V SA/Wa 831/12

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi z 14 marca 2012 r. wniesionej przez W. w B., zwany dalej stroną "skarżącym", jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej nr [...] z [...] lutego 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] października 2011 r. odmawiającą wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za sierpień 2011 r.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

W. w B. zwrócił się do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z wnioskiem o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Wn-D) za miesiąc sierpień 2011 r.

Dokument ten złożony został za pośrednictwem Systemu Obsługi Dofinansowań i Refundacji w terminie przewidzianym w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 stycznia 2009 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz.U. z 2009 r., nr 8. poz. 43 ze zm.), tj. do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego wniosek dotyczy.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmówił stronie skarżącej wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wnioskowany miesiąc.

Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej zmianę i wypłatę dofinansowania.

Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu PFRON z [...] października 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, iż miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a-26c ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 26b ust. 7 powołanej ustawy miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych.

Zdaniem organu zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma stwierdzenie, że wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych, w szczególności w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej, są finansowane ze środków publicznych.

Minister Pracy i Polityki Społecznej zauważył, że zgodnie ze stanowiskiem Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...], ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych posługuje się pojęciem "środki publiczne", nie definiując jednak tego terminu. W związku z powyższym Minister Finansów wskazał, że pojęcie to należy definiować zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.).

Organ wyjaśnił, że środkami publicznymi zgodnie z przywołanym artykułem są:

dochody publiczne;

środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA);

środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2;

przychody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych pochodzące:

ze sprzedaży papierów wartościowych,

z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego,

ze spłat pożyczek i kredytów udzielonych ze środków publicznych,

z otrzymanych pożyczek i kredytów,

z innych operacji finansowych;

przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł.

Minister wskazał, że zgodnie z ust. 2 ww. artykułu dochodami publicznymi są:

daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw;

inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych;

wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych;

dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych, do których zalicza się w szczególności:

wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze,

odsetki od środków na rachunkach bankowych,

odsetki od udzielonych pożyczek i od posiadanych papierów wartościowych,

dywidendy z tytułu posiadanych praw majątkowych;

spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz jednostek sektora finansów publicznych;

odszkodowania należne jednostkom sektora finansów publicznych;

kwoty uzyskane przez jednostki sektora finansów publicznych z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji;

dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, niestanowiące przychodów w rozumieniu ust. 1 pkt 4 lit. a i b.

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że strona skarżąca, zgodnie z art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych, jest jednostką sektora finansów publicznych a z postanowień ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027 z późn. zm.) wynika, że środki finansowe z Narodowego Funduszu Zdrowia przekazywane samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej (SP ZOZ) w ramach odpłatności za świadczone przez SP ZOZ usługi są środkami publicznymi (art. 114 ust. 1) i nie tracą one swojego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Z tego charakteru wynika szereg regulacji i obowiązków wiążących się z ich wydatkowaniem i wykorzystaniem, w tym wynikające z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...) ciążące na świadczeniodawcach obowiązki sprawozdawcze. Organ podkreślił również, że działalność SP ZOZ jako jednostek sektora finansów publicznych, finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych.

Odnosząc się natomiast do twierdzeń skarżącego zawartych w odwołaniu dotyczących tego, że jego argumentacja znajduje potwierdzenie w wielokrotnie prezentowanym stanowisku Biura Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych, organ odwoławczy zauważył, że Minister Finansów w przywołanym wcześniej stanowisku stwierdził również, że wypłacane ze środków PFRON miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie przysługuje m.in. samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej, które są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność (w tym wynagrodzenia pracowników) ze środków publicznych. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, dotychczasowe stanowisko Ministra Pracy i Polityki Społecznej okazało się być niezasadnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. w B. wniósł o uchylenie decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] lutego 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych.

Uzasadniając skargę skarżący podniósł, że z dofinansowań wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych przyznawanych z PFRON korzystał od maja 2004 r. do września 2010 r. Po tym okresie PFRON zaprzestał jednak dofinansowywać te wynagrodzenia powołując się na opinię Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2011 r. stanowiącą, iż wszelkie dochody samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej są środkami publicznymi zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Tym samym Minister uznał swoje wcześniejsze stanowisko za niezasadne. Z interpretacji z dnia 25 listopada 2005 r. wydanej przez Biuro Pełnomocnika Rządu do spraw Osób Niepełnosprawnych Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej wynikało bowiem, że w sprawie przyznania dofinansowania należy brać pod uwagę źródło finansowania wynagrodzeń osób niepełnosprawnych.

