V SA/Wa 1629/12

Uzasadnienie

Dnia 29 stycznia 2010 r. E. Sp. z o.o. w G. złożyła do Instytutu Nafty i Gazu w K. - Instytucji Wdrażającej (IW) wniosek o dofinansowanie projektu o nazwie "[...]" (dalej: Projekt), w ramach Działania 10.2 Budowa systemów dystrybucji gazu ziemnego na terenach niezgazyfikowanych i modernizacja istniejących sieci dystrybucji Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2007-2013, priorytet X Bezpieczeństwo energetyczne, w tym dywersyfikacja źródeł energii, konkursu nr [...].

Instytut Nafty i Gazu pismem z dnia [...] lutego 2010 r. przesłał wnioskodawcy wstępne potwierdzenie kwalifikowalności projektu, a następnie pismem z dnia [...] lipca 2010 r. poinformował wnioskodawcę, iż w dniu 1 czerwca 2010 r. zakończyła się z wynikiem pozytywnym ocena merytoryczna I stopnia wniosku. Jednocześnie Spółka została wezwana do określenia terminu przygotowania dokumentacji niezbędnej do przeprowadzenia oceny merytorycznej II stopnia, przy czym termin ten nie mógł być dłuższy niż 12 miesięcy od daty zakończenia naboru wniosków w konkursie, tj. od dnia 29 stycznia 2010 r.

Uchwałą Zgromadzenia Wspólników z dnia 25 listopada 2010 r. podjęto decyzję o przekształceniu E. Sp. z o.o. w G. w Spółkę Akcyjną.

W dniu 28 stycznia 2011 r. Spółka złożyła w Instytucie Nafty i Gazu w K. uzupełniony wniosek o dofinansowanie projektu.

Pismem z dnia 3 marca 2011 r., Instytut poinformował Spółkę, iż wniosek o dofinansowanie projektu został poddany ocenie merytorycznej II stopnia. W jej wyniku sformułowano uwagi, do których Spółka miała się odnieść w terminie 10 dni roboczych.

W dniu 31 marca 2011 r. E. S.A. ustosunkowała się do otrzymanych uwag wniosku oraz przedłożyła uzupełnioną dokumentację projektu.

Pismem z dnia 14 kwietnia 2011 r. Instytut Nafty i Gazu wezwał do usunięcia kolejnych nieprawidłowości wykrytych w trakcie badania informacji przesłanych przez Spółkę w ramach uzupełnienia braków wniosku na etapie oceny merytorycznej. Wezwano do bezzwłocznego przesłania brakujących informacji w terminie do 21 kwietnia 2011 r. Spółka udzieliła odpowiedzi na ww. pismo i złożyła zmodyfikowany wniosek o dofinansowanie wraz z aneksem do Studium.

Pismem z dnia [...] maja 2011 r. Instytut Nafty i Gazu w K. poinformował Spółkę, że w dniu [...] maja 2011 r. została zakończona z wynikiem negatywnym ocena merytoryczna II stopnia wniosku. Zespół ds. oceny projektów konkursowych stwierdził, że projekt nie spełnia następujących kryteriów oceny:

- Poprawność analizy finansowej i ekonomicznej,

- Spójność informacji zawartych we wniosku i załącznikach do wniosku,

- Wykonalność finansowa,

- Gotowość techniczna projektu do realizacji na poziomie wymaganym dla danego priorytetu/działania POIiŚ,

- Kompletność dokumentacji aplikacyjnej: wniosku i załączników.

Spółka E. S.A. złożyła Protest od wyników oceny w zakresie nieuwzględnienia spełnienia kwestionowanych kryteriów.

Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. Instytucja Wdrażająca poinformowała, iż protest został rozpatrzony negatywnie. Za niezasadne uznano bowiem zarzuty co do oceny kryteriów:

- Wykonalność finansowa,

- Gotowość techniczna projektu do realizacji na poziomie wymaganym dla danego priorytetu/działania POJS,

- Kompletność dokumentacji aplikacyjnej: wniosku i załączników.

Od powyższej oceny protestu Spółka odwołała się do Instytucji Zarządzającej (IZ) - Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, zwracając się o ponowne rozpatrzenie kwestii będących przedmiotem protestu. Ponadto Spółka zarzuciła, że termin przygotowania dokumentacji niezbędnej do oceny merytorycznej II stopnia ustalony na 12 miesięcy od daty zakończenia naboru konkursu (§ 12 pkt 52 Regulaminu Konkursu), jest terminem sprawiającym ogromne trudności w jego zachowaniu.

Pismem z dnia 12 września 2011 r. Minister Rozwoju Regionalnego rozstrzygnął negatywnie odwołanie. W ocenie Instytucji Zarządzającej ocena kryterium merytorycznego II stopnia Wykonalność finansowa projektu przeprowadzona została w sposób nieprawidłowy i w tym zakresie odwołanie było zasadne. Stwierdził, że w obecnym stanie faktycznym nie może przesądzać czy kryterium to należy uznać za spełnione, czy też nie.

