosztów druku i dystrybucji zamówionych i wydawanych właścicielom pojazdów kart. W związku z tym w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i działu III Ordynacji podatkowej, do których odsyła art. 67 ustawy o finansach publicznych, a zatem wniosek o zwrot części opłaty za wydanie karty pojazdu należy potraktować jako wszczynający postępowanie administracyjne, które zostanie zakończone wydaniem stosownej decyzji w tym zakresie.

Pismem z dnia [...] marca 2012 r. W. P., działając na podstawie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu.

W odpowiedzi na wezwanie Prezydent Miasta a pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. (nr [...]), poinformował o prowadzonym w tym zakresie postępowaniu administracyjnym, które zostanie zakończone wydaniem decyzji administracyjnej.

W takich okolicznościach pismem z dnia [...] maja 2012 r. skarżący W. P. wniósł do Sądu skargę na czynność materialno-techniczną Prezydenta Miasta a w sprawie odmowy zwrotu kwoty 425 zł, to jest części opłaty pobranej w dniu [...] października 2004 r. w wysokości 500 zł za wydanie karty pojazdu dla samochodu osobowego marki [...] o numerze rej. [...].

W skardze zawarto wniosek o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz stwierdzenie obowiązku Prezydenta Miasta a do zwrotu skarżącemu części opłaty za wydanie karty pojazdu ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz wniosek o zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i niezbędnych wydatków poniesionych do celowego dochodzenia praw według załączonego do skargi spisu.

Zaskarżonej czynności zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 4 k.p.a. oraz art. 61 § 1 k.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie przez organ, że wniosek skarżącego skierowany do tego organu z dnia [...] marca 2012 r. o stwierdzenie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania zwrotu kwoty 425 zł, był wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego.

Ponadto zaskarżonej czynności zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez zastosowanie w sprawie przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, w sytuacji jego niezgodności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zarzucono także naruszenie art. 90 akapit pierwszy Traktatu Wspólnot Europejskich (TWE), który sprzeciwia się opłacie związanej z wydaniem pierwszej karty pojazdu sprowadzonego z innego państwa członkowskiego i który zawiera zasadę pierwszeństwa prawa wspólnotowego nad prawem krajowym.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgłoszone roszczenie uzasadnia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, w którym stwierdzono, iż § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu określający wysokość opłaty za kartę pojazdu w kwocie 500 zł (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast nowe Rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), określa w § 1, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pobiera się opłatę w wysokości 75 zł, a zatem różnica winna podlegać zwrotowi. Zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny przepis stoi także w sprzeczności z art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Tymczasem organy były zobowiązane do jego zastosowania zgodnie z zasadą nadrzędności nad prawem krajowym oraz bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego.

Skarżący zakwestionował stanowisko organu co do możliwości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów Ordynacji podatkowej wskazując, że żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. nie jest sprawą administracyjną, która jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej, a tym samym nie mogą mieć do niej zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej, a ponadto samo żądanie zwrotu nadpłaty nie jest wnioskiem o zwrot nadpłaty w rozumieniu działu III Ordynacji podatkowej. Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, autor skargi stwierdził, że sama opłata za wydanie karty pojazdu nie ma charakteru podatkowego, gdyż celem tej opłaty jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia, dystrybucji i wydania karty pojazdu, przez co nie stanowi ona realizacji obowiązku o charakterze podatkowym, a sankcją za brak uiszczenia takiej opłaty jest po prostu zwrot wniosku o zarejestrowanie pojazdu, nie zaś egzekwowanie uiszczenia tej opłaty. Dlatego do załatwienia sprawy o zwrot opłaty nie mogą mieć zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej o zwrocie podatku.

