II OSK 1612/11

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o stwierdzeniu posiadania obywatelstwa polskiego przez skarżącego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lipca 2008 r. w przedmiocie stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez A. G., syna E. i S., urodzonego w dniu [...] lipca 1926 r. w C. W uzasadnieniu Minister wskazał, że dla rozstrzygnięcia kwestii posiadania obywatelstwa polskiego przez skarżącego stosuje się przepisy ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz. U. R.P. nr 7, poz. 44 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o obywatelstwie Państwa Polskiego", która obowiązywała w chwili zaistnienia zdarzeń mających znaczenie dla stwierdzenia nabycia, posiadania lub utraty przez skarżącego obywatelstwa polskiego. Organ wskazał, że brak jest dowodów (takich jak polski paszport, dowód osobisty) na posiadanie przez skarżącego obywatelstwa polskiego, ponadto brak jest dowodów na jego ślubne pochodzenie, co ma znaczenie dla statusu obywatelstwa w świetle art. 4 pkt 1 w związku z art. 5 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego. Zdaniem Ministra, Wojewoda Świętokrzyski wadliwie potraktował jako dowody kopie potwierdzone za zgodność przez pełnomocnika skarżącego, do czego nie miał on uprawnień. Ponadto Wojewoda rażąco naruszył art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego stanowiący, że utrata obywatelstwa polskiego następuje przez wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym bez zgody właściwego wojewody (Komisarza Rządu m. st. Warszawy), wyrażonej, w przypadkach zamiaru wstąpienia do służby wojskowej w państwie obcym, w porozumieniu z właściwym dowódcą okręgu korpusu. W aktach sprawy znajduje się wydane w dniu 6 maja 2007 r. przez Wojsko Obrony Izraela zaświadczenie o powołaniu skarżącego do służby w rezerwie z dniem 28 września 1950 r., którą zakończył w dniu 14 lipca 1981 r. W ocenie Ministra służba w rezerwie oznacza podleganie izraelskim władzom wojskowym i jest równoznaczna z gotowością do służby czynnej w armii na wypadek wojny w obronie interesów danego państwa, w tym przypadku Izraela, będąc jednym z rodzajów służby wojskowej w armii izraelskiej. Tym samym skarżący, z uwagi na wstąpienie do służby rezerwowej w wojsku Izraela, utracił obywatelstwo polskie. Oznacza to, że Wojewoda Mazowiecki, stwierdzając posiadanie obywatelstwa polskiego przez skarżącego, rażąco naruszył art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, podzielił stanowisko organu, że kwestionowana decyzja Wojewody Świętokrzyskiego została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W aktach sprawy brak jest dowodów, które świadczyłyby, że skarżący nabył obywatelstwo polskie na podstawie art. 5 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego - brak jest oryginałów dokumentów lub prawidłowo poświadczonych za zgodność z oryginałem dokumentów wykazujących, że skarżący nabył obywatelstwo polskie przez urodzenie. Natomiast ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu skróconego aktu urodzenia skarżącego nie wynika, czy nabył on obywatelstwo polskie na podstawie art. 5 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego. Ponadto decyzja w sposób rażący narusza prawo poprzez niewyjaśnienie, czy skarżący nie utracił obywatelstwa w oparciu o art. 11 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego. Jak wynika z przedłożonego zaświadczenia skarżący należał do sił rezerwowych Wojsk Obrony Izraela w okresie od dnia 28 września 1950 r. do dnia 14 lipca 1981 r. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie słusznie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, przyjął, że Wojewoda przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., bowiem materiał dowodowy zgromadzony w tej sprawie nie pozwala na właściwe i rzetelne ustalenie jej stanu faktycznego i potwierdzenie posiadania przez skarżącego obywatelstwa polskiego.