W zakresie oceny pozostałych kryteriów uznał, iż odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie. Powodem uznania, że Projekt nie spełniał kryteriów oceny nr 1 i nr 2 był fakt przedłożenia przez stronę do IW decyzji o pozwoleniu na budowę odcinka gazociągu, wydanej w dniu 17 lutego 2011 r., a więc po dniu zakończenia składania wniosków o dofinansowanie. Minister uznał, że nawet w sytuacji, gdyby wskazane przez wnioskodawcę opóźnienie nie wystąpiło, to zgodnie z informacjami podanymi w środkach odwoławczych, postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę rozpoczęłoby się w dniu 12 stycznia 2011 r., a zatem 17 dni przed ostatecznym terminem uzupełnienia wniosku, co także nie dawałoby gwarancji, iż decyzja zostanie wydana przed terminem ostatecznym na uzupełnienie wniosku. W dalszej części pisma zwrócono uwagę, że w sprawie istotne znaczenie miało określenie końcowej daty na uzupełnienie materiałów konkursowych. Z ogłoszenia o konkursie i § 12 pkt 52 Regulaminu Konkursu wynikało, że uzupełnianie wniosków o dofinansowanie było możliwe do dnia 29 stycznia 2011 r. Stąd ocena wniosku dokonana na ten dzień wypadła negatywnie. Organ nie znalazł podstaw do zastosowania przepisu punktu 115A zd.2 Systemu oceny.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Instytucji Zarządzającej wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca Spółka zwróciła się o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości jako naruszającego prawo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lutego 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2093/11 stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Ministrowi Rozwoju Regionalnego. Uzasadniając uwzględnienie skargi WSA wskazał, że zgodnie z punktem 115A Systemu oceny i wyboru "Uzupełnienie przez beneficjenta dokumentów wymaganych na etapie oceny formalnej i merytorycznej I stopnia co do zasady może dotyczyć tylko dokumentów uzyskanych do dnia zakończenia składania wniosków w ramach niniejszego konkursu. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszczalne jest przedłożenie dokumentu uzyskanego po dniu składania wniosków, o ile dokument jest uzyskany od innego organu a wnioskodawca dołożył należytej staranności występując odpowiednio wcześniej o jego uzyskanie i z przyczyn niezależnych nie otrzymał go na czas (np. z powodu bezczynności organu)". WSA wyjaśnił, że skarżąca niezwłocznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która stała się ostateczna w dniu 11 stycznia 2011 r., w dniu 12 stycznia 2011 r. zwróciła się o wydanie przez Starostę Powiatowego w [...] pozwolenia na budowę. Sąd nie dopatrzył się zwłoki w postępowaniu Spółki. Starosta Powiatowy w [...] stosowną decyzję wydał w dniu [...] lutego 2011 r., co w przypadku obowiązku zawiadomienia innych stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 3 k.p.a.) i obowiązku ich zawiadomienia o treści art. 10 k.p.a., WSA uznał za bardzo szybkie załatwienie sprawy pozwolenia, której ze względu na treść powołanych wyżej przepisów nie można było załatwić niezwłocznie. Wobec tego Sąd stwierdził zasadność zastosowania terminu miesięcznego, o którym mowa w art. 35 k.p.a. Z nieznacznym przekroczeniem tego terminu (bo po dniu 12 lutego 2011 r.) zostało wydane pozwolenie na budowę przez Starostę [...].

Sąd wyjaśnił, że Spółka w dniu 20 października 2010 r. wystąpiła do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, którą podjęto w dniu 2 grudnia 2010 r. (stała się ostateczna w dniu 11 stycznia 2011 r.), a więc doszło do przekroczenia miesięcznego terminu załatwienia sprawy, jednak nie z winy Spółki. Gdyby ten termin został dotrzymany sprawa uzyskania pozwolenia na budowę nie stanowiłaby problemu w zakresie dotrzymania terminu złożenia go do akt sprawy. Wydanie pozwolenia na budowę opóźniło się więc według WSA z winy RDOŚ w O., który wydał decyzję z uchybieniem miesięcznego terminu do załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 35 k.p.a., to zaś uniemożliwiło skuteczne ubieganie się o wydanie kolejnego pozwolenia.