W ocenie strony skarżącej przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, na którą powołuje się w swojej odpowiedzi organ administracji samorządowej w sprawie zwrotu opłaty za wydaną kartę pojazdu, nie mogą mieć w przedmiotowej sprawie zastosowania, bowiem dotyczą one tylko spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną, a nie spraw już zakończonych, w których ustawodawca nie przewidział decyzji administracyjnej jako formy załatwienia sprawy. Zastosowanie przez organ administracji samorządowej przepisów nowej ustawy do zdarzenia, które miało miejsce przed wejściem w życie nowych norm powodowałoby naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), co w efekcie prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta a wniósł o jej odrzucenie, względnie o oddalenie skargi, podtrzymując w całości swoje stanowisko o konieczności stosowania w niniejszej sprawie trybu postępowania opartego na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego i działu III Ordynacji podatkowej, do których odsyła art. 67 ustawy o finansach publicznych.

Odnosząc się do zarzutu, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych nie może mieć w niniejszej sprawie zastosowania, z uwagi na zasadę niedziałania prawa wstecz organ zauważył, że ustawa ta w zakresie, w jakim nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej, w przedmiotowej sprawie niewątpliwie "nie działa wstecz". Stwierdzenie retroaktywnego działania tej ustawy byłoby możliwe, gdyby – z uwagi na układ czasowy – jej wejście w życie uniemożliwiało skarżącemu realizację roszczenia o zwrot nadpłaty za wydanie karty pojazdu, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Przed przystąpieniem do merytorycznych rozważań odnośnie zasadności żądania skarżącego w zakresie zwrotu przez organ części opłaty w kwocie 425 zł za wydanie karty pojazdu, jaka pobrana została w 2004 roku, należy w pierwszej kolejności odnieść się do formalnej kwestii dopuszczalności wniesienia skargi.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest czynność (pismo) Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2012 r., którą odmówiono skarżącemu W. P. zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej przy jego rejestracji w 2004 r. Chodzi zatem o inną czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a."). Jednym z warunków dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tego typu czynność jest uprzednie wezwanie na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.). Warunek ten został spełniony, co umożliwia merytoryczną ocenę skargi, a jednocześnie wskazuje, że nie zachodziły podstawy do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Dla uporządkowania dalszego wywodu należy przypomnieć, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U 6/04; OTK ZU z 2006 r., Nr 1A, poz. 3), przepis stanowiący podstawę pobierania opłaty za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez organ rejestrujący w wysokości 500 zł, to jest § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu określający wysokość opłaty za kartę pojazdu w kwocie 500 zł (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), został uznany za niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji oraz z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.). Ponadto sprzeczność tej regulacji z przepisami Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (obecnie Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej) potwierdził Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (wówczas: Europejski Trybunał Sprawiedliwości), w wydanym w trybie prejudycjalnym wyroku z dnia 10 grudnia 2007 r. (sprawa C 134/07 P. K. v. Gmina Miasta Jaworzna).

W niniejszej sprawie kluczową kwestią jest w pierwszej kolejności nie tyle ocena zasadności roszczeń o zwrot nadpłaconej części opłaty za kartę pojazdu, ile ustalenie formy, w jakiej organ winien odpowiedzieć na skierowane do niego żądanie odnośnie zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, ugruntowany uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. (sygn. akt I OPS 3/07), zgodnie z którym skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu – jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Uzasadniając to stanowisko NSA zaznaczył, że taka kwalifikacja sprawy jest spowodowana tym, iż do zwrotu opłaty za kartę pojazdu nie mogą mieć zastosowania przepisy ordynacji podatkowej o zwrocie podatku, a jednocześnie nie ma podstaw, by wniosek załatwić w drodze decyzji administracyjnej w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wskazana uchwała stała się podstawą utrwalenia linii orzeczniczej, reprezentowanej również przez tutejszy Sąd, w której sądy administracyjne na podstawie art. 146 p.p.s.a. uwzględniając skargi na czynność polegającą na odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, uchylały tę czynność i stwierdzały uprawnienie skarżących do zwrotu części opłaty w kwocie stanowiącej różnicę pomiędzy pobraną na podstawie nieobowiązujących przepisów kwotą 500 zł, a obecnie obowiązującą kwotą – 75 zł.

Tę utrwaloną linię orzeczniczą zachwiało wejście w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm., dalej jako "u.f.p. lub ustawa). Ustawa ta dokonała m.in. uporządkowania zagadnień związanych z pojęciem środków publicznych. W art. 60 ustawy zawarto otwarty katalog środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, do których w art. 60 pkt 7 u.f.p. zaliczono wymienione w tym katalogu dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw.

