VI SA/Wa 817/12

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej także: Prezes NFZ) - działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., zwaną dalej "ustawą o świadczeniach") oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez podmiot leczniczy W. w L. (skarżąca,) od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej także: Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ) z dnia [...] grudnia 2011 r. oddalającej odwołanie skarżącej od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej - utrzymał w mocy w/w decyzję organu I instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 25 października 2011 r. [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2016 r. w rodzaju; ratownictwo medyczne, w zakresie: świadczenia udzielane przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego, świadczenia udzielane przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego na terenie rejonu operacyjnego Nr [...]/[...] obejmującego obszar działania: B. [...]; L. [...]; L. [...]; S. [...]; W. [...]; W. [...].

Do postępowania zostały złożone 2 oferty:

- oferta F. z o.o. prowadzącej Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej F.,

- oferta W. w Li.

Otwarcie ofert nastąpiło w dniu 10 listopada 2011 r.

Po uzupełnieniu braków formalnych oferty przez skarżącą, złożeniu wyjaśnień przez F. Spółki z o.o. z siedzibą w W. ( dalej jako F.) oraz weryfikacji czasu pracy personelu u świadczeniodawców w dniu 26 listopada 2011 r. sporządzono "ranking otwarcia".

W rankingu otwarcia oferta skarżącej i F. otrzymały po 64 pkt.

W dniu 29 listopada 2011 r. w części niejawnej postępowania komisja konkursowa dokonała ostatecznej oceny i porównania złożonych ofert złożonych. Zgodnie z "rankingiem końcowym" F. otrzymała 64 pkt., w tym

za kryterium ciągłość 10 pkt (podstawowe zespoły ratownictwa medycznego - 5 pkt, specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego - 5 pkt), jakość - 44 pkt (podstawowe zespoły ratownictwa medycznego - 6 pkt, specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego - 38 pkt), natomiast za kryterium ceny 10 pkt (podstawowe zespoły ratownictwa medycznego - 5 pkt, specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego - 5 pkt).

Drugi z oferentów – W. w L. otrzymała również 64 pkt., w tym za kryterium ciągłość 10 pkt (podstawowe zespoły ratownictwa medycznego - 5 pkt, specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego - 5 pkt), jakość 44 pkt (podstawowe zespoły ratownictwa medycznego - 6 pkt, specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego 38 pkt), natomiast za kryterium ceny 10 pkt (podstawowe zespoły ratownictwa medycznego 5 pkt, specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego - 5 pkt).

W dniu 30 listopada 2011 r. nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert poprzez wybranie oferty została oferta nr [...] F. Spółki z o.o. prowadzącej Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej F.

W odwołaniu od rozstrzygnięcia postępowania świadczeniodawca zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie:

- art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, poprzez naruszenie zasady równego traktowania oferentów ubiegających się o zawarcie umowy, ,,(...) wobec dokonania wyboru innego oferenta pomimo, iż odwołujący uzyskał maksymalną ocenę złożonej oferty w oparciu o kryteria opisane w zarządzeniu nr 54/2011/DSGZ Prezesa NFZ z dnia 30 września 2011 r. (...)"

- przez komisję konkursową art. 142 ust. 6 pkt. 2 i ust. 7 ustawy o świadczeniach poprzez zaniechanie przeprowadzenia negocjacji z oferentami w celu ustalenia ceny za świadczenia opieki zdrowotnej będące przedmiotem postępowania.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dniu [...] grudnia 2011 r. nie uwzględnił odwołania W. w L., wskazując w uzasadnieniu, że postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał stanowisko o braku podstaw do przeprowadzenia negocjacji z oferentami powołując przepis art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach. Ponadto organ dokładnie opisał przeprowadzone postępowanie stwierdzając, że pomimo osiągnięcia przez każdą ze złożonych ofert maksymalnej ilości punktów za kryterium cenowe i pozacenowe, najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia zawiera oferta F.

W odwołaniu od powyższej decyzji W. w L. wniosła o przeprowadzenie ponownego postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W odwołaniu skarżąca ponownie zarzuciła naruszenie art. 134 ust. 1 i art. 142 ust. 6 pkt 2 ustawy o świadczeniach oraz naruszenie;

- przepisów o wyborze oferty, przez Komisję w oparciu o niejasne kryteria w szczególności poprzez przyjęcie bez negocjacji oferty (...),

- art. 149 ust. 1 pkt 4 i 7 ustawy o świadczeniach poprzez nie odrzucenie oferty F. z uwagi na świadome i rażące zaniżenie ceny w stosunku do dopuszczalnego progu i obniżenie jej niezgodnie z warunkami postępowania konkursowego (...)".