W tej więc sytuacji według Sądu powinno mieć zastosowanie zdanie drugie pkt 115A Systemu oceny i wyboru, gdyż nastąpił uzasadniony przypadek przedłożenia dokumentu uzyskanego po dniu zakończenia składania wniosków i to od innego organu, a skarżąca dołożyła należytej staranności występując odpowiednio wcześniej o jego uzyskanie, po zakończeniu innych postępowań administracyjnych umożliwiających ubieganie się o wydanie pozwolenia na budowę.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżył skargą kasacyjną Minister Rozwoju Regionalnego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucił między innymi, że stan faktyczny sprawy przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie pozwala stwierdzić w oparciu o jakie okoliczności Sąd I instancji uznał, że w sprawie ma zastosowanie wyjątek, o którym stanowi pkt 115A zdanie drugie Systemu oceny. Zarzucono, że Sąd I instancji sprzecznie z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz okolicznościami sprawy, przedstawionymi także przez skarżącego, przyjął, iż wydanie pozwolenia na budowę opóźniło się z winy Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. Zdaniem Ministra Rozwoju Regionalnego, WSA w Warszawie dokonując kontroli zaskarżonej oceny, przeprowadził swoja ocenę wybiórczo, nie uwzględniając ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 maja 2012 r. sygn. akt II GSK 586/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wskazując, że WSA ponownie rozpoznając sprawę będzie zobowiązany do przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej oceny. NSA wskazał, że Sąd I instancji przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, ograniczył się tylko do bardzo lakonicznej prezentacji składanych przez Spółkę wniosków i pism oraz pism kierowanych przez jednostki oceniające do Spółki. W tak przedstawionych relacjach brak w istocie stanu faktycznego sprawy, zarówno tego przyjętego przez jednostki oceniające projekt, jak i tego przyjętego przez Sąd. W szczególności Sąd I instancji nie przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustalonego przez oceniające podmioty przebiegu czynności związanych z uzyskaniem przez skarżącą wymaganych warunkami konkursu dokumentów, a także jakie okoliczności i przyczyny były powoływane przez skarżącą na usprawiedliwienie powstałego opóźnienia w uzyskaniu wymaganego dokumentu. W tej sytuacji nie sposób rozstrzygnąć czy instytucja rozpatrująca odwołanie uwzględniła w dokonanej ocenie Projektu wszystkie okoliczności mające wpływ na wydanie pozwolenia na budowę po terminie składania wniosków w tym konkursie. Powyższe nieprawidłowości Sądu I instancji mają istotne znaczenie dla wyniku postępowania, zważywszy że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do rozstrzygnięcia czy w okolicznościach, które wystąpiły w niniejszej sprawie, zachodziły podstawy do zastosowania regulacji przewidzianej w pkt 115A zd. drugie Systemu oceny. Zatem szczegółowe (dokładne) przedstawienie okoliczności faktycznych związanych z przebiegiem procesu organizacyjnego zmierzającego do przygotowania dokumentacji konkretnego Projektu ma istotne znaczenie dla oceny, czy w tych okolicznościach sprawy można mówić o "szczególnie uzasadnionym przypadku" w rozumieniu pkt 115A zdanie drugie Systemu oceny.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie odniósł się bowiem do okoliczności wynikających z uzasadnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a mianowicie tego, że jej wydanie wymagało uprzednio uzyskania uzgodnień z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w B. oraz opinii Wojewódzkich Inspektorów Sanitarnych w O. i B. Sąd nie analizował w jakich terminach powyższe czynności były podejmowane przez RDOŚ w O. oraz organy, do których się zwracał o wydanie uzgodnień i opinii. Sąd w dokonanej ocenie słusznie zauważył, że wystąpienie przez skarżącą z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę mogło mieć miejsce dopiero po zakończeniu postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż wynika to z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623). Jednocześnie jednak Sąd nie uwzględnił w swej ocenie dotyczącej terminowości wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach regulacji zawartych w art. 33 ust. 1 i art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), z których chociażby wynika to, że organ ten zobowiązany był do zapewnienia społeczeństwu udziału w toczącym się postępowaniu poprzez podanie do publicznej wiadomości wniosku i raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, które w terminie 21 dni od dnia podania informacji do publicznej wiadomości mogło składać wnioski i uwagi.

Sąd I instancji zwrócił uwagę na fakt, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została wydana w dniu 2 grudnia 2010 r., a stała się ostateczną w dniu 11 stycznia 2011 r., jednakże w tym zakresie nie przeprowadził żadnej analizy co do przyczyn, które spowodowały, że uprawomocnienie decyzji nastąpiło we wskazanym terminie. Z treści zgromadzonych w załącznikach do wniosku dokumentów, a także z informacji o ocenie Projektu, jak i środków odwoławczych składanych przez skarżącą wynikało, że skarżąca na etapie przygotowywania dokumentacji inwestycyjnej zobowiązana też była do uzyskania decyzji lokalizacyjnej oraz decyzji tzw. pozwolenia wodnoprawnego. Ta ostatnia decyzja była niezbędna do przedłożenia do właściwego organu, celem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Te kwestie także były przedmiotem rozważań instytucji oceniających w związku ze złożonymi przez skarżącą środkami odwoławczymi, jednakże w żadnym zakresie nie były przedmiotem oceny Sądu I instancji. Wszystkie te okoliczności faktyczne miały zasadnicze znaczenie dla oceny, czy w sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu pkt 115A zdanie drugie Systemu oceny, na który powoływała się skarżąca wraz ze złożeniem dokumentu uzyskanego po terminie wyznaczonym do składania wniosków.