W ocenie orzecznictwa i doktryny do tej kategorii należy zaliczyć m.in. właśnie opłaty za wydanie karty pojazdu pobierane przez starostów na pokrycie kosztów druku i dystrybucji zamówionych i wydawanych właścicielom pojazdów kart (por. dla przykładu wyrok WSA w Poznaniu z 15 grudnia 2011 r., sygn. IV SA/Po 980/11, dostępny w bazie CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl; zob. również interpretacje doktrynalne pojęcia "niepodatkowych należności budżetowych":

M. Ušák, Niepodatkowe należności budżetowe w nowej ustawie o finansach publicznych, Finanse Komunalne nr 4/2010, s. 5 i n., R. Suwaj, Wpływ ustawy z 27.08.2009 r. o finansach publicznych na zakres administracyjnego postępowania egzekucyjnego, FK nr 3/2011, s. 8).

Pogląd ten znajduje oparcie w treści ustawowej definicji środków publicznych (art. 5 u.f.p.). Do środków publicznych ustawa zalicza m.in. dochody publiczne (art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy), wśród tych zaś wymienia m.in., daniny publiczne oraz inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych (art. 5 ust. 2 pkt 1 i 2). Do danin publicznych ustawa zalicza m.in. opłaty, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw (art. 5 ust. 2 pkt 1).

Co szczególnie istotne dla dalszych rozważań, zgodnie z art. 67 u.f.p., do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.). Dział III Ordynacji, zatytułowany: "Zobowiązania podatkowe", reguluje m.in. zagadnienia nadpłaty (rozdział 9).

Odesłanie do przepisów k.p.a. oraz odpowiednio stosowanych przepisów dotyczących nadpłaty podatku oznacza, że aktualnie w przypadku złożenia wniosku o zwrot nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu, stanowiącej niepodatkową należność budżetową o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu art. 60 u.f.p., właściwy organ powinien rozpoznać wniosek poprzez wydanie decyzji administracyjnej.

Skoro, jak ustalono wyżej, opłaty za kartę pojazdu mieszczą się w pojęciu niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym, to żądanie zwrotu części takiej opłaty w kwocie przekraczającej opłatę należną, powinno być rozpatrzone w trybie przepisów k.p.a. i Ordynacji podatkowej, dotyczących zwrotu nadpłaty podatku, co wymaga wydania decyzji administracyjnej.

Takie stanowisko nie budzi żadnej wątpliwości odnośnie powstania nadpłaty w przypadku opłat pobranych po 1 stycznia 2010 r., a więc po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Należy jednak zauważyć, że opłaty za wydanie karty pojazdu w wadliwej wysokości były pobierane w okresie znacznie poprzedzającym wejście w życie tej ustawy. W badanej sprawie opłatę pobrano w 2004 r.

Dlatego w związku z powyższym rozstrzygnięcia wymagało zagadnienie intertemporalne – jakie przepisy są właściwe do spraw, w których nienależna części opłaty za wydanie karty pojazdu została pobrana przed 1 stycznia 2010 r., a wniosek o zwrot tej "nadpłaconej" części opłaty w określonej kwocie został złożony już po tym dniu.

W tej kwestii w orzecznictwie zarysowały się rozbieżne stanowiska.

Po pierwsze, można wskazać na orzecznictwo podążające dotychczasową linią orzeczniczą i nadal przyjmujące, że wnioski o zwrot nadpłaconej części opłaty za wydanie karty pojazdu powinny być rozstrzygane w formie czynności materialno-technicznej (np. wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. II SA/Bk 149/12; WSA w Gliwicach z dnia 26 marca 2012 r., sygn. II SA/Gl 22/12; WSA w Łodzi z dnia 8 marca 2012 r., sygn. III SA/Łd 1139/11; WSA w Olsztynie z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. II SA/Ol 219/12; WSA w Rzeszowie z dnia 12 kwietnia 2012r., sygn. II SA/Rz 114/12; WSA w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. II SA/Sz 180/12; WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2012 r., sygn. VII SA/Wa 1165/11; WSA we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. III SA/Wr 592/11).