W uzasadnieniu decyzji Prezes NFZ odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu zaznaczył, że stosownie do treści ustawy o świadczeniach organy obu instancji zobowiązane są do zbadania, czy wskutek rozstrzygnięcia postępowania nie doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego.

Organ zaznaczył, że oferenci przystępujący do postępowania w sprawie zawarcia umowy, prowadzonego w trybie konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa Funduszu, na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach oraz

1) zarządzeniu Nr 46/2011/DSOZ z dnia 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotne,

2) zarządzeniu Nr 71/2011/DSM z dnia 20 października 2011 r. w sprawie określenia, warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ratownictwo medyczne.

Natomiast ocena ofert następowała w oparciu o zarządzenie Nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 262/10 zarządzenia Prezesa Funduszu są dla świadczeniodawców wiążące.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Prezes NFZ poddał analizie całość zgromadzonej w sprawie dokumentacji stwierdzając, iż zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a., zapewnił skarżącej czynny udział w każdym stadium postępowania poprzez umożliwienie zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem oraz wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ zaznaczył, że Narodowy Fundusz Zdrowia nie udostępnia odwołującym się dokumentacji ofertowej złożonej przez podmioty konkurencyjne biorące udział w postępowaniu konkursowym, gdyż zawierają one informacje, których przekazywanie podmiotom nieuprawnionym jest łamaniem istniejącego porządku prawnego, a także jest obwarowane sankcją karną. Tym samym Narodowy Fundusz Zdrowia nie jest uprawniony do udostępniania do wglądu do oferty złożonej przez konkurenta – F. Spółkę z o.o. prowadzącą Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej F. Organ powołał się przy tym na art. 11 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503, z późn.zm.) a także na art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, z późn. zm.) i art. 55 /1/ k.c oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926, z późn. zm.) oraz orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku Sygn. akt II GSK 264/10 z dnia 16 marca 2011 r.

Prezes NFZ stwierdził, że obie oferty świadczeniodawców uzyskały po 64 pkt zatem wzięto pod uwagę przedstawienie najkorzystniejszego bilansu ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. I tak ;

F. wskazała na cenę;

2665,00 zł. w zakresie 16.9112.032.08 - świadczenia udzielane przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego (punktacja za ofertę cenową - 5,000 pkt); 3 654,00 zł. w zakresie 16.9114.032.08 - świadczenia udzielane przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego (punktacja za ofertę cenową - 5,000 pkt).

W. wskazała na cenę;

2738,70 zł. w zakresie 16.9112.032.08 - świadczenia udzielane przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego (punktacja za ofertę cenową - 5,000 pkt); 3 654,00 zł. w zakresie 16.9114.032.08 - świadczenia udzielane przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego (punktacja za ofertę cenową - 5,000 pkt).

Z powyższego wynika, że wszyscy oferenci biorący udział w postępowaniu w "Rankingu końcowym" uzyskali po 10 pkt za kryterium ceny wyliczone zgodnie z algorytmem oceny ofert według kryterium cenowego, określonego w załączniku w 2 do zarządzenia w sprawie określenia kryteriów oceny ofert, zaś F. zaoferowała najniższą cenę ze względu na roczną cenę udzielania tych świadczeń, którą musiałby iścić [...] Oddział Wojewódzki Funduszu - 3 288 144,00 zł , zaś W. zadeklarowała cenę łączną 3 342 092 zł.