Następnie skarżący wskazał, że orzekające w niniejszej sprawie organy nie wzięły pod uwagę, że zgodnie z ustawą z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, mogą uzyskiwać środki finansowe m.in. z odpłatnej działalności na podstawie umów cywilnoprawnych, niemającej nic wspólnego z płatnością z NFZ. W przypadku skarżącego środki publiczne stanowią jedynie ok. 30-40% dochodów, podczas gdy środki pozyskiwane od pracodawców za profilaktyczne badania pracowników stanowią około 60% dochodów. W takiej sytuacji nie sposób uznać, że całość dochodów uzyskiwanych przez skarżącego pochodzi ze środków publicznych.

Skarżący dodał ponadto, że pozbawienie samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych może ograniczyć zatrudnienie takich osób. Również z tego względu – w ocenie skarżącego – zasadne było wcześniejsze stanowisko organów oparte na interpretacji z dnia 25 listopada 2005 r.

Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł

o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269). W oparciu o art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270) sądy stosują środki określone w ustawie.

Regulacje te określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.

Rozważając argumenty przedstawione w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie są one trafne, a w konsekwencji skarga nie jest zasadna, co skutkowało jej oddaleniem.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że art. 26 ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej zawiera jednoznaczny zapis, iż miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. W ocenie Sądu, na gruncie art. 5 ustawy o finansach publicznych, nie może budzić wątpliwości pojęcie "środków publicznych" i fakt, iż wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje skarżący stają się środkami publicznymi z mocy i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Podkreślić należy, że samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej są jednostkami sektora finansów publicznych, co wynika z treści art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych. Natomiast środkami publicznymi są m. in. przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł (art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych). Skarżący jako jednostka sektora finansów publicznych finansuje swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników, w całości ze środków publicznych. W tej sytuacji bez istotnego wpływu dla rozpatrywanej sprawy pozostają argumenty skargi wskazujące na różnorodność źródeł - uzyskiwanych przez skarżącego - środków finansowych, wysokość tych środków uzyskiwanych z poszczególnych źródeł oraz na zasadność wyodrębnienia uzyskiwanych środków przeznaczanych na finansowanie wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.

Stwierdzić należy, iż wobec jednoznacznego brzmienia art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają również pozostałe powołane w skardze argumenty. Chodzi tu w szczególności o dopuszczenie w ustawie o działalności leczniczej możliwości uzyskiwania przez samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, środków finansowych z odpłatnej działalności prowadzonej na podstawie umów cywilnoprawnych. Również przychody pozyskiwane z tego źródła są bowiem zgodnie z powołanym przepisem środkami publicznymi.

Podobnie – jako niemające znaczenia na treść rozstrzygnięcia – należało ocenić stanowisko strony o negatywnym wpływie zaskarżonej decyzji na ewentualne ograniczenie zatrudnienia pracowników niepełnosprawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza zatem, iż stanowiący podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej został przez organ prawidłowo zinterpretowany i zastosowany. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że w sprawie doszło do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych.

Poza wpływem na rozstrzygnięcie Sądu w rozpoznawanej sprawie pozostaje fakt zmiany stanowiska organu dotyczącego interpretacji tego przepisu m. innymi w oparciu o wyjaśnienia zawarte w powoływanym przez strony piśmie Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2011 r. znak: [...] - poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji.

Sąd podkreśla, iż organ orzekający w sprawie zobowiązany był do odstąpienia od błędnej interpretacji stosowanego przepisu w momencie, gdy uzyskał świadomość błędu oraz do stosowania od tej chwili właściwej wykładni we wszystkich sprawach, w których wydawał decyzje na podstawie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Należy zwrócić uwagę na ugruntowany pogląd, zgodnie z którym orzecznictwo organu może podlegać zmianom, o ile organ wykaże, że są ku temu uzasadnione przyczyny, a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wyłącznie nieuzasadniona zmienność poglądu organu stanowi naruszenie art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "k.p.a."). Zasada zaufania obywatela do państwa nie oznacza bowiem, że organ nie może zmieniać ocen prawnych - w szczególności gdy zmiana prowadzi do prawidłowego zastosowania określonych przepisów - ale że nie może tego czynić dowolnie, w sposób uniemożliwiający kontrolę argumentacji przemawiającej, w jego ocenie, za przedmiotową zmianą (v. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 marca 2010r. sygn. akt II SA/Bk 31/10). W rozpoznawanej sprawie organ wyjaśnił w sposób wyczerpujący podjęte rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w przedmiotowej sprawie naruszenia przez organ przepisów procesowych, które to naruszenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym doprowadzić do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Organ działał bowiem na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.); podejmował kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dokonał oceny w oparciu o cały materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący (art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.).

Mając na uwadze wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.