NSA stwierdził, że trafnie autor skargi kasacyjnej zarzucił, że przy ocenie czy w sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek ma znaczenie czy wnioskodawca zgłaszając projekt do dofinansowania dochował należytej staranności poprzez odpowiednio wczesne ubieganie się o uzyskanie wymaganego dokumentu oraz że dokument ten został wydany z przekroczeniem stosownego terminu, jednakże z przyczyn niezależnych od wnioskodawcy. Nie może budzić wątpliwości w świetle niespornych okoliczności sprawy, że pozyskanie pozwolenia na budowę stanowiło ostatni etap w procesie inwestycyjnym dotyczącym zadania zgłoszonego do konkursu. Zatem stadium organizacyjne związane z przygotowaniem przedmiotowej inwestycji do realizacji, składało się z szeregu czynności mających charakter działań faktycznych i prawnych wzajemnie ze sobą powiązanych.

NSA wskazał ponadto, że zarówno w ocenie stopnia należytej staranności skarżącej, jak i przyczyn niezależnych od wnioskodawcy do otrzymania dokumentu, jako przesłanek szczególnie uzasadnionego przypadku, kwestią rozstrzygającą jest nie tyle data wystąpienia przez skarżącą z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, lecz data w jakiej beneficjent rozpoczął starania o pozyskanie dokumentów niezbędnych do skutecznego ubiegania się o decyzję o pozwoleniu na budowę.

Na rozprawie przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie ponownie rozpoznającym sprawę, skarżący złożył pismo procesowe podkreślając, że Spółka wypracowała z dużym wyprzedzeniem czasowym techniczny i ekonomiczny model dostaw metanu w głąb M. i przedstawił ogrom pracy, który Spółka musiała wykonać dla przygotowania realizacji Projektu .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z przepisem art.3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153,poz.1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2 natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Przepis art. 30 c ust.1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. nr 227, poz.1658 ze zm.), zwanej dalej ustawą stanowi, że po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4 ustawy, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W rozpoznanej sprawie niesporne jest, że skarżąca spółka złożyła wniosek o dofinansowanie projektu o nazwie "[...]" (dalej: Projekt), w ramach Działania 10.2 Budowa systemów dystrybucji gazu ziemnego na terenach niezgazyfikowanych i modernizacja istniejących sieci dystrybucji Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2007-2013 (POIiŚ), priorytet X Bezpieczeństwo energetyczne, w tym dywersyfikacja źródeł energii, konkursu nr [...]. Stosownie do ogłoszenia o konkursie wnioski o dofinansowanie można było składać w terminie do dnia 29 stycznia 2010 r. Z ogłoszenia wynikało również, że cel i zakres konkursu, zasady jego organizacji oraz warunki uczestnictwa określał Regulamin Konkursu. Ogłoszenie zawierało informację, że ocena wniosków o dofinansowanie będzie dokonywana w oparciu o Kryteria wyboru projektów stanowiące Załącznik nr 1 do Szczegółowego opisu priorytetów Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2007 – 2013, a środki odwoławcze, w przypadku negatywnej oceny projektu, można wnosić w terminie i na warunkach określonych w Szczegółowym opisie priorytetów PO IiS. Wymienione dokumenty zostały opublikowane na wskazanej w ogłoszeniu o konkursie stronie internetowej.

W § 12 pkt 52 Regulaminu konkursu ustalono, że wnioskodawca, którego projekt znalazł się na liście rankingowej jako projekt podstawowy, zobowiązany jest do złożenia deklaracji, w której określa termin przygotowania dokumentacji niezbędnej do oceny merytorycznej II stopnia, przy czym termin ten nie może być dłuższy niż 12 miesięcy od daty zakończenia naboru wniosków w danym konkursie. Tym samym ostateczny termin złożenia pełnej dokumentacji Projektu został określony dla konkursu, którego dotyczy niniejsze postępowanie na dzień 29 stycznia 2011 r.

Wyjątek od tej zasady został przewidziany w punkcie 115 A Załącznika nr 2 do Szczegółowego opisu priorytetów PO Infrastruktura i Środowisko, zatytułowanego "Organizacja systemu oceny i wyboru projektów w ramach PO IiS". Pkt 115 A stanowił, że "Jeżeli regulamin konkursu nie stanowi inaczej, uzupełnienie przez beneficjenta dokumentów wymaganych na danym etapie oceny co do zasady może dotyczyć tylko dokumentów uzyskanych do dnia zakończenia składania wniosków w tym konkursie. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszczalne jest przedłożenie dokumentu uzyskanego po dniu składania wniosków, o ile dokument jest uzyskany od innego organu a wnioskodawca dołożył należytej staranności występując odpowiednio wcześniej o jego uzyskanie i z przyczyn niezależnych nie otrzymał go na czas (np. z powodu bezczynności organu). W przypadku dopuszczenia późniejszego przedłożenia dokumentu w takim przypadku dla jednego z projektów, konieczne jest umożliwienie na jednakowych zasadach przedłożenia analogicznych dokumentów przez pozostałych wnioskodawców znajdujących się w podobnej sytuacji."