Organ wskazał, że stosownie do art. 149 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach komisja konkursowa prowadząca niniejsze postępowanie dokonała sprawdzenia, czy ceny zaproponowane przez oferentów za udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne na terenie rejonu operacyjnego Nr [...]/[...] nie są rażąco niskie. W tym celu komisja konkursowa poddała szczegółowej analizie ceny zaproponowane przez oferenta za udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne w zakresie: świadczenia udzielane przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego, świadczenia udzielane przez specjalistyczne, zespoły ratownictwa medycznego na terenie rejonu operacyjnego oraz poddała szczegółowej ocenie przedstawione przez wszystkich oferentów, uczestniczących w niniejszym postępowaniu kalkulacje kosztów związanych z działalnością zespołów ratownictwa medycznego na terenie rejonu operacyjnego Nr [...]/[...]. Analizy przedstawionych kalkulacji kosztów wykazały, że zaproponowane przez oferentów ceny jednostki rozliczeniowej (ryczałt za dobokaretkę) za świadczenia udzielane przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego oraz świadczenia udzielane przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego nie są kwotami rażąco niskimi, ponieważ oferenci wykazali, iż przewidziane kwoty są wystarczające do właściwego poziomu udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne na terenie rejonu operacyjnego Nr [...]/[...]. Organ stwierdził, iż oferenci w przedłożonych kalkulacjach kosztów określili koszty funkcjonowania podstawowych zespołów ratownictwa medycznego oraz specjalistycznych zespołów ratownictwa medycznego na terenie rejonu operacyjnego Nr [...]/[...] poprzez wykazanie:

Kosztów bezpośrednich

- koszty osobowe (wynagrodzenia członków zespołów z pochodnymi, wynagrodzenia

dyspozytorów medycznych z pochodnymi),

.- koszty eksploatacyjne związane z działalnością zespołów ratownictwa medycznego (materiały paliwo, części zamienne, itp.; leki, artykuły medyczne; energia; amortyzacja; podatki i opłaty; pozostałe - np. usługi obce),

- koszty eksploatacyjne związane z funkcjonowaniem stanowisk dyspozytorów medycznych.

Kosztów pośrednich

- koszty związane z działalnością zespołów ratownictwa medycznego (koszty administracyjno gospodarcze oraz koszty pozostałe),

- koszty związane z funkcjonowaniem stanowisk dyspozytorów medycznych (koszty administracyjno - gospodarcze oraz koszty pozostałe).

Jeśli chodzi o zarzut odwołującego dotyczący nie przeprowadzenia negocjacji organ stwierdził, że art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach stanowi, że komisja konkursowa w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia: liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. Natomiast § 15 ust. 1 - 3 Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stanowiącego załącznik do uchwały Nr 36/2005/1 Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 października 2005 r. w prawie przyjęcia Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej również wskazuje, iż komisja konkursowa w części niejawnej postępowania może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia: liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. Do negocjacji zaprasza się oferentów spełniających wymogi konieczne do zawarcia umowy. Komisja dokumentuje przebieg i wyniki negocjacji z oferentami w protokole z negocjacji.

W związku z powyższy organ uznał, iż komisja konkursowa prowadząca postępowanie nie ma obowiązku prowadzenia negocjacji z oferentami biorącymi udział w tym postępowaniu. Takie stanowisko jest również odzwierciedlone w doktrynie prawa, gdzie stwierdza się m.in. ,,(...) W komentowanym artykule w ust. 5 i 6 ustalono dwie możliwości ustalenia liczby i ceny świadczeń w zawieranej umowie: poprzez proste przyjęcie oferty albo prowadzenie negocjacji (...)" [Agnieszka Pietraszewska-Macheta - Komentarz do art. 142, art.143, art. 144, art. 145 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, LEX 2010 r.] Organ wyjaśnił, że komisja konkursowa może przeprowadzić negocjacje, jeśli uzna, że przeprowadzenie negocjacji pozwoli na ostateczne ustalenie, która ze złożonych ofert jest korzystniejsza. Podczas przedmiotowego postępowania konkursowego wybrano ofertę złożoną przez F. ponieważ była to oferta korzystniejsza, co zostało w należyty sposób udowodnione.

Jednocześnie organ uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 134 i 148 ustawy o świadczeniach bowiem w trakcie przedmiotowego postępowania Fundusz zapewnił równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy, w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. W uzasadnieniu decyzji Prezes NFZ odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu zaznaczył, że przystępując do postępowania skarżąca mogła i powinna zapoznać się z warunkami wymaganymi od świadczeniodawców oraz kryteriami oceny ofert, które były jednakowe dla wszystkich biorących w przedmiotowym postępowaniu. Organ podkreślił, iż w każdym postępowaniu w sprawie zawarcia umów prowadzonym przez oddziały wojewódzkie Narodowego Funduszu Zdrowia, ogłoszenie o rozpoczęciu postępowania zawiera listę wymagań koniecznych do spełnienia przez podmioty składające oferty oraz informację o sposobie dokonania oceny złożonych ofert. Wszelkie uwagi od świadczeniodawców dotyczące m.in. kryteriów oceny ofert mogły być zgłaszane na etapie konsultacji projektu warunków, natomiast ustalone, na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach, przez Prezesa Funduszu są wiążące w danym postępowaniu ( wyrok NSA z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 262/10). Organ wskazał, że skarżąca złożyła stosowne oświadczenie, iż zapoznała się z warunkami postępowania dotyczącymi zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. z siedzibą w L. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ i zarzuciła, że zarówno samo rozstrzygnięcie postępowania konkursowego, jak i decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa. Podtrzymała swoje zarzuty zawarte w odwołaniu do organu I instancji, a mianowicie;