Według drugiego nurtu orzeczniczego, kwestie zwrotu kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Tym samym, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy o finansach publicznych, dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy (tak dla przykładu: WSA w Opolu w wyrokach z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. II SA/Op 663/11, sygn. II SA/Op 670/11 i sygn. II SA/Op 677/11 oraz WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 20 marca 2012 r., sygn. II SA/Sz 71/12).

Wreszcie według trzeciej z linii orzeczniczych, do wniosków o zwrot nadpłaconej części opłaty za wydanie karty pojazdu złożonych po dniu 1 stycznia 2010 r. należy stosować tryb postępowania oparty na przepisach k.p.a. oraz działu III Ordynacji podatkowej, co oznacza konieczność rozstrzygania tych wniosków w formie decyzji administracyjnych (tak w szczególności: WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 15 grudnia 2012 r., sygn. II SA/Po 980/11; podobnie WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 27 marca 2012 r., sygn. I SA/Bd 83/12 oraz WSA w Łodzi w wyroku z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. III SA/Łd 69/12).

Rozstrzygając przedstawione wyżej zagadnienie należy zwrócić uwagę na następujące kwestie.

Po pierwsze, zgodnie z art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241, z późn. zm.), do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy wymienionej w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie można jednak mówić, że mamy do czynienia ze sprawą wszczętą i niezakończoną, co sugerowałoby zastosowanie przepisów dotychczasowych. Pobranie opłaty – jak okazało się już post factum – w zawyżonej wysokości, było czynnością związaną z rejestracją pojazdu, która następuje w drodze decyzji administracyjnej. Pobranie opłaty nie miało więc charakteru czynności niezależnej, rozstrzyganej w odrębnym postępowaniu i tworzącym odrębną sprawę. Czynność ta miała charakter jednorazowy i zamknęła się wraz z rejestracją pojazdu, rozstrzygniętą ostateczną decyzją. Oznacza to, że wniosek o zwrot kwoty stanowiącej nadpłatę pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu – jest już zatem sprawą nową, którą na gruncie obecnie obowiązujących przepisów prawa należy rozstrzygać w drodze decyzji administracyjnej. W konsekwencji należałoby uznać, że art. 115 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, nie ma zastosowania do wniosków o zwrot nadpłaconej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu, które zostały złożone po dniu 1 stycznia 2010 r.

Po drugie przepisy, które wskazują formę rozstrzygnięcia sprawy przez organ mają charakter procesowy – ustanawiają bowiem kompetencję procesową do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, względnie kompetencję do rozstrzygnięcia w innej formie. Niekwestionowaną zaś zasadą prawa intertemporalnego jest bezpośrednie zastosowanie nowych regulacji procesowych, nawet do spraw będących już w toku, chyba, że co innego wynika z wyraźnych postanowień ustawy. W sprawie niniejszej, jak to wyżej wyjaśniono, nie mamy do czynienia z "kontynuacją" sprawy opłaty pobranej w 2004 r. Dlatego wniosek o zwrot złożony w dniu [...] marca 2012 r. wszczyna nową sprawę, którą na mocy obowiązujących w dacie złożenia tego wniosku przepisów należy rozstrzygać już w drodze decyzji administracyjnej, a nie czynności materialno-technicznej. Skoro bowiem w dacie złożenia tego wniosku o zwrot nadpłaconej części opłaty za wydanie karty pojazdu obowiązywały już nowe przepisy proceduralne, to nie ma podstaw do przyjmowania, że taki wniosek powinien być nadal rozstrzygany przez podjęcie czynności materialno-technicznej.