Powodem odrzucenia wniosku skarżącej z postępowania konkursowego było niespełnienie dwóch kryteriów merytorycznych: nr 1 "Kompletność dokumentacji aplikacyjnej: wniosku i załączników" i nr 2 "Gotowość techniczna projektu do realizacji na poziomie wymaganym dla danego priorytetu/działania PO IiŚ". Powodem niespełnienia obu tych kryteriów było uzyskanie i przedłożenie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego po terminie, tj. po 29 stycznia 2011r.

Jednym z dokumentów, które strona miała obowiązek złożyć stosownie do punktu 10 załącznika nr 5 do Regulaminu konkursu " Działanie 10.2 Wykaz załączników składanych wraz z wnioskiem o dofinansowanie ( do oceny według kryteriów merytorycznych II stopnia)" była kopia dokumentacji technicznej – wyciąg z zatwierdzonego projektu budowlanego (...) dla co najmniej jednego zadania inwestycyjnego. Wnioskodawca wzywany do uzupełnienia wniosku przedłożył decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2011 r. o zatwierdzeniu projektu technicznego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Decyzja o pozwoleniu na budowę dla odcinka gazociągu wysokiego ciśnienia wchodzącego w zakres zadania "[...]" i zatwierdzająca projekt budowlany , co jest w sprawie niesporne, została wydana przez Starostę [...] dnia [...] lutego 2011 r., a więc po upływie terminu na uzupełnienie dokumentów.

Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony dnia 12 stycznia 2011 r., jednak był to wniosek niekompletny. Bezsporne jest, że do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę organ orzekający (Starosta [...]) musiał dysponować, oprócz innych dokumentów, uzyskanymi przez wnioskodawcę: decyzją o uwarunkowaniach środowiskowych (dalej: decyzja środowiskowa), decyzją lokalizacyjną i pozwoleniami wodnoprawnymi. Wniosek o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych strona złożyła dnia 20 października 2010 r. (z uzasadnienia decyzji środowiskowej wynika, że dnia 26.10.2010r. nie ma to jednak znaczenia w sprawie), decyzja została wydana przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (RDOŚ) w O. dnia [...] grudnia 2010 r., a status decyzji ostatecznej uzyskała 11 stycznia 2011 r. Decyzje o pozwoleniach wodnoprawnych zostały wydane dnia 12 stycznia 2010 r. i zostały uznane za ostateczne dnia 20 stycznia 2011 r. Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego Instytucja Zarządzająca uznała, że nawet gdyby postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę rozpoczęło się 12 stycznia 2011 r., a nie 24 stycznia 2011 r.( po złożeniu pozwolenia wodno prawego), a więc na 17 dni przed ostatecznym terminem uzupełnienia wniosku, to wobec faktu, że ustawowy termin na wydanie pozwolenia na budowę wynosi od 30 do 65 dni od dnia złożenia wniosku (art.35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane Dz.U.z 2006 r. Nr 156, poz.1118 ze zm.), to złożenie wniosku na 17 dni przed upływem terminu na uzupełnienie dokumentacji konkursowej, nie dawałoby gwarancji, że decyzja zostanie wydana przed terminem na uzupełnienie dokumentacji. Dlatego Instytucja Zarządzająca uznała, że w sprawie nie wystąpiła opisana w punkcie 115A Systemu oceny i wyboru przesłanka dopuszczająca przedłożenie dokumentu uzyskanego po terminie na uzupełnienie wniosku w przypadku dochowania przez wnioskodawcę należytej staranności przy wystąpieniu o jego uzyskanie. Należy wskazać, że Instytucja Zarządzająca przyjęła wykładnię przepisu pkt 115A, zgodnie z którą przepis ten nie odnosi się do opóźnień zaistniałych przed wystąpieniem o wydanie dokumentu, o który ma zostać uzupełniony wniosek o dofinansowanie , albowiem z literalnego brzmienia tego przepisu, wynika w ocenie IZ, że dotyczy on wyłącznie dokumentu, który podlega ocenie.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku uchylającego wyrok Sądu I instancji, przedstawił odmienną wykładnię przepisu pkt 115A wskazując, że "Zarówno w ocenie stopnia należytej staranności skarżącej, jak i przyczyn niezależnych od wnioskodawcy do otrzymania dokumentu, jako przesłanek szczególnie uzasadnionego przypadku, kwestią rozstrzygającą jest nie tyle data wystąpienia przez skarżącą z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę , lecz data w jakiej beneficjent rozpoczął starania o pozyskanie dokumentów niezbędnych do skutecznego ubiegania się o decyzję o pozwoleniu na budowę".