1) art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 10 k.p.a. przez nie wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie interesu społecznego i interesu obywateli poprzez nie udostępnienie pełnych akt sprawy to jest uzasadnienia przyjętej punktacji w stosunku do F. oraz jego oferty,

2) art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach to jest zasady równego traktowania oferentów ubiegających się w trybie konkursu ofert, a to wobec wyboru oferenta, pomimo iż odwołujący uzyskał maksymalną ocenę złożonej oferty (maksymalna ilość punktów) w oparciu o kryteria opisane w Zarządzeniu nr 54/2011/DSOZ Prezesa NFZ z 30 września 2011 r.,

3) art. 142 ust. 6 pkt. 2 ustawy o świadczeniach przez zaniechanie przez Komisję przeprowadzenia negocjacji z oferentami w celu ustalenia ceny za udzielone świadczenie opieki zdrowotnej, na poziomie poniżej minimalnej ceny oczekiwanej zawartej w załączniku nr 2 do Zarządzenia nr 54/2011/DSOZ, co skutkowało dowolnością a nie jedynie rezygnacją z posiadanych przez Komisję uprawnień,

4) przepisów o wyborze oferty, przez Komisję w oparciu o niejasne kryteria w szczególności poprzez przyjęcie bez negocjacji oferty, w której wskazano cenę poniżej minimalnej ceny wynikającej w warunków zawartych w ogłoszonym postępowaniu,

5) art. 149 ust.1 pkt. 4 i 7 ustawy o świadczeniach poprzez nie odrzucenie oferty F. z uwagi na świadome i rażące; zaniżenie ceny w stosunku do dopuszczalnego progu i obniżenie jej niezgodnie z warunkami postępowania konkursowego,

6) błędnego ustalenia, iż spośród ofert, które uzyskały taką samą, maksymalna ilość punktów można dokonać wyboru oferty, w której zaproponowano cenę poniżej ceny minimalnej, a zatem oferty podlegającej odrzuceniu, co w konsekwencji spowodowało rozbieżność pomiędzy dokonaniem oceny oferty i przypisaniem jej określonej ilości punktów a decyzją o wyborze oferty,

Zdaniem skarżącej określona w warunkach cena wyznaczona, której wartość mogła ulec obniżeniu o 10 % stanowi cenę minimalną, jaka mogła być zaproponowana w ofercie. Przyjęcie innego toku rozumowania zmierzałoby do zaakceptowania, iż na etapie składania ofert pomiędzy ewentualnymi oferentami dochodzi do "przetargu" z oferowaniem ceny poniżej dopuszczalnego progu. Oczywiście postępowanie przetargowe nie wprowadzało wprost zakazu oferowania ceny poniżej oczekiwanego progu, jednakże w takim przypadku Komisja dokonując wstępnej formalnej kontroli złożonych ofert winna zająć stanowisko, co do dopuszczalności zaproponowania ceny poniżej oczekiwanej.

W pierwszej kolejności Komisja winna stwierdzić czy wobec zaproponowania ceny poniżej dopuszczanego progu oferta w ogóle spełnia warunki formalne do przyjęcia jej i pozostawienia jej w dalszym postępowaniu konkursowym. W ocenie skarżącej warunki postępowania konkursowego takiej możliwości nie przewidywały, zatem oferta, w której wskazano cenę poniżej 10 % wartości ceny oczekiwanej winna podlegać odrzuceniu. Stwarza to, bowiem sytuację, w której oferent proponując cenę niższą od oczekiwanej stawia siebie w sytuacji uprzywilejowanej oczywiście przy założeniu, iż spełni dalsze formalne warunku dopuszczające go do postępowania konkursowego.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaznaczył, że sposób oceny ofert pod względem kryterium ceny dla wszystkich rodzajów i zakresów świadczeń opieki zdrowotnej, określono w załączniku nr 2 do zarządzenia w sprawie określenia kryteriów oceny ofert. Zgodnie z treścią tego załącznika, ocena ofert pod względem kryterium ceny jest ustalana przez porównanie przedstawionych w ofercie z cenami oczekiwanymi przez zamawiającego. Ceną oczekiwaną przez Fundusz jest cena wynikająca z wartości zamówienia i planowanej liczby świadczeń opieki zdrowotnej w danym rodzaju lub zakresie. Liczbę punktów ceny uzyskaną w kryterium ceny ustala się zgodnie z wzorem ceny. W przedmiotowym postępowaniu obaj uczestnicy zaproponowali ceny pozwalające im na uzyskanie maksymalnej liczby punktów oceny w zakresie kryterium ceny, lecz cena zaproponowana przez F. miała wartość niższą niż 90% ceny oczekiwanej przez Fundusz, przy czym zgodnie ze wzorem ceny, obniżenie ceny poniżej progu 90% ceny oczekiwanej przez organ nie było punktowane.

