IV SAB/Po 21/14

Uzasadnienie

W dniu [...] stycznia 2014 r. K. W. (dalej – "skarżący") zwrócił się do Starostwa Powiatowego w G. o udostępnienie informacji publicznej w postaci podania wysokości nagród przyznanych w latach 2012-2014 dyrektorom poszczególnych wydziałów w urzędzie oraz sekretarzowi powiatu.

Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. Starosta G. poinformował, że kwoty nagród dla poszczególnych dyrektorów wydziałów oraz sekretarza powiatu wyniosły w 2012 r. - 110247 zł (brutto), w roku 2013 - 86900 zł (brutto) oraz, że w roku 2014 żadne nagrody nie zostały jeszcze przyznane.

Skarżący pismem z dnia 1 lutego 2014 r. sprecyzował swoje żądanie o udostępnienie informacji publicznej wnosząc o podanie wysokości nagród przyznanych w latach 2012-2014 dyrektorom poszczególnych wydziałów oraz sekretarzowi powiatu, ale nie w postaci jednej kwoty będącej sumą nagród, lecz w rozbiciu na poszczególne lata oraz na poszczególnych dyrektorów wydziałów i sekretarza powiatu.

Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. Starosta G. odnosząc się do pisma z dnia [...] lutego 2014 r. wezwał skarżącego o wskazanie istotnych przesłanek, dla których niezbędne są informacje wskazane we wniosku.

Wobec braku realizacji powyższego wniosku skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Starosty G., wnosząc o zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] lutego 2014 r., o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych, a także stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał m. in., że jego zdaniem informacja o wysokości nagród przyznanych ograniczonej grupie ludzi jego jest informacją prostą, będącą w posiadaniu organu bez konieczności dokonania analiz, obliczeń, zestawień i dostępna w dokumentach księgowych. To informacja udzielona wcześniej wymagała od organu dokonania pewnych obliczeń. Ponadto nawet gdyby podmiot zobowiązany z jakiś powodów nie mógł udostępnić informacji, to powinien wydać decyzję odmawiającą udzielenia informacji publicznej, a taka decyzji skarżącemu do dnia wniesienia skargi nie została doręczona.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że jego zdaniem informacja publiczna została skarżącemu udzielona, a skarga w istocie wyraża niezadowolenie z zakresu udzielonej informacji.

Na rozprawie w dniu 25 czerwca 2014 r. pełnomocnik organu wniósł o oddaleni skargi i wyjaśnił, że odpowiedź na pismo z dnia [...] lutego 2014 r. nie została skarżącemu udzielona ponieważ nie odpowiedział on na pismo z dnia [...] lutego 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej " Ppsa") , obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej "Kpa" ) stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem Kpa nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. Wprawdzie art. 52 § 3 Ppsa stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 Ppsa (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545 )

Uznając, że niniejsza skarga jest dopuszczalna stwierdzić należy, iż jej przedmiotem jest bezczynność Starosty G. w zakresie udostępnienia stronie skarżącej informacji wskazanych w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r.

Koniecznym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zatem ustalenie czy żądane dokumenty są informacją publiczną ( prostą czy też złożoną )oraz czy Starosta Gnieźnieński jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne należy przy ich wykładni kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Zgodnie jednak z art. 5 ust. 2 powołanej ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Rozważając przedmiotowy aspekt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2007r. sygn. akt IV SAB/Gl 28/07, dostępny w Internecie). W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów.

Należy przy tym podkreślić, że udzielenie informacji, to nie tylko dostarczenie informacji, lecz umożliwienie dostępu do informacji będących w posiadaniu danego podmiotu. Oznacza to, że organ może być zobowiązany nie tylko do poinformowania o swojej działalności, ale także do udostępnienia źródeł tej informacji. Zatem informacją może być również udostępnienie dokumentu, akt i materiałów, które świadczą lub mogą świadczyć o działalności organu władzy publicznej i innych podmiotów zobowiązanych na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej (zob. wyrok WSA z 21.03.2012 r., II SAB/Wa 10/12, CBOSA).

Mając na uwadze przywołane poglądy i przedstawioną wykładnię prawa, stwierdzić należy, że żądane przez stronę skarżącą informacje są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem ustawa znajduje w sprawie zastosowanie czego nie kwestionował organ.