Stosownie do art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uwzględniając przedstawioną interpretację przepisu oraz wskazania, co do ustalenia stanu faktycznego zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA, Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany był ustalić stan faktyczny sprawy w szerszym zakresie niż wyżej przedstawiony, a wynikający z zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Strona twierdziła, że wniosek o wydanie decyzji środowiskowej został złożony w możliwie najszybszym terminie, przy uwzględnieniu najlepszej dostępnej wiedzy oraz harmonogramu prac związanych z przygotowaniem Projektu. Strona wyjaśniła, i nie ma powodów aby tym wyjaśnieniom nie dać wiary, że przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji środowiskowej niezbędne było skompletowanie bardzo wielu załączników, np. map ewidencyjnych z wrysowanym przebiegiem gazociągu, wypisów z ewidencji gruntów dla około 1300 działek , dokonanie uzgodnień geodezyjnych trasy gazociągu, dokonanie uzgodnień z właścicielami wielu działek, którzy nie zawsze byli przychylni budowie gazociągu, następnie należało przeprowadzić inwentaryzację przyrodniczą i przygotować raport dotyczący oddziaływania na środowisko (OOŚ) ze szczególnym uwzględnieniem oddziaływania przedsięwzięcia na Specjalny Obszar Ochrony Siedlisk "Dolina Górnej Rospudy" (obszar Natura 2000) oraz inne cenne przyrodniczo obszary, co wymagało określenia wpływu Projektu na te tereny, należało dokonać przeglądu fauny i flory na obszarach objętych Projektem (w okresie wiosennym i jesiennym), w celu zaplanowania działań projektowych w sposób najbardziej bezpieczny dla środowiska naturalnego. Strona wskazała, że działania te wpłynęły na wydłużenie czasu opracowania kompletnego raportu OOŚ, a tym samym złożenie wniosku o wydanie decyzji środowiskowej. Raport OOŚ znajdujący się w aktach sprawy jest datowany na październik 2100 r. bez daty dziennej. Ponadto sama strona twierdziła, że zasięg inwestycji wymagał dokonania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. konsultacji między innymi z RDOŚ w B., Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w O. i B., co wymagało dodatkowego czasu i opóźniło wydanie decyzji środowiskowej.

Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (RDOŚ) w O. z dnia [...] grudnia 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, dnia 26 października 2010 r. Spółka wystąpiła do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia - budowy gazociągu. Ponieważ inwestycja miała być prowadzona w województwie [...] i w województwie [...] postępowanie w sprawie było prowadzone w porozumieniu z RDOŚ w B. RDOŚ w O. pismem z dnia 4 listopada 2010 r. wystąpił do RDOŚ w B. o wydanie opinii ew. o wskazanie warunków realizacji przedsięwzięcia w części dotyczącej woj. [...]. Równocześnie RDOŚ w O. wykonując obowiązek podania do publicznej wiadomości informacji i prowadzenia postępowania z udziałem społeczeństwa , stosownie do art. 33 ust. 1 i art. 79 ust.1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz.U. Nr 199,poz.1227 ze zm.), dnia 4 listopada 2010 r. wydał obwieszczenie, którym powiadomił o wniosku Spółki oraz o możliwości zapoznania się z dokumentami, a także składania uwag i wniosków w terminie 21 dni. Strony postępowania jak wynika z uzasadnienia decyzji, zostały o jego wszczęciu powiadomione obwieszczeniem z dnia 4 listopada 2010 r. wydanym na podstawie art.49 k.p.a. w zw. z art.74 ust.3 ww. ustawy o udostępnianiu informacji. Pismem z 4 listopada 2010 r. RDOŚ w O. wystąpił również stosownie do art. 77 ust.1 pkt 2 i 78 ust.1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (PWIS) w O. oraz do PWIS w B. o opinię dla planowanego przedsięwzięcia. PWIS w B. zajął stanowisko pismami z dnia 22 listopada 2010 r. i z dnia 1 grudnia 2010 r., PWIS w O. wydał opinię sanitarną dnia 25 listopada 2010 r. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została wydana przez RDOŚ w O. dnia [...] grudnia 2010 r. Strony zostały powiadomione o wydaniu decyzji w drodze obwieszczenia z dnia 6 grudnia 2010 r. (wywieszonego dnia 6 grudnia 2010 r.). Stosownie do art. 49 k.p.a. zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Oznacza to, że strony postępowania w sprawie wydania decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach należało uznać za powiadomione o wydaniu decyzji dnia [...] grudnia 2010 r. Od tej daty płynął 14 termin do wniesienia odwołania od decyzji. Po upływie 14 dni, tj. [...] stycznia 2011 r. decyzja stała się decyzją ostateczną, z akt sprawy nie wynika bowiem, aby wniesiono od niej odwołanie. Nie oznacza to, że dnia [...] stycznia 2011 r., można było stwierdzić, że decyzja jest ostateczna, organ orzekający przed potwierdzeniem, że decyzja jest ostateczna musiał liczyć się z możliwością wniesienia odwołań za pośrednictwem poczty.

Przedstawiona wyżej sekwencja zdarzeń poprzedzających wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wskazuje, że wszystkie organy biorące udział w procesie jej wydania działały bardzo sprawnie i żadnemu z nich nie można przypisać zwłoki w działaniu.