Uczestnik postępowania F. na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie wniósł o oddalenie skargi. Jednocześnie uczestnik postępowania podniósł zarzut, iż nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu zatem decyzja powinna zostać uznana za nieważną. Na okoliczność nie dopuszczenia do udziału w postępowaniu złożył kopię pisma z 10 stycznia 2012 r. o dopuszczenie do udziału w sprawie oraz odpowiedź Prezesa NFZ z dnia 8 lutego 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje ;

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżona decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2012 r. – narusza przepisy prawa. Niemniej należy w tym miejscu wyraźnie podkreślić, uwzględnienie skargi nie nastąpiło z przyczyn wskazanych skardze.

Zdaniem Sądu, uznać należy, iż wydając zaskarżoną decyzję Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia dopuścił się - mogącego mieć wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności 28 k.p.c. w związku z art. 152 i art. 154 ustawy o świadczeniach – polegającego na niedopuszczeniu do udziału w sprawie F. jako uczestnika postępowania na prawach strony.

W ocenie Sądu F. - podmiot, który wygrał postępowanie konkursowe powinien był zostać uznany za stronę postępowania.

Powyższe stanowisko składu orzekającego jest w tym zakresie zbieżne ze stanowiskiem zajętym przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 111/11.

W orzeczeniu tym NSA stwierdził, że zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w postępowaniu sądowym może zgłosić osoba prawna lub fizyczna, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Uczestnikiem postępowania administracyjnego na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. może się więc stać podmiot, któremu przysługiwała legitymacja materialnoprawna w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego aktu, ale który w tym postępowaniu nie brał udziału. Zatem najważniejszą przesłanką dopuszczająca do udziału w sprawie takiego podmiotu, jest jego interes prawny. Nie może zostać dopuszczony jako uczestnik postępowania podmiot, który w sprawie posiada jedynie interes faktyczny.

W literaturze interes faktyczny przeciwstawiony interesowi prawnemu, określa się jako interes indywidualny, który nie został w żaden wyraźny sposób wzięty pod ochronę przez powszechnie obowiązujące przepisy. Natomiast interes prawny, to taki, który jest chroniony przez prawo i ochrona ta polega na możliwości żądania od organu administracji podjęcia określonych czynności mających na celu zrealizowanie interesu lub usunięcia zaistniałego zagrożenia. Aby interes prawny mógł być zaspokojony, musi być on interesem osobistym, własnym, indywidualnym, znajdującym swoją podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach faktycznych (por. J. Borkowski, w. B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 224 i n.). W przypadku, gdy decyzja rozstrzyga o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu, przyjmuje się, iż postępowanie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku bezpośrednio. Gdy zaś decyzja rozstrzygająca o prawach i obowiązkach jednego podmiotu odnosi skutek wobec praw i obowiązków innego podmiotu, postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku tego innego podmiotu w sposób pośredni. Aktualność interesu prawnego oznacza, że nadaje się on do urzeczywistnienia w danej sytuacji faktycznej i prawnej i wiąże się z realnością, co oznacza, że powinien on istnieć w dacie stosowania norm. O interesie prawnym osobistym, własnym i indywidualnym można zaś mówić, gdy przypisać go można do zindywidualizowanego podmiotu w tym znaczeniu, że akt prawny skierowany do danej osoby musi wpływać na jej sytuację prawną. Interes prawny jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania.