W skardze kasacyjnej od wyroku skarżący zarzucił naruszenie art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego, art. 86 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1938 r. o powszechnym obowiązku wojskowym, art. 34 ust. 2 Konstytucji RP, art. 7, 77 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej P.p.s.a. Skarżący zakwestionował istnienie podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji. Jego zdaniem Wojewoda Świętokrzyski zebrał cały dostępny w sprawie materiał dowodowy, a zatem nie doszło do rażącego naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Nie było możliwe zebranie innych dowodów, w tym dokumentów w przedmiocie zawarcia związku małżeńskiego przez rodziców skarżącego bądź dotyczących ich obywatelstwa. Minister Spraw Wewnętrznych nie przeprowadził, żadnego postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia, jaki charakter miała służba rezerwowa w państwie Izrael, co pozwoliłoby na porównanie cech tej służby z charakterystyką służby rezerwowej w rozumieniu ustawy o powszechnym obowiązku wojskowym. Sąd pierwszej instancji zaakceptował decyzję, która w bezzasadny sposób automatycznie kwalifikowała służbę w rezerwie, którą odbywał skarżący jako służbę rezerwową, o której mowa w ustawie o powszechnym obowiązku wojskowym. Rażące naruszenie, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. ma miejsce wtedy, gdy sprzeczność między przepisem będącym podstawą prawną rozstrzygnięcia a treścią rozstrzygnięcia jest oczywista i nie budzi wątpliwości. Sytuacja, gdy dany przepis pozwala na wyprowadzenie w drodze wykładni więcej niż jednej normy i tylko jedna z tych wykładni stoi w sprzeczności z treścią rozstrzygnięcia nie wypełnia przesłanki oczywistości naruszenia. Ponadto art. 34 ust. 2 Konstytucji stanowi gwarancje zakazu represyjnego pozbawienia obywatelstwa polskiego co oznacza, że obywatel polski nie może być pozbawiony obywatelstwa polskiego, chyba, że sam się go zrzeknie.

Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 i 77 K.p.a. Wnoszący skargę kasacyjną wskazuje również, że nie było podstaw do stwierdzenia, że decyzja ta rażąco narusza art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji przyjął, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 i 77 § 1 K.p.a., albowiem po pierwsze, w aktach sprawy brak jest wystarczających dowodów na to, że skarżący nabył obywatelstwo polskie przez urodzenie, a po drugie, organ nie wyjaśnił, czy skarżący (przy uznaniu, że nabył obywatelstwo polskie) nie utracił obywatelstwa polskiego w oparciu o art. 11 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest przekonywujących argumentów, że w rozpoznawanej sprawie istniały podstawy do stwierdzenie przez organ nadzoru, iż decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 i 77 § 1 K.p.a., a także art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda dysponował dokumentami w postaci: odpisu skróconego aktu urodzenia skarżącego, z którego wynika, że skarżący urodził się [...] lipca 1926 r. w C., jako syn E. G. oraz S. z domu Ś. oraz zaświadczenia z dnia 6 maja 2007 r. wydanego przez Wojsko Obrony Izraela, w którym stwierdzono, że skarżący został powołany do służby rezerwowej od 28 września 1950 r. do 14 lipca 1981 r. i nie odbywał czynnej służby wojskowej. Ponadto z akt sprawy wynika, że rodzice skarżącego również urodzili się w C. a zmarli w czasie wojny w Obozie Koncentracyjnym w Treblince. Mimo, że decyzja Wojewody z dnia [...] grudnia 2007 r. nie zawiera uzasadnienia można przyjąć, iż Wojewoda potwierdził posiadanie obywatelstwa polskiego przez skarżącego ustalając, że skarżący nabył obywatelstwo polskie przez urodzenie i nie utracił tego obywatelstwa, ponieważ nie wstąpił do służby wojskowej w państwie obcym w rozumieniu art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego. Kwestionowana decyzja została zatem oparta na ustaleniu, że skoro rodzice skarżącego urodzili się (matka ur. 1900 r., ojciec ur. 1889) i mieszkali w C., na terytorium odrodzonej po Pierwszej Wojnie Światowej Rzeczypospolitej Polskiej, to byli obywatelami polskim, a zatem skarżący (również urodzony na terytorium Polski), nabył przez urodzenie obywatelstwo polskie. Ponadto Wojewoda oparł się na ustaleniu, że skarżący nie odbywał regularnej służby wojskowej a był powołany do służby rezerwowej (w rezerwie) oraz na ocenie prawnej, że odbywanie służby rezerwowej nie oznaczało wstąpienia do służby wojskowej w państwie obcym i nie powodowało z mocy prawa utraty obywatelstwa polskiego na podstawie art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego. W tym stanie rzeczy, w sprawie o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Wojewody Świętokrzyskiego, konieczne było dokonanie oceny, czy rozstrzygnięcie Wojewody rażąco naruszało przepis art. 7 i 77 oraz art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego, albowiem z tych powodów organ nadzoru stwierdził nieważność decyzji.