W takich warunkach pogląd wyrażony w cytowanej wyżej uchwale NSA z 4 lutego 2008 r. i opartej na niej konsekwentnej linii orzeczniczej, pozostaje aktualny tylko w odniesieniu do wniosków o zwrot nadpłaty za wydanie karty pojazdu złożonych przed dniem 1 stycznia 2010 r. W przypadku wniosków złożonych po tej dacie, w kwestii formy prawnej rozstrzygnięcia sprawy przez organ należy stosować już przepisy nowe. To zaś oznacza, że wniosek o zwrot części opłaty za wydanie karty pojazdu złożony po dniu 31 grudnia 2009 r. powinien być rozpatrzony w formie decyzji administracyjnej.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że niezgodne z prawem było zastosowanie przez Prezydenta Miasta a formy czynności materialno-technicznej w odpowiedzi na wniosek o zwrot nadpłaty za wydanie karty pojazdu złożony w dniu [...] marca 2012 r. Prawidłową formą rozpoznania tej sprawy powinna być decyzja administracyjna.

W związku z powyższym należało uchylić zaskarżoną czynność materialno-techniczną Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2012 r., mocą której odmówiono skarżącemu zwrotu nadpłaconej części opłaty za wydanie karty pojazdu. Czynność ta jest niezgodna z prawem, bowiem odpowiedź na zgłoszone żądanie powinna przybrać formę decyzji administracyjnej.

Sąd nie ma natomiast w takich okolicznościach możliwości skorzystania z kompetencji określonej w art. 146 § 2 p.p.s.a., czyli uznania w wyroku uprawnienia wynikającego z przepisów prawa. Byłoby to możliwe tylko w przypadku, gdyby właściwą formą działania organu była forma czynności materialno-technicznej.

Uchylenie zaskarżonej czynności materialno-technicznej powoduje, że Prezydent Miasta a winien rozpoznać wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2012 r., tym razem we właściwej formie (decyzji administracyjnej), co – jak wynika z odpowiedzi na skargę – już nastąpiło.

Sąd jednocześnie uznaje za celowe zwrócenie uwagi stronom sporu, w szczególności organowi, na aktualne poglądy orzecznictwa w kwestii przedawnienia roszczenia o zwrot części opłaty za wydanie karty pojazdu.

Jak już wyżej wyjaśniono, aktualnie obowiązujące regulacje prawne nakazują stosowanie do opłat za wydanie karty pojazdu przepisów k.p.a. oraz – co wymaga podkreślenia – odpowiednio działu III Ordynacji podatkowej (art. 60 pkt 7 w zw. z art. 67 u.f.p.). Dział III ordynacji podatkowej, a ściślej przepisy dotyczące nadpłaty, przewidują przedawnienie prawa do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty (art. 79 § 2 Ordynacji podatkowej) oraz przedawnienie prawa do nadpłaty (art. 80 Ordynacji podatkowej).

W konsekwencji aktualizuje się problem, czy w ogóle stosować i ewentualnie jak stosować powyższe przepisy do wniosków o zwrot części opłaty za wydanie karty pojazdu, a jeżeli tak, to w szczególności problematyczne staje się ustalenie początku biegu terminu przedawnienia.

Gdyby przyjąć, że odpowiednie stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej nakazuje stosowanie przepisów o przedawnieniu, to w tej mierze znów można wskazać na kilka rozbieżnych nurtów, które pojawiły się w orzecznictwie.

Po pierwsze – można wskazać na przywoływane na wstępie poglądy, w świetle których nawet, gdy wniosek o zwrot części opłaty za kartę pojazdu został złożony po dniu 1 stycznia 2010 r., należy stosować poprzednio obowiązujący stan prawny, skoro opłatę pobrano przed wejściem w życie ustawy o finansach publicznych (np. WSA w Opolu w przytaczanych wyżej wyrokach z dnia 3 kwietnia 2012 r.).

Wedle drugiego nurtu orzeczniczego, w stosunku do wniosków o zwrot części opłaty złożonych po dniu 1 stycznia 2010 r., należy z mocy art. 60 i art. 67 u.f.p. stosować nie tylko decyzyjną formę rozstrzygania wniosków, ale również i przepisy dotyczące przedawnienia roszczenia o zwrot nadpłaty (w szczególności art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej). Według tej grupy poglądów, próba pominięcia uregulowań dotyczących przedawnienia prawa do zwrotu, względnie ich modyfikacji co do określenia początkowego terminu biegu przedawnienia roszczenia byłaby nie tyle interpretacją prawa, ile zastępowaniem ustawodawcy, a zatem przejawem niedopuszczalnego prawotwórstwa sądowego (np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. IV SA/Po 980/11).