W rozpoznawanej sprawie rozważania nad dopuszczeniem F. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania należy oceniać w świetle przepisów ustawy z 27 sierpnia 2004 r., o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a w szczególności Działu VI tej ustawy "Postępowania w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach "Świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154". Z brzmienia przytoczonej regulacji wywieść należy, że w kręgu podmiotów, którym przysługują środki odwoławcze, ustawodawca umieścił świadczeniodawców posiadających interes prawny, swoisty o tyle, że musi dojść do jego uszczerbku i to wskutek naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń. Zauważyć trzeba, że w myśl art. 132 ustawy, podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu (ust. 1), która może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w niniejszym dziale (ust. 2). W świetle przytoczonych regulacji (art. 132 i 152 cyt. ustawy) niewątpliwie zatem uszczerbek interesu prawnego wystąpi po stronie świadczeniodawcy, który nie został wybrany do udzielania świadczeń. Z tego względu oczywiste jest, że posiada on legitymację do wniesienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania (art. 154 ust. 1) – celem skontrolowania w postępowaniu administracyjnym, czy niekorzystne rozstrzygnięcie nie jest wynikiem naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzenia tego postępowania.

Odpowiedzi wymaga natomiast pytanie czy dozna uszczerbku - w rozumieniu art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach - interes prawny świadczeniodawcy, którego wybrano do udzielania świadczeń, a odwołanie strony, której oferta nie została wybrana ( skarżąca) zostanie uwzględnione w następstwie wniesienia skargi. Przepis art. 154 ust. 7 cyt. ustawy stanowi, że w przypadku uwzględnienia odwołania postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadza się ponownie. Bezsprzecznie zatem świadczeniodawca uprzednio wybrany do udzielania świadczeń (F.) traci prawo do zawarcia umowy, wynikające z rozstrzygnięcia postępowania. Zdaniem NSA przyjąć nadto należy, że skoro ustawodawca wprowadził możliwość kontroli w postępowaniu administracyjnym cywilnoprawnych rozstrzygnięć - to o tym czy w wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy, świadczeniodawca uzyskał prawo do zawarcia tej umowy decyduje nie tylko rozstrzygnięcie postępowania (art. 151 ust. 1), ale i wynik postępowania odwoławczego oraz postępowania sądowoadministracyjnego.

Konkludując, dla oceny uprawnienia do występowania w sprawie w charakterze uczestnika postępowania - w rozumieniu art. 152 ust. 1 i art. 154 ust. 8 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - nie ma znaczenia czy świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy wniósł odwołanie. Istotne jest jedynie to czy w wyniku postępowania odwoławczego interes prawny świadczeniodawcy - z punktu widzenia jego uprawnień do zawarcia umowy - doznał uszczerbku ( por. postanowienie NSA sygn.akt II GZ 111/11).

W rozpoznawanej sprawie skargę wniósł oferent, który nie został wybrany. Niewątpliwie też postępowanie w sprawie konkursu nie zostało zakończone, zatem, idąc tokiem rozumowania NSA, interes prawny F. w postępowaniu sądowym należy oceniać pod kątem wpływu wyniku tegoż postępowania – jego skutków dla praw i obowiązków tegoż podmiotu na jego sytuację prawną w związku z treścią wyroku sądu administracyjnego. Postępowanie konkursowe zostało rozstrzygnięte na korzyść F. poprzez wybór jego oferty. Jednakże, ewentualne uwzględnienie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny doprowadzi do sytuacji, w której F. może utracić prawo do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Powyższe skutkuje zmianą sytuacji prawnej uczestnika F., który winien mieć prawo w udziału w całym postępowaniu

W tej sytuacji, w żaden sposób nie przesądzając na tym etapie postępowania zasadności w/w zarzutów skargi- zgodzić się należy w pełni ze stroną – F., iż Prezes NFZ, wydając zaskarżoną decyzję, nie dochował wszystkich reguł postępowania , o czym świadczy jego pismo z dnia 8 lutego 2012 r. będące odpowiedzią na pismo F. z 10 stycznia 2012 r. stanowiące wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony.

Z tej przyczyny należy uznać, iż uchybienia poczynione w toku niniejszego postępowania uniemożliwiły Sądowi prawidłowe ustosunkowanie się do zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Nieprawidłowości te mogły mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem w przypadku przyjęcia zasadności tezy strony – F. zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania.

Biorąc pod uwagę wskazane uchybienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że uchylona decyzja Prezesa NFZ nie będzie podlegać wykonaniu na podstawie art. 152 p.p.s.a.