Należy wyjaśnić, że decyzja środowiskowa nie była jedyną decyzją, którą strona zobowiązana była dołączyć do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę.

Przed wszczęciem postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę inwestor zobowiązany był uzyskać decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak wynika z decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego, Spółka wystąpiła o wydanie tej decyzji wnioskiem z dnia 3 października 2010 r. Wydanie ww. decyzji wymagało przeprowadzenia szeregu uzgodnień, stosownie do przepisu art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U.Nr 80, poz.717 ze zm.), między innymi z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska; w decyzji przywołano wyżej omówioną decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] grudnia 2010r. stała się ostateczna dnia 11 stycznia 2011 r. Należy wyjaśnić, że na podstawie art. 53 ust.1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Niezależnie od pisemnego doręczania decyzji, w sprawie miała zastosowanie wyżej opisana procedura powiadomienia przez obwieszczenie. Wójtowi Gminy [...] nie można w takiej sytuacji przypisać zwłoki w działaniu.

Dnia 12 stycznia 2011 r. Starosta [...] wydał, na wniosek Spółki, trzy decyzje - pozwolenia wodnoprawne na przejścia gazociągiem pod rzeką [...] i pod rzeką [...] Jak wynika z uzasadnienia tych decyzji, do wniosków o ich wydanie dołączone zostały wymagane dokumenty, między innymi decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Również w tym postępowaniu nie można organowi orzekającemu przypisać żadnej zwłoki. Pozwolenia wodno prawne zostały wydane następnego dnia po tym jak załączone do wniosku decyzje zostały uznane za ostateczne.

Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę strona złożyła [...] stycznia 2011 r., a więc następnego dnia po uznaniu za ostateczne decyzji o lokalizacji celu publicznego i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast decyzje - pozwolenia wodnoprawne nie były jeszcze decyzjami ostatecznymi, z adnotacji na decyzjach wynika, że zostały uznane za ostateczne dnia [...] stycznia 2011 r. Dopiero po tej dacie Starosta [...] mógł skutecznie prowadzić postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę odcinka gazociągu. Wydanie pozwolenia na budowę dnia [...] lutego 2011 r., czyli w terminie krótszym niż jeden miesiąc od daty skompletowania wniosku, nie daje podstaw do uznania, że wystąpiła przewlekłość postępowania.

Ponieważ zgodnie z Regulaminem konkursu (§12 pkt 52) uzupełnianie dokumentów było możliwe tylko do dnia [...] stycznia 2011 r., a strona nie dochowała tego terminu, należało rozważyć czy w sprawie wystąpiły przesłanki do zastosowania regulacji przewidzianej w punkcie 115A zdanie 2 Sytemu oceny, tj. czy można dopuścić przedłożenie przez stronę decyzji o pozwoleniu na budowę odcinka gazociągu wydanej dnia 17 lutego 2011 r. Przypomnieć należy, że stosownie do przywołanego punktu 115 A zd.2 w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszczalne jest przedłożenie dokumentu uzyskanego po dniu składania wniosków, o ile dokument jest uzyskany od innego organu, a wnioskodawca dołożył należytej staranności występując odpowiednio wcześnie o jego uzyskanie i z przyczyn niezależnych nie otrzymał go na czas (np. z powodu bezczynności organu).

Dla możliwości zastosowania tego przepisu musi zostać spełnione łącznie pięć przesłanek:

1. przypadek musi być szczególnie uzasadniony,

2. dokument musi być uzyskany od innego organu,

3.wnioskodaca musi dołożyć należytej staranności,

4. wnioskodawca musi odpowiednio wcześnie wystąpić o uzyskanie dokumentu,

5. nieuzyskanie na czas dokumentu musi być niezależne od strony.

W oparciu o wyżej przedstawiony stan faktyczny Sąd stwierdził, że w sprawie wystąpiły tylko dwie przesłanki: druga i trzecia. Dokument, który nie został przez stronę złożony w terminie to pozwolenie na budowę części gazociągu, które wydane zostało przez Starostę [...], czyli przez inny organ.

`Materiał sprawy nie daje podstaw do przypisania stronie braku staranności w działaniu. Skala projektu była niewątpliwie znacząca pod względem organizacyjnym, technicznym i prawnym, a ilość dokumentów, które strona musiała uzyskać oraz badań z zakresu ochrony środowiska, które należało przeprowadzić przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach była niewątpliwie bardzo duża.

Przechodząc do oceny kolejnej przesłanki, Sąd wskazuje, że zgodnie z interpretacją przepisu punktu 115A przedstawioną przez NSA należy ocenić nie tylko czy odpowiednio wcześnie wnioskodawca wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę, ale również czy odpowiednio wcześnie wystąpił o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych , która była niezbędna do wszczęcia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Należy przypomnieć , że stosownie do art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, jednak załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej w terminie dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania.