Trzeci wreszcie kierunek wykładni prezentowany w orzecznictwie, choć wychodzi od tezy, zgodnie z którą do wniosków o zwrot opłaty złożonych po dniu 1 stycznia 2010 r. mają zastosowanie nowe regulacje, wskazuje na konieczność modyfikacji przepisów Ordynacji podatkowej dotyczących przedawnienia roszczeń – w kontekście obliczania terminu początkowego. Ten kierunek interpretacji najlepiej obrazuje następujący fragment wyroku WSA w Poznaniu z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. II SA/Po 955/11, gdzie stwierdzono, że: "wejście w życie art. 60 i 67 ustawy o finansach publicznych spowodowało, że sprawy dotyczące niepodatkowych należności budżetowych wszczęte po 1 stycznia 2010 r., odnoszące się do należności uiszczonych albo należnych już wcześniej, podlegają rozpoznaniu w nowym trybie. Wprowadzenie, a ściślej ujmując – nakazanie stosowania określonych uniwersalnych regulacji proceduralnych (k.p.a., Ordynacji podatkowej) samo przez się nie powoduje automatycznie skutków materialnoprawnych niekorzystnych dla adresatów, a zwłaszcza nie narusza zasady niedziałania prawa wstecz. Należy jednak zauważyć, że odwołanie się przez ustawodawcę w art. 67 ustawy o finansach publicznych do "przepisów działu III Ordynacji podatkowej" otwiera drogę do zastosowania zawartych tam regulacji prawa materialnego, które mogą prowadzić do naruszenia zasady lex retro non agit. Z taką sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie. Zdaniem Sądu charakter art. 60 i 67 u.f.p., a zwłaszcza to, że miały one mieć w założeniu charakter jedynie porządkujący zagadnienia niepodatkowych należności budżetowych od strony proceduralnej, nie uzasadnia wyprowadzania z nich skutków retroaktywnych w odniesieniu do przedawnienia. Dlatego Sąd stoi na stanowisku, że stosując – mocą art. 67 u.f.p. – przepisy działu III Ordynacji podatkowej w sprawach opłat za karty pojazdu uiszczonych przed 2010 rokiem, termin przedawnienia do złożenia wniosku o zwrot opłaty należy liczyć najwcześniej od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych" (podobnie wypowiedział się WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 27 marca 2012 r., sygn. I SA/Bd 83/12; WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. II SA/Go 914/11 oraz WSA w Łodzi w wyroku z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. III SA/Łd 69/12).

Trzeba dodatkowo zaakcentować, że możliwe jest również jeszcze jedno stanowisko w omawianej kwestii (zob. nieprawomocny wyrok WSA w ie z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. III SA/Lu 242/12), gdzie zwrócono uwagę na to, że art. 67 u.f.p. odsyła do odpowiedniego tylko stosowania przepisów działu III ustawy Ordynacja podatkowa. "Odpowiednie stosowanie" to szeroki wachlarz możliwości, poczynając od stosowania wprost przepisów, których dotyczy odesłanie, do całkowitego wykluczenia stosowania regulacji objętych odesłaniem. Oznaczałoby to w ostatnim wypadku niestosowanie przepisów odnoszących się do kwestii przedawnienia w ogóle. Za takim stanowiskiem przemawiałaby argument, że przepisy działu III Ordynacji podatkowej w omawianym zakresie odnoszą się do podatku, o czym przesądza brzmienie art. 79 § 1 i 2, które stanowią, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nadpłaty nie może zostać wszczęte w czasie trwania postępowania podatkowego lub kontroli podatkowej oraz w okresie między zakończeniem kontroli a wszczęciem postępowania – w zakresie zobowiązań podatkowych, których dotyczy postępowanie lub kontrola, a prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasa po upływie terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, jak również art. 80 § 1, według którego prawo do zwrotu nadpłaty podatku wygasa po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin jej zwrotu. Po upływie terminu określonego w § 1 wygasa również prawo do złożenia wniosku o zaliczenie nadpłaty na poczet przyszłych zobowiązań podatkowych oraz możliwość zaliczenia nadpłaty na poczet zaległych oraz bieżących zobowiązań podatkowych (art. 80 § 1), a złożenie wniosku o stwierdzenie nadpłaty, zwrot nadpłaty lub zaliczenie jej na poczet przyszłych zobowiązań podatkowych przerywa bieg terminu do zwrotu nadpłaty (art. 80 § 3). Tymczasem przedmiotowa opłata za wydanie kraty pojazdu stanowi – jak już wskazywano – niepodatkową należnością budżetową o charakterze publicznoprawnym w rozumieniu art. 60 u.f.p.