Odnosząc się do podmiotowego aspektu niniejszej sprawy stwierdzić, że Starosta G. jako organ władzy publicznej jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Uznając, że dokumenty wskazane we wniosku stanowią informację publiczną, a Starosta G. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, ustalić należy czy działania podjęte przez podmiot zobowiązany nastąpiły w formie adekwatnej do wskazanej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wobec powyższego stwierdzić należy, że skarżący sprecyzowanym wnioskiem z dnia [...] lutego 2014 r. zainicjował postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, które zostało uregulowane przepisami wyżej przywołanej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest zatem postępowaniem administracyjnym, uregulowanym zasadniczo przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, do którego – w określonym zakresie mają również zastosowanie przepisy Kpa.

Rozpoznając niniejszą sprawę należy również mieć na uwadze, że ustawodawca w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazał, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 3 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

W sprawie jest poza sporem, że organ ten nie udostępnił skarżącemu żądanej informacji, a równocześnie nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia ani też o umorzeniu postępowania w tym przedmiocie. Nie załatwił zatem wniosku strony w sposób wymagany przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. w czternastodniowym terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 tej regulacji, a równocześnie nie skorzystał z uprawnienia wskazanego w ust. 2 rzeczonego przepisu (wskazanie powodów opóźnienia wraz z wyznaczeniem nowego terminu, w jakim udostępni informację). Zamiast tego, odpowiadając na wniosek strony wezwał ją - pismem z dnia [...] lutego 2014 r., do wykazania przez wnioskodawcę " istotnych przesłanek dla których niezbędne są dla Pana informacje w zakresie określonym w powołanym wniosku.". Zdaniem Sądu, czynność ta nie może być uznana za wystarczającą. Po pierwsze, organ nie wyznaczył skarżącej terminu do wykazania istnienia po jej stronie interesu publicznego w udzieleniu informacji ani nie określił rygoru na wypadek braku spełnienia tego wymogu. Po drugie, nie sprecyzował nawet w sposób jednoznaczny, czy pismo to jest wezwaniem, a jeżeli tak - w jakim trybie następuje. Po trzecie, w rzeczonym piśmie nie wyjaśniono w sposób dostatecznie jasny i szczegółowy, dlaczego uznano, że wniosek strony obejmować ma informację publiczną przetworzoną - co również było konieczne, jako że w ocenie Sądu treść wniosku wskazuje, iż odpowiedź na nie ma charakter informacji prostej.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "informacji przetworzonej".

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r. ( sygn. akt I OSK 2111/2013, CBOSA) powołując się na orzecznictwo NSA wskazał, iż w sytuacji, gdy sporządzenie wykazów oraz udzielenie informacji żądanych we wniosku, z uwagi na ich zakres oraz czasokres, którego mają dotyczyć, wymaga od organu zaangażowania środków zmierzających do zestawienia konkretnych danych z określonego czasu, poczynienia wyliczeń oraz różnego rodzaju porównań, żądanie udostępnienia takiej informacji podlega szczególnym rygorom, gdyż ma ona charakter informacji przetworzonej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz, że informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Ponadto wskazał, że w wyroku z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05 NSA wyraził pogląd, iż informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma informacji tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu.

Jak wynika z akt sprawy wynika, że Starosta G. posiadał informację w żądanym przez skarżącego zakresie (udzielił bowiem na ich podstawie informację zawartą w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r.), a więc udzielenie informacji publicznej skarżącemu nie wymagało od organu jakichkolwiek czynności wskazanych wyżej.

Skoro wniosek strony skarżącego nie został załatwiony w sposób wskazany w ustawie, zaś bezczynność nie ustała także po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, tutejszy Sąd, biorąc za podstawę art. 149 § 1 Ppsa, orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, tj. uwzględnił skargę, zobowiązując Starostę Gnieźnieńskiego do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej

W przedmiocie charakteru zaistniałej bezczynności Sąd (w pkt 2 sentencji wyroku) orzekł, że bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując powyższej oceny Sąd miał na uwadze, że od dnia wpłynięcia wniosku do organu do dnia wyroku ( mimo upływu prawie 4 miesięcy), organ nie załatwił wniosku skarżącego, podczas gdy ustawa przewiduje 14 dniowy termin rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 Ppsa