Przyjęcie przez Wojewodę Świętokrzyskiego, że skarżący nabył przez urodzenie obywatelstwo polskie w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy nie narusza rażąco art. 7 i 77 K.p.a. W ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, gdy podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jest przepis art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., dokonywana jest ocena kwestionowanej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, a zatem, w tej sprawie, orzekając w granicach podstaw kasacyjnych, pod kątem oceny, czy decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie chodzi o dokonanie oceny, czy wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa i czy to naruszenie prawa jest rażące. Należy bowiem mieć na uwadze, że nie każde naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. Jakkolwiek, należy zgodzić się ze stanowiskiem, że Wojewoda nie zebrał materiału w sposób wyczerpujący, to jednak nie można zakwalifikować tego naruszenia jako rażącego naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Należy bowiem mieć na uwadze, iż organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające i ustalił okoliczności mające znaczenie dla oceny, czy skarżący nabył obywatelstwo polskie. Mimo, że decyzja nie posiada uzasadnienia, należy przyjąć, że decyzja Wojewody Świętokrzyskiego w przedmiocie stwierdzenie posiadania obywatelstwa przez skarżącego została oparta na ustaleniu, że skoro ojciec skarżącego E. G. urodził się w 1889 r. w C. (obecnie województwo świętokrzyskie) i zamieszkiwał na terytorium Polski aż do roku 1942 r. (data zgonu - Obóz Koncentracyjny w Treblince), a matka skarżącego S. (S.) G. z domu Ś. urodziła się w 1900 r. również w C. i także zamieszkiwała na terytorium Polski aż do śmierci (Obóz Koncentracyjny w Treblince), to stosownie do art. 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego oboje rodzice nabyli obywatelstwo polskie. Zgodnie bowiem z art. 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego, z chwilą ogłoszenia ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego obywatelstwo polskie służyło każdej osobie bez różnicy płci, wieku, wyznania i narodowości, która była osiedlona na obszarze Państwa Polskiego, o ile jej nie służy obywatelstwo innego państwa. Okoliczność urodzenia się na ówczesnym obszarze Państwa Polskiego, a następnie zamieszkiwania na tym terenie stanowiła podstawową przesłankę do nabycia obywatelstwa polskiego. Tym samym przyjęcie przez Wojewodę, że rodzice skarżącego byli obywatelami polskimi nie można oceniać jako oczywiście wadliwe. Skarżący urodził się w dniu [...] lipca 1926 r. Zgodnie zaś z art. 5 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego przez urodzenie dzieci ślubne nabywają obywatelstwo ojca, dzieci nieślubne matki. W okolicznościach tej sprawy nie ma zatem podstaw do podważania stanowiska Wojewody, że skarżący nabył przez urodzenie obywatelstwo polskie, skoro można przyjąć, że oboje rodzice posiadali obywatelstwo polskie.

Mając powyższe na uwadze nie można twierdzić, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego i ustalonych okoliczności faktycznych przyjęcie przez Wojewodę, iż skarżący nabył obywatelstwo polskie przez urodzenie jest całkowicie bezpodstawne. Tym samym nieprawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że decyzja potwierdzająca posiadanie obywatelstwa polskiego przez skarżącego, z uwagi na to, że nabyła obywatelstwo polskie została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a.

Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 11 ust. 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego należy wskazać, że ustawowy zwrot "wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym" nasuwa wątpliwości co do jego treści, co potwierdza zarówno orzecznictwo administracyjne, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych. Treść tego zwrotu była przedmiotem wykładni w związku z art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 1938 r. o powszechnym obowiązku wojskowym (Dz. U. RP Nr 25, poz. 220), który stanowił, iż obywatel polski traci obywatelstwo polskie, jeżeli przyjmuje obowiązki w wojsku obcym lub obcej organizacji wojskowej. Na gruncie tych przepisów było prezentowane stanowisko, że wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym (przyjęcie obowiązków w wojsku obcym lub obcej organizacji wojskowej) oznacza odbywanie służby wojskowej w sposób czynny, a nie tylko poprzez powołanie do służby rezerwowej. Takie rozumienie tych przepisów nie może być ocenione jako rażące ich naruszenie, mimo że sądy administracyjne ostatecznie opowiedziały się za innym rozumieniem tych przepisów i przyjmują, że wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym miało miejsce także w sytuacji, gdy obywatel polski dobrowolnie przyjął obywatelstwo obce, skutkiem czego było objęcie go obowiązkiem wojskowym w państwie obcym i powołanie do służby rezerwowej w tym państwie. Jest to obecnie jednolity pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki NSA: z dnia 21 grudnia 2007 r., II OSK 1783/06; z dnia 1 kwietnia 2008 r., II OSK 322/07, z dnia 18 lutego 2009 r., II OSK 246/08; z dnia 23 kwietnia 2010 r., II OSK 393/09; z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 786/09). Nie można więc podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, który akceptował stanowisko Ministra, iż decyzja Wojewody została wydana z rażącym naruszeniem art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego, z tego tylko powodu, że Wojewoda wadliwie ocenił, iż powołanie skarżącego do służby rezerwowej w Izraelu nie powodowało utraty obywatelstwa polskiego, a tym samym nie utracił obywatelstwa polskiego na podstawie art. 11 tej ustawy. Jakkolwiek rozumienie tego przepisu przyjęte przez Wojewodę odbiega od prawidłowej wykładni tego przepisu, to jednak nie może być ocenione jako nieznajdujące oparcia w tym przepisie i ewidentnie z nim sprzeczne. Takie rozumienie przepisu jakie przyjął Wojewoda było prezentowane także w orzecznictwie sądowym (np. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 28 czerwca 2006 r., IV SA/Wa 2361/05, z dnia 18 grudnia 2007 r. IV SA/Wa 2254/07). Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wymaga w każdym przypadku ustalenia prawidłowej treści przepisu, z którym wiąże się zarzut jego naruszenia oraz dokonania oceny, czy przyjęcie innego rozumienia tego przepisu przez organ, który wydał kwestionowaną decyzję może być uznane za rażące naruszenie prawa (wyrok NSA z dnia 25 maja 2004 r., OSK 221/04). W okolicznościach tej sprawy organ nadzoru nie wykazał, iż decyzja Wojewody została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem stanowisko organu nadzoru sprowadza się do stwierdzenie, że skoro przyjmowane jest inne rozumienie art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego, niż przyjęte przez Wojewodę, to tym samym decyzja Wojewody została wydana z rażącym naruszeniem prawa. To stanowisko podzielił także Sąd pierwszej instancji.

Należy także mieć na uwadze, że jakkolwiek decyzja potwierdzająca posiadanie obywatelstwa polskiego ma charakter deklaratoryjny, to jednak stwierdzenie jej nieważności i wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc oznacza, że skutki tego rozstrzygnięcia są podobne do pozbawienia obywatelstwa. Trzeba więc uwzględnić, że z przepisów konstytucyjnych wynika szczególna ochrona stosunku prawnego obywatelstwa polskiego (art. 34 ust. 2 Konstytucji RP - obywatel polski nie może utracić obywatelstwa polskiego, chyba że sam się go zrzeknie). W wyroku NSA z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1155/10 wyrażono trafny pogląd, że stwierdzenie nieważności decyzji potwierdzającej posiadanie obywatelstwa polskiego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest prawnie dopuszczalne, ale wymaga uwzględnienia konstytucyjnej zasady względniej niezbywalności obywatelstwa polskiego i wynikającego z niej zakazu pozbawiania obywatelstwa. Oznacza to, że stwierdzenie nieważności decyzji potwierdzającej posiadanie obywatelstwa polskiego, z powodu rażącego naruszenia prawa, może nastąpić jedynie w przypadku, gdy nie ma najmniejszych wątpliwości, że decyzja ta narusza prawo w sposób rażący.

Mając na uwadze, że uzasadnione są zarzuty naruszenia art. 7 i 77 § 1 oraz art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę na podstawie art. 188 P.p.s.a. Rozpoznając skargę należało ją uwzględnić z wyżej przytoczonych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. b w związku z art. 135 P.p.s.a., obejmując orzekaniem także decyzję Ministra z dnia [...] września 2010 r.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 P.p.s.a. Koszty te obejmują zwrot opłat sądowych i wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego według norm przepisanych za pierwszą i drugą instancję.