Końcowo przypomnieć można, że w sprawach dotyczących roszczeń o zwrot nienależnie pobranej części opłaty za wydanie karty pojazdu dopuszczono również drogę postępowania przed sądami powszechnymi (zob. uchwałę Sądu Najwyższego z 16 maja 2007 r.; sygn. III CZP 35/07; OSNC 2008/7-8/72). Odnosząc się do zagadnienia przedawnienia takiego roszczenia na drodze cywilnoprawnej trzeba odnotować uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2010 r. (sygn. III CZP 37/10; OSNC 2011 r., nr 1, poz. 2), zgodnie z którą bieg przedawnienia roszczeń o zwrot nienależnie pobranych opłat za kartę pojazdu na podstawie rozporządzenia z 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu rozpoczyna się od dnia spełnienia świadczenia. Uchwała odnosi się oczywiście do sytuacji, gdy podstawą roszczenia, żądania zwrotu części opłaty za kartę pojazdu są przepisy Kodeksu cywilnego, tym niemniej rozważania Sądu Najwyższego zawarte w uzasadnieniu uchwały mogą być pomocne przy interpretacji problemu przedawnienia analogicznych roszczeń w przypadku, gdy rozstrzyga się o nich na drodze administracyjnej. Kierunek interpretacji przyjęty w powołanej uchwale może bowiem zamknąć możliwość dochodzenia roszczeń przed sądami powszechnymi, z uwagi na znaczny upływ czasu pomiędzy datą uiszczenia opłaty a chwilą zgłoszeniem żądania o zwrot jej części.

Jak wynika z przedstawionych poglądów orzecznictwa i stanowiska Sądu, przyjęcie w rozpoznawanej sprawie, że w kwestii procesowej formy rozstrzygnięcia wniosku o zwrot nadpłaconej części opłaty za kartę pojazdu należy stosować nowe przepisy (wydawać decyzję administracyjną), nie oznacza, że taki sam zabieg należy stosować do uregulowań o charakterze materialnoprawnym, jakimi są normy dotyczące przedawnienia. Natomiast przepis art. 67 u.f.p. nakazuje jedynie odpowiednie stosowanie działu III Ordynacji podatkowej do spornych opłat za wydanie karty pojazdu. Odpowiednie stosowanie winno również uwzględniać kontekst systemowy i aksjologiczny przepisów oraz standardy ochrony jednostki wyznaczane normami konstytucyjnymi.

Jak wspomniano wyżej – z uwagi na brak bezpośrednich związków pomiędzy zagadnieniem ewentualnego przedawnienia roszczeń a badaną w niniejszej sprawie czynnością materialno-techniczną, sąd nie może bezpośrednio wskazać organowi właściwego kierunku zastosowania przepisów Ordynacji podatkowej do roszczeń o zwrot części opłaty za kartę pojazdu. Organ musi w tym względzie dokonać samodzielnej oceny, uwzględniającej aktualne stanowisko orzecznictwa, przy ponownym rozpatrywaniu wniosku skarżącego o zwrot części opłaty, tym razem w formie decyzji administracyjnej.

Mając powyższe rozważania na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną czynność Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2012 r. – na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje uzasadnienie w przepisach art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.). Zwrot kosztów obejmuje wpis sądowy (w kwocie 200 zł), wynagrodzenie adwokata w wysokości stawki minimalnej (60 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (w kwocie 17 zł) oraz udokumentowane wydatki według załączonego do skargi spisu (2,14 zł).