Sąd stwierdził, że odnoszące się do terminu złożenia wniosku sformułowanie "odpowiednio wcześnie" nie może być rozumiane jako złożenie wniosku w ostatniej chwili dającej znikomą szansę na uzyskanie decyzji w zaplanowanym przez stronę terminie i to przy założeniu, że każdy z organów biorących udział w postępowaniu będzie działał niezwłocznie. Wskazówkę dla interpretacji pojęcia "dostatecznie wcześnie" daje zapis punktu 115A odwołując się do pojęcia bezczynności organu. Można więc uznać, że odpowiednio wcześnie, to z takim wyprzedzeniem, by organ orzekający w sprawie skomplikowanej, a z takimi mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie , mógł rozpoznać sprawę zgodnie z terminami określonymi w k.p.a. i innych ustawach (tu: w wyżej przywołanych ustawach o udostępnianiu informacji o środowisku ... i o planowaniu przestrzennym..), z uwzględnieniem obowiązku dokonywania uzgodnień z innymi organami, uzyskiwania stanowiska innych organów dokonywania powiadomień przez obwieszczenia, tam gdzie jest taki ustawowy wymóg, z uwzględnieniem tego, że doręczenie powiadomień stronom postępowania oraz doręczenie decyzji za pośrednictwem poczty trwa kilka dni i wreszcie z uwzględnieniem tego, że w toku postępowania inne strony mogą składać odwołania od decyzji. Z odpowiednim wyprzedzeniem w rozpoznanej sprawie, to ponadto z takim wyprzedzeniem, które uwzględnia konieczność wydawania kolejnych decyzji po uprzednim wydaniu decyzji przez inne organy i po uzyskaniu przez nie statusu decyzji ostatecznych.

Jak wynika z przedstawionego stanu faktycznego wszystkie postępowania administracyjne prowadzone w tej sprawie mogą zostać uznane za skomplikowane, niektóre wymagały uzyskania stanowiska innych organów, powiadamiania wielu uczestników, dwa postępowania wymagały powiadamiania przez obwieszczenia. Wszystkie organy administracji orzekające lub wypowiadające się w sprawach robiły to bez zbędnej zwłoki lub nawet niezwłocznie, v: wydanie pozwoleń wodnoprawnych. Żadnemu z organów nie można przypisać zwłoki w działaniu, ani tym bardziej bezczynności. Przedstawiony wyżej przebieg postępowań administracyjnych poprzedzających uzyskanie przez stronę decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenia projektu, pomimo sprawnego działania organów administracji nie doprowadził do uzyskania przez stronę pozwolenia na budowę w terminie zakreślonym w Konkursie. Ocena tych postępowań pod kątem terminów dokonywania czynności prowadzi do wniosku, że strona nie uzyskała decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu w oczekiwanym terminie ponieważ nie wystąpiła odpowiednio wcześnie z wnioskiem o wszczęcie postępowania o wydanie decyzji środowiskowej.

Sąd nie stwierdził, aby w rozpoznanej sprawie wystąpił szczególny przypadek usprawiedliwiający złożenie dokumentu wydanego po terminie składania kompletnych wniosków. Za szczególny przypadek nie może być uznany sam fakt złożenia przez stronę wniosku na realizację Projektu, którego przygotowanie wymaga uzyskania wielu dokumentów, wykonania opracowań i uzyskania kilku decyzji administracyjnych. Należy przypomnieć, że Projekt został złożony w ramach Działania 10.2 "[...]". Planowanie budowy gazociągu w ramach tego programu i wynikająca z tego zadania ilość dokumentów, które trzeba uzyskać i badań z zakresu ochrony środowiska, które trzeba przeprowadzić nie może być uznana za przypadek szczególny w tym Konkursie.

Przyczyną, dla której strona nie uzyskała pozwolenia na budowę w wymaganym w Konkursie terminie był fakt, że obiektywnie wystąpiła za późno z wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej, co zostało wyżej szeroko omówione. Przy czym przez wskazanie, że strona wystąpiła za późno z wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej nie należy rozumieć, iż Sąd przypisuje stronie winę w zbyt późnym wystąpieniu z tym wnioskiem. Jest wysoce prawdopodobne, że strona nie była w stanie wcześniej uzyskać wszystkich materiałów niezbędnych do znacznie wcześniejszego wystąpienia z takim wnioskiem.

Należy przypomnieć, że w Konkursie wszyscy jego uczestnicy muszą mieć zapewnione takie same prawa, w szczególności każdy z uczestników Konkursu decydując się na przystąpienie do niego akceptuje równocześnie warunki Konkursu, w tym terminy składania dokumentów. Przyczyny, które spowodowały, że strona nie skompletowała wcześniej dokumentów niezbędnych do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej nie mają znaczenia dla stwierdzenia, że brak jest w sprawie podstaw do zastosowania przepisu punktu 115A Organizacji systemu, ze względu na niespełnienie przesłanki 1,4 i 5.

W związku z powyższym Sąd nie stwierdził, aby ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem prawa i na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oddalił skargę.